ישיבת ועדה של הכנסת ה-12 מתאריך 15/01/1990

חוק לתיקון פקודת העיריות (מסי 39), התש"ן-1989; חוק מבקר המדינה (תיקון מס' 16), התש"ן-1989

פרוטוקול

 
הכנסת השתים-עשרה

מושב שני



נוסח לא מתוקן



פרוטוקול מס' 91

מישיבת הוועדה לענייני ביקורת המדינה

יום שני, י "ח בטבת התש"ן (15 בינואר 1990). שעה 15;09
נכחו
חברי הוועדה: היו"ר ד' ליבאי

ע' פרץ

מוזמנים; מבקר-המדינה מ' בן-פורת

י' הורוביץ - מנכ"ל משרד מבקר המדינה

מ' בס - יועץ משפטי, משרד מבקר המדינה

ש' לביא - עוזרת בכירה למבקר המדינה

י' סלנט - נציבות תלונות הציבור

מי במברגר - נציבות תלונות הציבור

ש' רויטל - משרד מבקר המדינה

ש' גוברמן - משנה ליועץ המשפטי לממשלה, משרד המשפטים

א' שפט - יועץ משפטי, משרד הפנים

י' לוי - משרד המשפטים

א' דוברינסקי - יו"ר איגוד מבקרי העיריות

ע' סיון - מבקר עיריית ירושלים

מ' ליאור - מבקר עיריית תל-אביב

צ' פרנקל - לשכת המבקרים הפנימיים

נ' מזרחי - " " "

אי ולטמן - לשכת המבקרים הפנימיים

די טלמור - יועץ משפטי, עיריית תל-אביב

אי פרומרמן - מבקר פנימי, עיריית לוד

י' שכטר - מבקר פנימי, עיריית נתניה

י' פשין - מבקר פנימי , עיריית רעננה

א' אפל - מבקר עיריית בת-ים

די ארליך - מבקר פנימי, עיריית רמלה
יועץ משפטי
א' דמביץ
קצרנית
ר' בלומרוזן
ס ד ר - ה י ו ם
א. חוק לתיקון פקודת העיריות (מס' 39). התש"ן-1989 - סיום הדיון.

ב. חוק מבקר המדינה (תיקון מס' 16), התש"ן-1989.
היו"ר ד' ליבאי
אני פותח את ישיבת הוועדה.

חוק לתיקון פקודת העיריות (מסי 39). התש"ן-1989

(סיום הדיון)

היו"ר ד' ליבאי;

הדיון בוועדה בהצעת החווק הזאת הסתיים. ההצעה הוכנה לקריאה שנייה ולקריאה

שלישית. נרשמה ההסתייגות של חבר-הכנסת וירשובסקי, בשאלה מי יהיה יושב-ראש ועדת

הביקורת של העיריה. לאהר שההוק הונח לקריאה שנייה ולקריאה שלישית על שולחן

הכנסת, ב-26 בדצמבר 1989, הגיעה אלי הפנייה של מבקר עיריית לוד, רואה חשבון אבי

פרומרמן. בין השאר הוא מעלה נושא שלדעת הוועדה לא נבחן ולא נשקל, לפחות לא בצורה

שהוא מעלה אותה. הוועדה החליטה לעכב את הקריאה השנייה והקריאה השלישית על הצעת

החוק ולתת לוועדה הזדמנות לדון בהשגות של רואה-חשבון פרומרמן. בשלב זה לא משכנו

את הצעת החוק חזרה משולחן הכנסת. היא מונחת שם. אם אנחנו רוצים, אנחנו יכולים

להחליט שהיא תידון השבוע. אם נחליט אחרת, אנחנו יכולים למשוך אותה בחזרה,

ולהחזירה לקריאה שנייה ולקריאה שלישית כשהיא מתוקנת.

רואה-חשבון פרומרמן יציג את השגותיו.
א' פרומרמן
אני מתנצל על-כך שהמכתב הגיע ממש ברגעים האחרונים. צר לי גם שלא הספקתי לשוחח

עם חברי הוועדה על-מנת להבהיר את העניין.

הבעיה שהעליתי אינה רק הבעיה של עיריית לוד. יש חמישה מבקרי עיריות שיש להם
אותה בעיה
מבקר עיריית רעננה, מבקר עיריית רמלה, מבקר עיריית כפר-סבא, מבקר

עיריית לוד ומבקר עיריית הרצליה. שם יש מצב מיוחד. עניינו של המבקר תלוי ועומד

בפני בית-דין לעבודה במחוז תל-אביב.

עבודתו של מבקר בעירייה קטנה שונה מעבודתו של מבקר בעיריית גדולה. בעירייה

גדולה יש למבקר עובדים, עוזרים ופקידות. יש לו צוות מסויים והוא יכול לבצע את

העבודה באמצעות אותו צוות. בעירייה קטנה יש מבקר חלקי או מבקר במשרה מלאה בלי

שום עוזרים. כך העבודה יותר קשה. אין למבקר מומחה לכל דבר. חלק מאותם חמישה

מבקרים שציינתי שוכר לנושאים מסויימים שירותים של מומחים. חלק מן המבקרים החלקיים

מעסיקים עובדים במשרות מלאות או חלקיות, שמסייעים למבקר. יש אפילו מצבים שמבקר

בעיריה שעובד במשרד חלקית, סך הכל תקן העובדים שלו גבוה מאשר בעירייה אחרת, בגלל

נסיבות שנוצרו באותה עירייה.
היו"ר ד' ליבאי
בפסקה ט' של מכתבך כתבת שרצוי להגיע למשרות מלאות של מבקרים בכל עירייה, כולל

צוות עובדים מתאים. זאת-אומרת, המגמה שבכל עירייה יהיה מבקר במשרה מלאה נראית לך

מוצדקת, אינך בא לערער עליה ככלל או כעקרון. אנחנו קובעים בהצעת החוק, בסעיף 2:

"המועצה, בהחלטה ברוב חבריה, תמנה לעירייה מבקר במשרה מלאה...". החוק ייכנס לתוקף

ב-1 באפריל. יש הוראת מעבר, בסעיף 13: "תחילתו של חוק זה ביום ו' בניסן התש"ן (1

באפריל 1990)" גם אם ההצעה היתה עוברת לפני שבועיים או אם היא תעבור מחר, כניסתה

לתוקף ב-1 באפריל.

קבענו בהצעת החוק לגבי עיריות שמספר התושבים בהן פחות מ-30,000, ששם רשאי שר

הפנים לאשר שמבקר העיריה יכהן במשרה חלקית שלא תפחת ממחצית המשרה, בתנאי שהשלמת

משרתו לא תהיה אלא בעבודת ביקורת ברשות מקומית אחרת, ואף זאת באישור שר הפנים.



זאת ההצעה שמונחת על שולחן הכנסת. מר פרומרמן מעורר בעיה, שיש היום מבקרי

עיריות שאינם עובדים במשרה מלאה. השאלה היא מה יהיה אתם לאחר ה-1 באפריל. אתה

טוען, מר פרומרמן, שלאחר ה-1 באפריל יהיה אפשר לקרוא לכם לכהן במשרה מלאה או לפטר

אתכם, כי צריך למלא אחר דרישת החוק ולהעסיק אנשים במשרה מלאה בעיריה של לפחות

30,000 תושבים. לכאורה נוגע הדבר בארבע מבקרי עיריות.
א' פרומרמן
אעביר אליכם מכתב שחתומים עליו חמישה מבקרים. המכתב מדבר בעד עצמו.
היו"ר ד' ליבאי
אנחנו דנים בבעיה, שאם החוק יופעל, היא נוגעת בחמישה מבקרי עיריות. במכתב

שהצגת עכשיו בפנינו, שמופנה למבקרת המדינה ואלי - וממילא לחברי הועדה - כתוב:

"אנו הח"מ משמשים כמבקרי עיריות שלא במשרה מלאה, מבקשים להסב תשומת לב הוועדה
ומבקרת המדינה לנושאים הבאים
1. בהצעת החוק לגבי תיקון פקודת העיריות (מבקר העיריה), מוצע שבכל עיר שמספר

תושביה עולה על 30,000 ישמש מבקר במשרה מלאה.

2. אנו משמשים כמבקרי עיריות מזה שנים רבות במשרה חלקית. העיריה בה אנו

מועסקים היינה זו שכפרנה עלינו את היקף וחלקיות המשרה בעת המינוי, למרות שרבים

מאתנו היו מוכנים אז לשמש במשרה מלאה. כדי להשלים את זמננו הנוותר, נאלצנו רובנו

לחפש עיסוקים נוספים שלגביהם יש לנו מחוייבות לתקופה ארוכה.

3.עבודת המבקר בעיריה קטנה או בינונית היא מורכבת ומסובכת אף יותר מאשר

בעירייה גדולה.

4. חלק מאתנו מעסיק עובד/ת נוסף/ת במשרד המבקר והעובדה שאנו מועסקים במשרות

חלקיות לא פגמה לדעתנו ברמת עבודת הביקורת.

לאור האמור לעיל אנו מבקשים שהחוק החדש לגבי החובה למנות מבקר במשרה מלאה

יחול מיום קבלת החוק ואילך ולא יחול על המבקרים שמשמשים כבר בתפקיד המבקר."
עד כאן הפנייה. חתומים עליה
דוד ארליך, מבקר עיריית רמלה; יחזקאל פשין,

רואה וחשבון, מבקר עיריית רעננה; יגאל למפרט, מבקר עיריית כפר סבר; משה ברי,

רואה-חשבון, מבקר עיריית הרצליה. בפנייה יש הערה, שבעיריית הרצליה קיים סכסוך

עבודה בין ראש העיריה למבקר שנמצא תלוי ועומד בבית דין לעבודה, מחוז תל-אביב. כן

חתום אבי פרומרמן, רואה-חשבון, מבקר עיריית לוד.

אני מבין שלמעשה הבקשה היא להוסיף הוראת מעבר שתחולת פסקה ב' בסעיף 2 לא תהיה

על מבקרים במשרה חלקית. אתם צריכים לנמק את ההצעה. לכאורה אתה אומר שאתה עלול

להיפגע, כי או שיפטרו אותך או שב-1 באפריל אתה חייב להפסיק את הטיפול בקליינטים

אחרים. איני מבין למה. שאלה זו אני מפנה ליועץ המשפטי של משרד הפנים וליועצים

המשפטיים שלנו. אדם יכול לעבוד במשרה מלאה ולקבל היתר לעבודה נוספת. אפשר לתת

היתר לעבודה נוספת למשך שנתיים, בתנאי כמובן שאין ניגוד אינטרסים ושאין זה פוגע

בכבוד המקצוע. למה זה צריך לעכב אותנו מלהעביר את החוק כפי שהוא, אם חושבים

שהמגמה להעסיק מבקר במשרה מלאה היא טובה. נכון שלא צריך לפגוע בקליינטים שלכם

ולא בכם ולאפשר לכם להמשיך את הטיפול תוך תקופה מסויימת, ולאפשר לכם, תוך תקופת

זמן, נניח של שנתיים, להחליט מה אתם רוצים. אם אתם רוצים להמשיך בפרקטיקה פרטית,

או בעבודה אחרת, ואז נא לפרוש מן התפקיד, או שאתם רוצים להשאר מבקרים, ואז צריך

להעביר בהדרגה את הקליינטורה, אם ישנה, לאחרים, או לסיים את הטיפול, או לקבל היתר

עבודה נוספת הלאה.



א' שפט;

בסעיף 180 של פקודת העיריות - היתר עבודת-חוץ על מנת לקבל פרס במקרים מיוחדים
- נאמר
"(א) רשאית מועצה, במקרים מיוחדים, להתיר לעובד העיריה לעסוק בעבודת חוץ

גם על-מנת לקבל פרס, אלא שבנוגע לפקידי העיריה שנתמנו לפי הסעיפים 167 ו-169 תהא

ההחלטה טעונה אישורו של השר". מבקר העיריה אינו אחד מאלה.
היו"ר ד' ליבאי
עם תיקון החוק הוא יהיה.

א' שפט;

כן. "(ב) אין מועצה רשאית להתיר לעובד העיריה לעסוק בעבודת-חוץ על-מנת לקבל

פרס לפי סעיף זה, אלא אם - 1. היא לטובת הכלל; 2. אינה עשויה לפגוע לרעה

בתפקידו של עובד העיריה, 3. אין בה כדי ליצור התקשרות בין העובד לבין אדם,

תאגיד או מוסד העומדים במגע כספי, מסחרי או ענייני עם העיריה. 4. העובד הצהיר

על הפרס שיקבל בעדה".

השאלה היא אם ארבעת התנאים האלה מתמלאים אחד אחד. איני בטוח אם כל התנאים,

לגבי כל המקרים ובכל הנסיבות מתמלאים. יכול להיות שלגבי חלק מן המועמדים זה יהיה

תלוי היכן הוא עוסק, במה, מהו סוג העבודה שהוא עושה. הדבר הקשה ביותר בעניין זה

הוא התועלת לציבור. בעניין זה קשה לקבוע מסמרות. על-כן, אינני בטוח שהסעיף הזה

עונה בכל המקרים ובכל הנסיבות.

הייתי מציע שכבוד הוועדה תשקול את העניין כאילו האפשרות הזאת לפחות בספק

גדול.

היו"ר ד' ליבאי ;

אבקש ממר פרומרמן להבהיר את הבעיה, את מימדיה ואת דרכי הפתרון. בבקשה.

הנורמה שאנחנו רוצים לראות היא מבקר במשרה מלאה. יש אנשים שהחוק הזה יכול לפגוע

בהם או בקליינטים שלהם. מכאן מתעוררת השאלה. בהנחה שהנורמה הרצויה היא מבקר

במשרה מלאה, מה עושים עם חמשת המקרים שהעלית?

א' פרומרמן;

מוסכמת עלי ומקובלת עלי שזאת צריכה להיות הנורמה. אמנם לא כל עיריה תהיה

מסוגלת לעכל משרה מלאה של מבקר. אבל כנורמה, זה בהחלט מוסכם עלי. בעיריות

החדשות תהיה בעיה אם ייכנס ישר מבקר במשרה מלאה. יהיה קשה לעיריה לעכל זאת. מוב

שתהיה כניסה של מבקר בשלבים.

אני עובד בעיריית לוד 11.5 שנה. הביקורת היא תהליד. לוקח זמן לבנות את מעמד

המבקר. יש בעיות יום-יומיות. אלה שעוסקים בביקורת מודעים לכך. מי שנמצא בצד השני

לא כל-כך מודע לבעיה. יש מלחמות יום-יומיות, קטנות כגדולות, החל מעני י נים של טוהר

מידות וכלה בעניינים טכניים. הדברים אינם פשוטים. המלחמה של המבקר החלקי בעיר

קטנה לקנות את מעמדו הרבה יותר חזקה וחריפה מאשר בעירייה גדולה.

הועלתה פה השאלה של המבקרים החלקיים. אבל הבעיה אינה רק של המבקרים החלקיים.

יש עיריות, לדוגמה עיריית לוד, בהן יש 150% משרות של ביקורת. יש עיריות שמעסיקות

ביקורת בהיקף יותר קטן. החוק הזה אינו נותן פתרון. היה רעיון למצוא פתרון, אבל

הוא לא נמצא. לא נמצא פתרון לבעיית התקן. הבעיה היא גם בעיריות הגדולות. אם

נבדוק את הדברים, אפשר למצוא שבעיריות בהן מועסקים מבקרים חלקיים הביקורת יותר

רחבה, יותר אפקטיווית, כמותית ואבסולוטית.
היו"ר ד' ליבאי
התלבטנו רבות בשאלה הזאת. לא מצאנו פתרון לבעיה הזאת. איננו יכולים לפתור את

כל הבעיות בבת אחת, מבלי להכאיב מדי, מבלי להתערב מדי ברשות המקומית. לכן,

נמנענו מלעשות זאת. אינה מעלה את השאלה שייתכן והיקף הביקורת לא יגדל כתוצאה מן

החוק הזה משום שאיננו מבטיחים כך וכך משרות למבקר העיריה. הדרך להבטיח כך וכך

משרות ולקביעה שאחוז מסויים מהתקציב יוקדש לביקורת - לא נראתה לוועדה בשלב זה.

נמתין. אנחנו עוקבים אחרי הביקורת הפנימית. אנחנו ממשיכים לשבת כאן. אם נראה

אפשרות לתקן את החוק ולייעל אותו, נעשה זאת בהדרגה.

א' פרומרמן;

אחזור לבעיה של חמשת המבקרים החלקיים. נניח שהחוק עם הקונספציה שצריך להיות

מבקר במשרה מלאה יתקבל. המחוקק יכול למצוא עצמו בעצם מרע לעיריה כזאת. יכול

להיות מצב שבאותה עיריה יתקבל רק מבקר אחד ויישאר, לדוגמא, תקן של 100% במקום

150% שקיים היום.
היו"ר ד' ליבאי
מדוע?
א' פרומרמן
יש סיכוי גדול שעובד הביקורת שעובד אתי יפרוש לאחר פרישתי.
היו"ר ד' ליבאי
יבוא מבקר חדש ויעסיק עוד מישהו בחצי משרה.
א' פרומרמן
אף אחד אינו מבטיח שיתנו לו עוד עובד בחצי משרה. החוק אינו מבטיח זאת. הוא

מבטיח משרה של 100%. יש לו מנגנון דרך התקציב לאישור התקן, אבל איני רואה כיצד

זה יתבצע. אם החוק לא הצליח לכפות זאת. באופן התנדבותי איני יודע אם זה יתבצע.

ספק אם זה יהיה בכל העיריות וספק אם יהיה כל הזמן. מחר ראש העיר יכול להתחלף

והתפיסה שלו לגבי הביקורת יכולה להיות שונה ונימצא בתקן יותר קטן.
היו"ר ד' ליבאי
זה יכול להיות גם היום. ראש העיר יכול לומר שיש קיצוצים בעיריה ואין לו תקן

לחצי משרה נוספת.
א' פרומרמן
זה יותר קשה. יש מציאות שכבר קיימת מספר שנים.

היו"ר ד' ליבאי;

אם המציאות מפריעה לו, היא תפריע לו גם מחר. טענות כאלה ניתנות לתקיפה.

הצעתי לך לא לפתוח דיון זה מחדש. התלבטנו בשאלה, שמנו סוף פסוק לויכוח בשלב

מסויים, כי צריך להכריע. ראינו את הבעייתיות בקביעת אחוז מסויים של תקציב לנושא

הביקורת ברשויות שונות. לא רצינו עד כדי כך להכתיב לרשות המקומית את אופן ביצוע

התקציב, דווקא בנושא שנוגע לנו. אם כל ועדה תנסה להכתיב לרשות המקומית הקצאת

תקציב מסויים בעניינים שנוגעים לה, זאת דרך מסוכנת מאוד. לא רצינו לפתוח את הדרך

הזאת. לא כדאי לעסוק בעניין זה.
א' פרומרמן
אחזור לנושא של המבקרים החלקיים . כאשר העיריה קיבלה אותנו לעבודה, היא אמרה:

אנהנו צריכים מבקר בהיקף משרה כזה וכזה. היה ברור שזה רצונה של העיריה ולא

יכולנו להכתיב לה משהו אחר, למרות שחלק מאתנו, באותם זמנים, היו שמחים לשמש

במשרות מלאות.

היו"ר ד' ליבאי ;

האם אתה מבקר גם את החברות שליד עיריית לוד?

א' פרומרמן;

לעיריית לוד אין חברות. יש חברה אחת שעיריית לוד מחזיקה ב-5% מהון המניות

שלה, זאת חברה ממשלתית, החברה לפיתוח לוד-רמלה. לחברה יש דירקטוריון משלה. אני

משמש כמבקר פנימי בחברה הזאת, בין היתר.

היו"ר ד' ליבאי;

האם אתה עובד בעיריית לוד על-פי חלקיות משרה או בתקציב מסויים.

א' פרומרמן;

אני עובד ב-40% משרה.
היו"ר ד' ליבאי
איך אתה מקבל שכר בחברה לפיתוח לוד-רמלה?
א' פרומרמן
לפי הכללים שנהוגים בחברות הממשלתיות.
היו"ר ד' ליבאי
כלומר, לא בחלקיות משרה אלא לפי תעריף מסויים?

א' פרומרמן;

לפי תקציב שקובע דירקטוריון, לפי תקציב הביקורת כל שנה ולפי הנורמות שנקבעות

במערכת.

היו"ר די ליבאי;

האם אינך מייחס משקל לכך שיש ביקורת חריפה ביותר על החברה הזאת כיוון שהמבקר

מועסק בחלקיות משרה.
א' פרומרמן
לא נאמר דבר לגבי החובה שבחברה כזאת תהיה עבודת ביקורת במשרה מלאה. יש שם

גוף שיחליט, והוא יחליט כפי שיחליט.

היו"ר ד' ליבאי;

אתה רואה חשבון . האם יש לך משרד פרטי?
א' פרומרמן
כן.

היו"ר ד' ליבאי;

זה אומר שבתנאים אלה אתה עלול להידרש או לעבוד במשרה מלאה או להפסיק עבודה

בפרקטיקה פרטית?

א' פרומרמן;

פיסית לא אוכל להמשיך לעבוד במשרה מלאה ולמלא התחייבויות שלקחתי על עצמי לגבי

גופים. אבל זאת לא רק ב:עיה שלי .
היו"ר ד' ליבאי
זאת דוגמה למהות הבעיה.

מה אתה מציע?
א' פרומרמן
בשעתו, באשר פתיותי את המשרד, התלבטתי אם לפתוח משרד בלוד או במקום אהר.

משיקולים שונים העדפתי לפתוח את המשרד בתל-אביב.
היו"ר ד' ליבאי
לא היינה טענה בענייו זה. אני מבקש לדעת את העובדות על-מנת לדעת כיצד להתמודד

עם הבעיה. מה אנהנו צריכים לעשות אם אנחנו רוצים ללכת לקראתכם?
א' פרומרמן
איו לי רעיון וגם לא הייתי רוצה להעלות רעיון, כי אני נוגע בדבר. אני רק

מציג את הבעיה.

לעניין החלקיות - יצירת מעמד של מבקר בעיר היא עניין של תהליך ממושך, לעתים

תהליך לא סימפטי. המבקר עובר תהפוכות לא קלות.

היו"ר ד' ליבאי;

אנחנו ערים לזה. אנחנו דנים בבעי ית הביקורת הפנימית בישיבות רבות מאוד.

אנחנו מנסים לחזק את הביקורת הפנימית, בגלל מצבה הקשה.
ד' ארליך
בשעתו, כאשר התקבלתי לעבודה, העיריה ביקשה שאקבל חצי משרה. הייתי מוכן למשרה

מלאה, אבל זה מה שהציעו. זה היה בשנת 1982.

היו"ר ד' ליבאי;

מה אדוני עושה חוץ מאשר עבודה כמבקר פנימי בחצי משרת.

די ארליך;

אני עובד בביקורת באופן פרטי.



היו"ר ד' ליבאי;

האם זה יוצר מחוייבות שלך לקליינטים הללו?

ד' ארליך;

כן .
היו"ר ד' ליבאי
אם היו אומרים לך לסיים תוך שנה-שנתיים את העבודה, ולהחליט לכאן או לכאן - או

שאתה פורש או שאתה מקבל על עצמך משרה מלאה, האם היתה לך תהושה שנגרם לך עוול

רצי ני ?
ד' ארליך
אני מניה שלא.
י' פשין
אני התקבלתי לעבודה במשרה הלקית. זה היה התנאי לעבודה. אני עובד בעיריית

רעננה חמש שנים. השקעתי בה שנים טובות של עבודה. אני עובד ב-60% משרה. מאחר

ואני גם רואה-חשבון, אני עובד גם כרואה חשבון. לאחר שהשקעתי שנים, ואינני בחור כל

כך צעיר, אם ייאלצו אותי לעזוב ייגרם לי עוול כבד. אני מציע לפהות לגבינו להשאיר

את חלקיות המשרה. אפשר אולי להגדילה, אבל לא להופכה ל-100%.
ע' סיון
צריך לקבוע תקופת מעבר כדי שלא ייגרם עוול. לדעתי, היא אינה צריכה להיות

ארוכה מדי. העקרון חשוב מאוד. אסור לסטות ממנו, עם כל הצער שזה עשוי לפגוע

כלכלית במישהו. צריך לאפשר תקופת מעבר סבירה.
א' פרומרמן
אני רוצה לגעת בשתי נקודות. אולי להדד אותן יותר. אם המתכונת של הצעת

החוק תתקבל, רבים מאוד בעיריה לוד היו שמהים מאוד על כך. יש דברים רבים מאוד שהם

בתהליך, שניתן לסיים אותם עד 1 באפריל, ויש דברים עדינים שנבדקים ומחכים להשלמה

נוספת.

היו"ר ד' ליבאי;

תמיד יהיה מי שישמח להוציא את המבקר מעבודה ולראות את העבודה בלתי מוגמרת.
אי פרומרמן
אולי גם אני אשמח, כי סוף סוף יימצא לי פתרון אישי שלא היה לי אומץ לעשותו.

אני עובד בעיריית לוד כמעט 12 שנה, עבודה כפויית טובה. אף אחד בתוך המערכת

אינו מודה לך עבור העבודה. לעתים אני שואל את עצמי למה אני עושה את העבודה הזאת,

אף אחד במערכת אינו מודה לך. כל דו"ח ביקורת יוצר בעיה במערכת. בעיריה קטנה

העובדים מכירים זה את זה, לכל מנהל יש קירבה בין פוליטית ובין משפחתית למישהו. עם

כל זאת שהוועדה ערה לבעייתיות שיש בעבודת הביקורת בגוף קטן, אינני יודע אם מודעים

לכל הבעיות. לדוגמא, יום אחד באשר אני מגיע למשרד אני מוצא על הדעת רוק ו נזלת.

תסלחו לי על הביטוי. יש מצבים מאוד לא סימפטיים בעבודה. זה נמשך יום יום, בדברים

גדולים כקטנים. לא אגלוש מעבר לדברים האלה.
י' שכטר
אני מקנא בחברי שציינו שהם מצליחים למלא את תפקידם בעיריה, אפילו בעירייה

קטנה משלי, ב-40% משרה. זה גורם לי רגשי נחיתות. בעיריה שלי יש לי תמיד הרגשה

שאיני עושה מספיק והיה ניתן לעשות הרבה יותר.

הוועדה הנכבדה דנה במתן עצמה יותר גדולה לביקורת, מכפי שהיתה לה עד עכשיו,

וזאת מגמת החוק, לא נעשה נסיגה, צעד אחורנית, ונסייג מה שכבר הוחלט עד-עכשיו.

באשר לחבריי ובעייתם האישית, אני מוכן להצטרף לפתרון של תקופת מעבר מוגבלת.
א' פרומרמן
איד מצליחים לעבוד במשרה חלקית? אתן דוגמה. עיריית לוד מיחשבה את המערכת

והחליטה להכניס לכל היחידות מחשבים. במסגרת המלחמות שהיו עמדתי על כך שמשרד

המבקר ימוחשב. אמנם המחלקה שלי היתה המחלקה האחרונה מבין המחלקות שקיבלה מחשב.

היום במשרד מבקר העיריה לוד יש מחשב. באמצעותו יש לי שליטה על כל הנתונים של

החברה לאוטומציה, קרי הנהלת חשבונות, מסים, מים ושכר. יש עיריות שמתמודדות עם

הבעיה הזאת ולא הצליחו למחשב את עצמם. אם אתה מצליח להגיע למעמד שהנתונים זמינים

מול ידיך, ואינך צריך לבקש טובות ממחלקות שונות על-מנת לקבל אותם, זה חסכון גדול

בזמן. הביקורת החלקית בעיריות היא אפקטיווית. ניתן להשוות אותה עם כל ביקורת של

עיריה גדולה, בין באופן יחסי או בין באופן אבסולוטי.
היו"ר ד' ליבאי
האם יו"ר איגוד מבקרי העיריות יכול לנקוט עמדה בשאלה הזאת?
א' דוברינסקי
יש לנו ארבעה חברים. צריך להתחשב במצבם המיוחד, אבל בשום פנים ואופן לא

לפגוע בעקרון. עבודת הביקורת אינה עניין כמותי. לא מודדים את עבודתו בכמה הספיק

יורנר או פחות. למבקר יש שליחות ציבורית. כפי שמנכ"ל לא יעבוד בכמה מקומות, זה לא

יעלה על הדעת, כך גם מבקר. מבקר הוא חלק מהנוף, זה אדם שפותר בעיות, פונים אליו.

זה לא רק ענין של דוחו"ת ביקורת. אבל היות ויש כאן עובדים טובים שקיבלו אותם

במשרות חלקיות, והם עושים את מלאכתם נאמנה, והם ארבעה מתוך עשרים וארבעה, אפשר

וצריך למצוא פתרון טכני כדי שלא יימצא בפני שוקת שבורה בעניינים שהם קשורים בהם.

לכן הוראת מעבר, בניסוח מסויים, יכולה להתקבל על הדעת.
נ' מזרחי
אני ממליץ לקבוע תקופת מעבר ולהשאר עם העקרון שעיריה חייבת למנות מבקר במשרה

מלאה.
אי פרומרמן
אוסיף עוד משפט אחד לגבי חלקיות המשרה ומה זה מחייב. מבקר במשרה חלקית מרגיש

את עצמו לחוץ. הוא חייב לעבוד. הוא נמדד גם בעבודה שלו. מה שאין כן לגבי מי שיש

לו יותר פנאי.

נקודה נוספת. אני אמנם משמש במשרה חלקית, אבל הבעיות זורמות אלי גם מעבר

לזמן של משרה חלקית ואני הולך אתן במשרה מלאה - גם הביתה וגם לעבודה. כך המערכת

יוצאת נשכרת. היא משלמת עבור משרה חלקית אבל מקבלת פתרון מעבר למשרה החלקית.



היו"ר ד' ליבאי;

יש פלוסים ויש מינוסים. בסך-הכל שקלנו אותם. ייתכן שלמשרה חלקית יימצא אדם

שיש לו איכויות וכישורים אולי אפילו יותר ממי שהולך לעבוד בזה במשרה מלאה. אם כי

יש דוגמאות של מבקרים פנימיים במשרה מלאה שאנחנו יכולים להתגאות בהם. אני שמה

שאנשים רואים בכך ייעוד ועוסקים בזה. אפשר לומר שאדם שכל י ישותו במשרה, הוא

מזדהה אתה ובאמת מבקר. שעה שאדם שעוסק גם בעיסוקים אהרים, הוא בין השאר עוסק

בביקורת, אבל אין לו את היישות והזהות של המבקר. שקלנו את הדברים. הוועדה הכריעה

בנושא זה.

אני מקבל את הדעה של לשכת המבקרים הפנימיים ושל יו"ר איגוד מבקרי העיריות,

שאנהנו דבקים בעקרון של משרה מלאה, אבל יש מקום להתהשב בהברים, גם אם הם מעטים,

שהחוק יוצר אצלם בעיה אישית, ולתת תקופת מעבר. יש לשקול את תקופת המעבר. אם

העקרון חשוב לנו, איננו יכולים להיות נדיבים מדי בתקופת המעבר. לכן, מה שאני

מציע להחלטה זה להוסיף פסקה בהצעת החוק, שתאמר: עיריה החייבת למנות מבקר במשרה

מלאה וביום תחילתו של חוק זה, או ביום קבלת חוק זה, מעסיקה מבקר במשרה חלקית,

תחול עליה החובה האמורה בתום שנה מיום תחילתו של חוק זה. כך יש לאדם תקופה של

שנה לכלכל את ענייניו על-פי התראה מראש ולהחליט איפה יימצא בתום השנה.

זאת הצעה שאני מציע לשקול.
אי שפט
איני משוכנע ששנה בנסיבות אלה היא תקופה מספקת, שהרי מדובר על שנים רבות

שאנשים הקדישו לנושא זה. הייתי קובע תקופת מעבר יותר ארוכה. חשבתי על שלוש שנים.

יש בארץ תפיסה שאין מרעים תנאים לגבי אנשים שיושבים במשרות ביום קבלת החוק. כאן

אנחנו סוטים מן העקרון הזה. תקופה של שנה היא קצרה מדי.

דבר שני. מי שעוזב את התפקיד על-פי בחירתו הוא, ייראה כמי שמתפטר ולא יגיעו

לו הזכויות הסוציאליות. לפיכך אני מציע פסקה נוספת, שתאמר: בחר אדם לעזוב, בשל

הוראות חוק זה, יראו אותו כאילו פוטר לענין הזכויות הסוציאליות. זה הוגן. אדם

שעבד 12 שנה במקום מסויים יהיה זה הוגן לתת לו את ההטבה הזאת.
ש' גוברמן
אני מציע שדיני העבודה יעמדו במקומם, בל נערבב שמחה בשמחה. עניין הזכויות

האישיות יידון במשא-ומתן ובכל דרך אחרת. בל ניכפה בהזדמנות זאת רקיקה שהיא כמעט

פרסונאלית. היא אינה הולמת.
מי ליאור
תקופה של שנה מספיקה. אפשר בתקופה זו לפתור את הבעיות האישיות.
די טלמור
לא הייתי מציע לנסח את הוראת המעבר שתחול רק על ערים שיש בהן יותר מ-30,000

תושבים. בסעיף 2 החדש מדובר גם על סיטואציה של פחות מ-30,000. כששר הפנים הוא

בעל תפקיד חשוב. הייתי מציע לכתוב שהוראות סעיף 2 של החוק המתקן, לא יחולו לגבי

מבקר שמכהן ביום פרסום החוק ברשומות אלא כעבור שנתיים. הייתי מציע גם להוסיף את

עניין שמירת זכויות הפרישה, כאילו שהוא פוטר.
היו"ר ד' ליבאי
אני מבין שעו"ד דמביץ שמע אותך. אתה מציע להתייחס להוראות סעיף 2(ב) של הצעת

החוק.
א' דמביץ
אתה טוען שהעיריה חייבת לא רק מכוח החוק אלא גם מכוח החלטת שר הפנים.
די טלמור
כן.
היו"ר ד' ליבאי
יש בזה הגיון. אחרת ייצא שזה חל רק על ערים שיש בהן מעל 30,000 תושבים. הוא

אומר שמוטב שהנוסח יהיה יותר מקיף. נשקול את ההצעה.

היו"ר ד' ליבאי;

האם מבקרת המדינה רוצה להוסיף משהו?
מבקר המדינה מ' בן-פורת
אינני רוצה להתבטא בנושאים הדורשים מחשבה וליבון יותר עמוק, כמו הזכויות

לפיצויי פיטורין. לי נראה שאין צורך בכך, אבל אינני רוצה לפסוק את פסוקי על רגל

אחת. כנראה שיש בעיה בעניין גימלאות, אבל ענין זה דורש העמקה לפני שמחליטים אם

יש צורך בפתרון ומה הפתרון הראוי.

נותר עניין התקופה. הייתי נוטה להיות פחות נדיבה משנתיים. כי יש גם התקופה

עד 1 באפריל, או עד הפרסום ברשומות, כפי שייקבע. בנוסף לכך אני מציעה עוד שנה,

כפי שהציע כבוד היושב-ראש, אולי בהשפעתי.

אני ערה לכך שחוקים משפיעים לעתים קרובות מאוד על זכויות בין בני-אדם על לא

עוול בכפם, בנסיבות הרבה יותר קשות מאשר כאן. כאן מדובר על-כך שמי שעובד בחצי

משרה בארבעה-חמישה מקומות, יוצע לו לעבוד במשרה מלאה. אבל יש להם כנראה משהו אחר

שי ותר מושך אותם.
ע' סיון
בסך הכל מדובר בשלושה אנשים.

מבקר המדינה מ' בן-פורת;

כן, מדובר בשלושה.

לעתים קרובות אנשים חותמים על הסכם. בשבילם ההסכם חשוב מאוד. בא חוק וקובע

משהו שהופך את ההסכם לבטל או ללא כדאי . אומרים: טובת הכלל קודמת לטובת הפרט.

כמעט כל הסדר פוגע במישהו. למשל, רוצים עכשיו להפוך את המיבנה של מערכת

בתי-המשפט, וזה לא מסתדר, כי מתחשבים באנשים קיימים, כי זה פוגע ברבים מאוד. כאן

המצב שונה. מדובר בשלושה אנשים שעשויים להיפגע, כי שמענו על אחד מהם שהוא לא

ייפגע. בהרצליה יש מחלוקת. לכן, מדובר בשלושה אנשים, וגם להם בוודאי יוצע לעבוד

במשרה מלאה. הם יצטרכו להחליט בין אופצי ות שו נות. כדי למצוא מוצא, נדמה לי

שתקופה של שנה זה די והותר. אבל עיני אינה צרה באף אחד. אם תיקבע תקופה של

שנתיים - כן יהי. אני כשלעצמי נוטה לתקופה של שנה.
היו"ר ד' ליבאי
אנחנו מתלבטים אם לקבוע תקופה של שנה או שנתיים. מבקרת המדינה הביעה את דעתה

ששנה היא תקופה שצריכה להספיק.
ע' פרץ
אני נוטה לקבל את ההצעה לקבוע תקופה של שנה. זה פרק זמן סביר ביותר, אלא אם

יועלו קשיים מיוחדים. מי שלא יצליה להתארגן בתקופת מעבר של שנה, כנראה לא יצליח

גם בתקופת מעבר של שנתיים. אם אנחנו רוצים שתהיה משמעות לחוק, עדיפה תקופה מעבר

של שנה.

היו"ר ד' ליבאי;

אני מסכם את דעת הוועדה: הוועדה מחליטה להחזיר אליה את חוק לתיקון פקודת

העיריות (מס' 39), התש"ן-1989. אבקש מהיועץ המשפטי לטפל בצד הפורמלי. לדאוג למתן

ההודעה המתאימה למליאת הכנסת.

הוועדה מבקשת מן היועץ המשפטי לנסח את הוראת המעבר המתבקשת בהתאם להערות

שהושמעו, כאשר תקופת המעבר תהיה שנה מיום פרסום החוק, והיא תחול לגבי האמור בסעיף

2.

אשר לשאלה של הבטחת הזכויות, לכאורה איננו אוהבים הוראות פרסונאליות בחוק,

אבל אני מושפע מההערות שהושמעו פה. אני מוכן לכלול את העניין הזה, אבל לא בלב

שלם. הנושא הזה יישאר פתוח. אבקש מהנוגעים בדבר להעביר אלינו הערות בכתב בנושא

זה. לא אכנס את הפורום הנכבד הזה לצורך העניין הזה עוד פעם. אינני רוצה להטריח

אתכם. אתם עוזרים לוועדה בצורה בלתי רגילה. לכל אחד מכם מגיע לפחות מכתב אישי של

תודה על הזמן שהוא הקדיש לדיונים בהצעת החוק הזאת, אבל יחד עם זאת, בנושא של

הבטחת הזכויות הדברים אינם פשוטים, גם אינני בטוח שהם נבחנו לעומק, ומאחר שהחלטה

סופית בעניין לא צריכה להתקבל היום אלא בישיבה הקרובה, יש לכם שבוע ימים להעביר
אלי הערות בכתב
, על-מנת להאיר את עינינו בעניין זה. ההחלטה הסופית בנושא של

הבטחת הזכויות תתקבל בעוד שבוע ימים.

אני מודה לאלה שהיו אתנו לאורך כל הדרך וגם לאלה שבאו היום. שמחתי להכיר את

מבקר העירייה של נתניה, מר שכטר, את מבקר העירייה של רעננה, יחזקאל פשין, וגם את

אבי פרומרמן. אני מודה לכם שהפניתם את תשומת-לבנו לבעייה לפני שהיה מאוחר מדי.

ייתכן שהסיכום הזה קשה, אבל לנושאים אלה הקדשנו מחשבה רבה וכבר התגבשו אצלנו

מסקנות. די קשה להחזיר אותנו לאחור בהם.

חוק מבקר המדינה (תיקון מס' 16), התש"ן-1989
היו"ר ד' ליבאי
אנחנו עוברים לחוק מבקר המדינה (תיקון מס' 16). החוק נוגע גם למבקרים

הפנימיים. תוכלו לתרום גם לדיון זה. אני מבקש מכם להשאר.

הדיון בהצעת חוק זו הוא פועל יוצא מהדיון שלנו בחוק הקודם. התעוררה השאלה אם

ההגנה הניתנת למבקר פנימי מספקת. כרכנו בסוגיה גם את היועץ המשפטי של העירייה.

אנחנו יודעים שהיועץ המשפטי צריך לעמוד מול ראש העיר החזק, מול מועצת העירייה

ומול פרנסי העיר, ולומר להם השכם והערב: זה בלתי חוקי, זה בלתי אפשרי, כך לא

ייעשה. זה מצב לא קל. אם הוא עומד ומתריע בשער ולא בשער, בישיבות פנימיות

ובדיונים בארבע עיניים, סופו שיש מי שחושב שהוא יסלק את היועץ המשפטי והוא פוזר את

הבעיות. בסעיף 8 של הצעת החוק הקודמת נאמר: י'לא יפוטר עובד העיריה שנתמנה לפי

סעיף 167(א), אלא אם כן הוחלט על-כך בישיבת המועצה לאחר שניתנה הודעה כדין לכל

חברי המועצה שדבר הפיטורין יידון באותה ישיבה, ולא יפוטר מבקר עירייה או היועץ

המשפטי לעיריה שהוא עובדה, אלא באישור המועצה ברוב של שני שלישים מחבריה, לאחר

שניתנה הודעה כדין לכל חברי המועצה שדבר הפיטורין יידון באותה ישיבה". ובכן, יש

דרישה של רוב של שני שלישים של חברי המועצה כדי לפטר.



אנחנו יודעים שיש בעיריות קואליציות כמעט מקיר אל קיר, לא קשה לשתי סיעות

בעירית להחליט על פיטורין של אותו בעל תפקיד. לעתים גם זה לא מגן עליו מפני

פיטורין שרירותיים. לכן רצינו לפתוח פתח נוסף להגנת עובדים בכירים אלה, מתוך הנחה

שבעבודתם יש הרבה מן הביקורת, מן ההתראה ומן העמידה מול המימסד, שיהיה מישהו

שיוכל לבחון את הפיטורין הללו או למנוע אותם, במידה והם שרירותיים. מותר לעיריה

להחליט לפטר יועץ משפטי וגם מבקר פנימי מנימוקים טובים מאוד. כאשר מפטרים אותם,

אין זה אומר שהצדק דווקא עם המבקר הפנימי או היועץ המשפטי. בהחלט אפשרי שהעיריה

צודקת וראש העיר צודק.

לפנינו טיוטת הצעת חוק, מ-18 בדצמבר 1989. יש בה הצעה להוסיף סעיף 45ו , כפי

שמוצע לפנינו. בסעיף זה מדובר על ארבעה תפקידים בכירים בעירייה: הגזבר, המבקר,

המהנדס והיועץ המשפטי.

בד בבד עם הצעת זו, הגיש היועץ המשפטי של משרד מבקר המדינה נוסח אחר. ביקשנו

להפיץ אותו ביניכם. הוא נושא תאריך של 26 בדצמבר 1989. ההצעה היא: "האמור

בסעיף 45א יסומן (א) ואחריו יבוא: (ב) על אף האמור בסעיף 38(8), תלונה של עובד,

שהוא מבקר פנימי בגוף כאמור בסעיפים 36(1) ו-36(2)" - סעיפים אלה מדברים על גוף

מבוקר כמשמעותו בפסקאות 6-1 לסעיף 9 - "למעט שוטר, סוהר או חייל, על העברתו

מתפקידו או על מעשה החורג מהוראות חוק, תקנות, תקנון שירות המדינה, הסכם קיבוצי,

או מהסדרים כלליים שנקבעו מטעם נציב שירות המדינה, או מהסדרים כלליים דומים,

הפוגע במישרין במתלונן עצמו או המונע ממנו במישרין טובת הנאה, שעשה מי שממונה

עליו בתגובה על פעולותיו במילוי תפקידו כמבקר פנימי, תבורר לפי הוראות פרק זה,

בכפוף לסעיפים 45ג' עד 45ה'."

סעיף 45א הקיים יסומן כפסקה א'. אחריו תבוא פסקה בי, שזה עתה קראנו, שנותנת

סעד למבקר פנימי בלבד, לפנות אל נציב תלונות הציבור, ולבקש סעד אם הועבר מתפקידו

בתגובה על פעולותיו במילוי תפקידו כמבקר פנימי.

המשך ההצעה של היועץ המשפטי של משרד מבקר המדינה: "לסעיף 45א יווסף בסופו:

היתה התלונה לפי סעיף 45א(ב), רשאי לבקש כך גם העומד בראש הגוף המבוקר."
ובהמשך
"לסעיף 45ה' יווסף בסופו: ורשאי נציב תלונות הציבור לחייב המתלונן,

שהגיש תלונה כאמור, בהוצאות. חיוב בהוצאות כאמור ייגבה כחוב אזרחי."

אבקש שמר בס, היועץ המשפטי של משרד מבקר המדינה יסביר את ההצעה וכן את

ההבדלים בין ההצעות.
מ' בס
בצומת השבילים בה נפגשים חוק המבקרים הפנימיים, התיקון לפקודת העיריות וחוק

מבקר המדינה, נשארנו בתחום של חוק מבקר המדינה עם אוריינטציה למבקרים פנימיים.

איננו חושבים שאפשר, בחוק מבקר המדינה, להתייחס ספציפית לעובדים בעיריה. זה לא

נראה לנו המקום הטבעי לנושא הזה. בחוק מבקר המדינה, אם יש מקום להתייחס לקבוצה

ספציפית של העובדים, הרי היא של המבקרים הפנימיים.

גם אין הגיון להבחין בין עובדים בכירים בעיריה לבין עובדים בכירים אחרים כאשר

באים להעניק להם הגנה. כל עוד דובר בתיקון לפקודת העיריות וכל מה שנכנס לפקודת

העיריות, היתה אפשרות לעשות הבחנה כזאת. כאשר חוזרים לחוק מבקר המדינה, נשמט

היסוד ההגיוני לאבחנה כזאת.

הבעית עליה באנו לענות היא הצורך - שמצא ביטוי גם בדיונים פה בוועדה וגם

בדברים שהגיעו אלינו למשרד - לתת הגנה למבקרים פנימיים. מבקר פנימי שעושה עבודתו

נאמנה עלול להיות חשוף, יותר מעובדים אחרים, לעויינות ולהתנכלות. סעיף 45א הקיים

בחוק מבקר המדינה, מאפשר לעובד שחושף מעשה שחיתות ועקב כך מי שממונה עליו פוגע



בו, לפנות למבקר המדינה ולבקש סעד. הסעיף הזה איננו מאפשר הגנה כזאת למי שלא חשף

מעשה שחיתות אבל ביצע את עבודתו נאמנה במסגרת של התנגשות עם מי שממונה עליו.

תפקידו של מבקר פנימי, לעתים די קרובות, הוא להתנגש עם מי שממונה עליו.

נכון שיש גם עובדים אחרים שניצבים בחזית כזאת. דיברנו קודם על יועץ משפטי

לעירייה. יש גם עובדים אחרים. אפרט בהמשך לסר; לא נראה לנו שיש אפשרות לתת מענה

לבעייה בכללותה. אנחנו מציעים להתרכז במבקרים הפנימיים.

הצורך לינת הגנה הוא צד אחד של הבעיה. הצד השני , שהמבקר הפנימי הוא עובד כמו

כל עובד אחר. יחסי עובד - מעביד זה נושא רגיש, טעון. התערבות בכפייה ביחסים האלה

היא פרובלמטית מאוד. מתן סמכות לגוף מעין-שיפוטי, לא בפרוצדורה שיפוטית מסודרת

כמו בבית-הדין לעבודה אלא בפרוצדורה מעין-שיפוטית, כמו שיש בנציבות תלונות הציבור

סמכות כללית, בלתי מוגבלת, להתערבות ביחסי עובד ומעביד, היא לא רצוייה. המחוקק

כבר ראה את ההתערבות הזאת כלא רצוייה, כאשר הוא חוקק את סעיף 38(8) לחוק. המחוקק

הציב מיגבלה ברורה על אפשרות ההתערבות של נציב תלונות הציבור ביחסי עובד ומעביד.

הוא הגביל את האפשרות הזאת רק למקרה שבו הפגיעה בעובד היא פגיעה מוחשית. יש

תלונות של עובד על התנכלות כללית, ויש תלונה של עובד האומרת, בניגוד לכללים

המקובלים על-פי ההסכם הקיבוצי החל במקום העבודה, או לכללי התקשי"ר, המעביד מונע

ממני זכויות אלה ואלה. בסעיף 38(8) אמר המחוקק שנציב תלונות הציבור יוכל לתת

סעד, יוכל להצביע על הצורך בתיקון, כאשר הפגיעה היא מוחשית.

ההצעה שלנו היא לאפשר את הסעד המיוחד לפי סעיפים 45א עד 45ה למבקרים פנימיים

כאשר הפגיעה בהם היא מורושית. לא ראינו לנכון להצטמצם רק למקרה של העברה מתפקיד.

עיקר האפשרויות לפגוע בעובד זה דווקא תוך כדי עבודתו. העברה מתפקיד היא רק אחת

מצורות הפגיעה, לאו-דווקא העיקרית בהן. לא ראינו לנכון להצטמצם רק לזה.

מצד שני, לא ראינו לנכון לאפשר למבקר פנימי לפנות אלינו בכל מקרה שפוגעים בו.

ניקח לדוגמא הוראה בהסכם קיבוצי שנותנת לכלל עובדי הגוף המבוקר זכות להטבה

מסויימת, והמעביד תוך הפרת אותו הסכם קיבוצי פוגע בזכות. אין סיבה שנאפשר למבקר

הפנימי לפנות אלינו דרך הפרק הזה, בעוד שעובדים אחרים אינם יכולים לעשות בזה

שימוש. לכן הגבלנו את זה רק לפנייה שבאה עקב פגיעה של מי שממונה עליו בתגובה על

פעולותיו במילוי תפקידו כמבקר פנימי.

אנחנו ערים לכך שיש בעיות קשות של הוכחה, של ראיה. המנגנון של נציבות תלונות

הציבור אמון על בירור עובדות בעיקר דרך מסמכים. שמיעת עדויות, שמיעת ראיות

בעל-פה, היא הדרך הנדירה יותר מבחינתנו של בירור תלונות. הסמכות לפי סעיף 26

לחוק מבקר המדינה אמנם מאפשרת בירור בדרך של שמיעת ראיות גם במסגרת סמכויות נציב

תלונות הציבור, אבל השימוש בסמכות הזאת הוא שימוש נדיר. יש קושי שבנוי במנגנון

שלנו כנציבות תלונות הציבור לבדוק, לבחון ולגלות האם אכן הפגיעה בעובד היא על רקע

פעילותו כמבקר פנימי אם לאו. זאת אחת הסיבות בגללה החלטנו להציע להצטמצם עד כמה

שניתן ולדבר רק על מבקרים פנימיים ולדבר רק על פגיעה מוחשית. כל זאת, בין השאר,

מחמת העובדה שאנחנו ערים לקושי הראייתי הקיים. אבל הקושי הזה איננו צריך למנוע

בעדנו לחלוטין מלבחון ולבדוק פגיעות כאלה, שהרי הצורך הבסיסי בהגנה על מבקרים

פנימיים הוא צורך קיים.

מהו אופן הבירור שאנחנו מציעים. יש סעיפים בחוק מבקר המדינה הקובעים מנגנון

מיוחד לבירור תלונות של עובדים שרושפו שחיתויות. המנגנון הזה קיים כבר כעשר שנים.

התיקון לחוק מבקר המדינה הוא משנה 1981. המנגנון הזה עובד ועובד טוב. לא ראינו

סיבה להציע פה מנגנון חדש, מחודש או נפרד. אנחנו מציעים להשתמש במנגנון הקיים.

לכן, ההצעה שלנו היא לברר תלונות כאלה לפי הוראות הסעיפים האלה, בכפוף לשתי הערות

שתיכף אגע בהן.

הצענו שני תיקונים למנגנון הקיים אצלנו בחוק. תיקון אחד, מתן אפשרות גם לראש

הגוף המבוקר לבקש עיון מחדש. זה מתבקש, לאור העובדה שאנחנו עוסקים לא רק ברשויות

המדינה ולא רק בגופים שלנציב שירות המדינה יש סמכות לגביהם. טבעי שנאפשר לראש

הגוף המבוקר לבקש עיון מחדש.



א' דמביץ;

האם זה יהיה שר, במקרים מסויימים?
מ' בס
תיאורטית ייתכן שזה יהיה שר. אבל, מעשית, כאשר מדובר בשירות המדינה זה יהיה

או היועץ המשפטי לממשלה או נציב שירות המדינה, כפי שקיים היום. אני מציע תוספת.

איני מציע שזה יבוא במקום.
א' דמביץ
מדובר על גוף מבוקר. בראש משרד ממשלתי עומד שר.
מ' בס
נכון, יש אפשרות כזאת.

אנחנו מציעים להסמיך את נציב תלונות הציבור לחייב בהוצאות כאשר התלונה מוגשת

שלא בתום לב, או שהיא קנטרנית.

אנהנו ערים לכך שבהצעה הזאת יש פרובלמטיקה מסויימת. מדובר פה על סמכות שיש

לה אופי מעין-שיפוטי אבל אין עליה ערעור. סמכותו של נציב תלונות הציבור לפי

סעיפים אלה היא סמכות להכריע הכרעות שהן למעשה סופיות.

יחד עם זאת, אנחנו חוששים שאם וכאשר תתקבל ההצעה הזאת, עלולות להיות תלונות

קנטרניות, עלולות להיות פניות שלא בתום לב. אחד חאיזונים שאנחנו רואים כהכרחיים

לפתח שאנחנו פותחים פה, הוא מתן אפשרות למנוע תלונות קנטרניות, עד-כמה שהדבר

ניתן. לא מדובר פה בסמכות עונשית. מדובר פה על חיוב בהוצאות שייגבו בחוב אזרחי.

אפשר בעצם לראות זאת גם באופן הפוך, ולומר, שפנייה כזאת לנציב תלונות הציבור

כרוכה בתשלום אגרה או הוצאות. אנחנו מוותרים על האגרה ועל ההוצאות לכל מי שפונה

בתום לב. לכן, העובדה שאין פה מנגנון של ערעור לא נראתה לנו כמונעת את האפשרות

לקבוע את הסמכות הזאת בחוק.

צריך להבהיר את הסעיף הראשון. אני מודה שהנוסח שלו קצת מסובך, אך התאמתי את

הנוסח שלו לנוסח בחוק הקיים.

באשר להוצאות, הפסיקה של בית-המשפט העליון אומרת שכאשר הערעור הוא אך ורק על

הוצאות, הוא בכלל לא יישמע.
היו"ר ד' ליבאי
אבקש התייחסות לחלופה האומרת: "מעשה החורג מהוראות חוק, תקנות, תקנון שירות

המדינה, הסכם קיבוצי או מהסדרים כלליים שנקבעו מטעם נציב שירות המדינה, או

מהסדרים כלליים דומים, הפוגע במישרין במתלונן עצמו או המונע ממנו במישרין טובת

הנאה, שעשה מי שממונה עליו. זאת חלופה למצב של העברה מתפקיד."
מ' בס
השארנו, כמובן, את האפשרות של העברה מתפקיד. רק הוספנו את זה. זה מותאם

להשקפה הכללית של חוק מבקר המדינה. העניין של פגיעה במישרין לקוחה מסעיף 37(1),

והעניין של הגבלה לפגיעה מוחשית, דהיינו פגיעה בהוראות חוק, תקנות וכיו"ב, לקוחה

מהסיפא. יוצא מן הכלל בסעיף 38(8). במשך השנים שהנציבות פועלת האיזון שהושג

על-ידי סעיף 38(8) מאפשר פעולה תקינה.



גם היום יכול מבקר פנימי שפגעו בו פגיעה ההורגת מהוראות חוק, תקנות וכו'

לפנות לנציב תלונות הציבור, על-פי הוראות סעיף, 38(8) עצמו. מה החידוש הגדול

בהצעה הנוכהית? ההידוש הגדול מתבטא בסעד, הן בתוכן של הסעד, שפה הסעד הוא בדרך של

צו ולא בדרך של הצבעה על הצורך בתיקון, והן במהירות של התגובה, באפשרות לתת צו

זמני .

הסמכות עצמה לברר תלונה כזאת ולבחון אותה, ולהצביע על-כך שנעשה עוול לאיש,

היא סמכות קיימת. איננו פורצים פה גדר מבטון.
היו"ר ד' ליבאי
מלכתחילה ההצעה שהבאתי התייחסה רק למבקרים פנימיים. ראיתי לנכון להוסיף

להגנה של המבקר הפנימי את אפשרות הפנייה למבקר המדינה. בדיון שהיה פה, היועץ

המשפטי של משרד הפנים ואולי גם אחרים העלו את השאלה, מדוע רק המבקר הפנימי, שהרי

יש עוד פקידות בכירה בעיריה שראויה לאותה הגנה. עו"ד שפט הציע שנעשה דין אחד

לארבעת בעלי התפקידים הבכירים.

בהבדל מן ההצעה המקורית שהנהתי על השולהן הזה, התבקש היועץ המשפטי של הוועדה

לנסה הצעה ברוה דבריו של היועץ המשפטי של משרד הפנים. הוא עשה כן. זאת הטיוטה

מיום 18 בדצמבר 1989. שמונחת לפניכם, שמבקשת לעשות דין אחד לארבעה עובדים בכירים

בעיריה. במקביל העלה היועץ המשפטי של משרד מבקר המדינה את ההצעה שהוא נימק

עכשיו.

יש קושי בהצעה שמדברת בארבעת סוגי העובדים הבכירים. הקושי הוא פורמלי ולא רק

פורמלי. פורמלי, מבהינת סמכויות הועדות בכנסת. כל עוד שעוסקים בביקורת פנימית

ובתיקון חוק מבקר המדינה, הסמכות כולה לוועדה הזאת. אי-אפשר לערער על-כך. זה

על-פי תקנון הכנסת. ברגע שאנהנו הורגים לנושא הפקידות הבכירה בעיריה, יכול מישהו

לבוא ולערער. אם כי תיקונים בהוק מבקר המדינה הם באמת בסמכות הוועדה הזאת, והיא

רשאית ליזום תיקונים. אבל יש גם מידה של סבירות ושל ריסון עצמי. לכאורה אני

יכול בחוק המדינה לתקן כמעט הכל, ולהגיד שזה נוגע לביקורת המדינה. לכן דרוש כאן

ריסון עצמי .
בעיה אחרת היא
כמה אפשר להטיל על מבקר המדינה או מבקרת המדינה. בסופו של

דבר, זה לא תחליף לבית המשפט. רק מה שהחיוני והכרחי יש לתת שם. אם מבקרת המדינה

תצטרך לההליט אם גזבר פעל נכון או לא נכון, ותצטרך לתת הכרעות בסוגיה אם מהנדס

עיר פעל נכון או לא נכון, וכך הלאה, מה הכישורים המי והדים של מבקר המדינה, ומדוע

לתבוע ממנו להגן על מהנדסים של עיריות, זאת שאלה קשה. אם מגינים על עובד שהושף

שחיתות, יש הנושא של טוהר מידות, מבקר המדינה ראוי לבחון את הנושא. אבל כל נושא

שקשור בהעברה מכהונה של גזבר ושל מהנדס עיר, פה אולי מצפים מן המבקר ליותר מדי.

כאן עלי להעיר הערה אחת. אנחנו רואים לנגד עינינו את מבקרת המדינה, מרים

בן-פורת, שתאריך ימים בתפקיד ונזכה להנות מעבודתה. אבל לא תמיד מבקר המדינה יהיה

משנה לנשיא בית המשפט העליון ושופט מהולל ודגול בדימוס. צריך לקחת זאת בחשבון.

הכנסת יכולה לבחור מבקרי מדינה בעלי כישורים הרבה מאוד פחותים. לא כל מבקר מדינה

שהוא נציב תלונות הציבור יהיה מסוגל להתמודד עם כל התפקידים האלה מבחינת הכשרה.

השופטת בן-פורת ישבה בדין בכל סוגי העניינים ובכל סוגי המקרים, ולגביה אין דבר

כבד מדי, לעניות דעתי. אבל לא תמיד יהיה כך. צריך להשוב גם על זה.

ייתכן שיש מקום לדון בהצעה של שפט, אבל בוועדת הפנים, כתיקון לפקודת העיריות.

א' שפט;

ההצעה נולדה מתוך לבטים קשים מאוד אצלנו, במשרדנו. בעבר היתה הגנה של השלטון

המרכזי, האופרסיבי, המנדטורי והנוראי, בדמות הממונה על המהוז. לפני שמועצת עיריה

פיטרה עובד בכיר לפי סעיף 167, הדבר היה טעון אישורו של הממונה על המהוז, הסדרים



ארכאיים כאלה לא יתקבלו היום על הדעת. ההסדר הזה התבטל יום אחד, באחד החדרים

הסמוכים, כאשר היועץ המשפטי לממשלה דאז, כבוד השופט שמגר דהיום, מחק את אישור

הממונה בועדת השרים לאישור חוקים, ומאז האישור הזה איננו קיים עוד.

ארבעת בעלי התפקידים האלה אכן עומדים בחזית ראשונה לשמירת החוקיות ברשויות

המקומיות.

שמעתי את ההערות. מרגע שכבוד מבקרת המדי נה סבורה שהנושא הזה איננו בדיוק בד'

אמות תפקיד משרד מבקר המדינה היום וכאשר כבוד היושב-ראש אומר שאין לו סימפטיה רבה

מדי להצעה, לא בגלל תוכנה אלא בגלל מיקומה וסמכויות הוועדה, יש לי אוזניים די

מוסיקליות, לאחר כל-כך הרבה שנים, ואני מבין שהסיכוי שההצעה הזאת, הבוקר הזה,

תזכה לאהדה גדולה, כמעט קלוש.

אני מודה ולא אבוש, שכאשר העזתי להרתר בכך, ראיתי פתרון לבעיה שהציקה לנו

שנים. דווקא משום אישיותה של המבקרת דאעידנא והדרך הפעילה של משרד מבקר המדינה

היום, העזתי להציע שההגנה שניתנת למבקרים פנימיים תינתן לכל אלה שנמצאים בחזית

הראשונה של שמירת החוקיות ברשויות המקומיות. מכאן נולדה ההצעה.

אינני רוצה לבזבז את זמנה היקר של הו ועדת. אם אכן למראית עין ראשונה נראה לכם

שלא זה המקום, ולא זה הזמן, אקבל את זה ורק אודה מאוד לעו"ד דמביץ שטרח וניסח את

ההצעה. אני אבין שאין לזה סיכוי. בכל זאת תערה אחת. דנתם פה בחוק לתיקון פקודת

העיריות. הכיצד?

היו"ר ד' ליבאי ;

משום שהוא עסק בביקורת פנימית, למעט סעיף אחד שהציע להוסיף היועץ המשפטי,

בהיסוס לא קטן. לפי תקנון הכנסת, כפי שתיקן, נושא הביקורת הפנימית הוא בסמכות

הוועדה הזאת, ויהא זכרה באיזו פקודה שלא תהית.

א' שפט;

יש בעיה אמיתית. אנשים עומדים חשופים. יכולתי להביא מספר לא מבוטל של

דוגמאות. בעלי התפקידים האלה עומדים בחזית ראשונה לשמירה על החוקיות, אם הם

אמיצים ואם אינם נכנעים לראשי עיר. עם הבחירה הישירה לראשי ערים הבעיה עוד יותר

חשובה, חמורה ואקוטית.
היו"ר ד' ליבאי
תניח לרגע, חס-וחלילה, שבעוד 10, 20 או 30 שנה, יתמנה על-ידי הכנסת מבקר

מדינה שלא היית רוצה לראות אותו בתפקיד. זה עלול לקרות. תבחן את החוק שלך. מדובר

ביועץ משפטי של עיריה. אותו מבקר המדינה שהוא תוצאה של קנוניה בין-מפלגתית

שהצליחה, מבקר מדינה כמעט מטעם, שיוקיר תודה על כך שזכה בכבוד הגדול הזה ובמשרה

הזאת, אותו מבקר, לפניו בא נושא של יועץ משפטי שהעיריה מבקשת להרחיק אותו.

לכאורה מי שנושא בתפקיד היועץ המשפטי לממשלה הוא כתובת יותר מתאימה לערער בפניו

על פיטורין של יועץ משפטי, הדחתו או רדיפתו, ברשות מקומית, והיועץ המשפטי יכול

לאזן יותר טוב את השיקולים בין עבודת יועץ משפטי ברשות המקומית לבין הטענות שיש

לרשות המקומית נגדו. היועץ המשפטי יכול להכריע בשאלה כזאת יותר טוב ממבקר מדינה

שאינו משפטן. למה דווקא למבקר המדינה הכישורים להכריע בקונפליקט בין עיריה ליועץ

משפטי על אופן מילוי תפקידו? הוא אשר לחשב משרד או מהנדס משרד.

אי שפט;

תמיד תהיה בעיה מי היא הדמות שמסוגלת בצורה אובייקטיבית להכריע בבעיות מעין

אלה, זולת בית משפט.



היו"ר ד' ליבאי;

למבקר המדינה יש זהות, והזהות שלו היא הביקורת. כאשר תבוא טענה ממבקר פנימי,

בין אם הוא בעל כישורים יותר גדולים או פחותים, הוא מזוהה בתפקיד עם ביקורת. כך

מבקר המדינה יכול להחליט בנושא של מהלוקת בין רשות לבין המבקר הפנימי. איני בטוה

שאפשר וצריך להטיל על מבקר המדינה את התפקיד הקשה לההליט בסכסוך בין השב לבין

הרשות המקומית, או בין מהנדס לבין הרשות המקומית, אלא אם כן ממש נמנה שופט, או

מי שיש לו כישורים להיות שופט לכל דבר.
א' שפט
אם אדם מתמנה למבקר המדינה, יש ציפיה כללית שאכן יתנהג כמבקר המדינה בלי קשר

למה שהיה עברו.
היו"ר ד' ליבאי
אני מסכים אתך בעניין זה.
מבקר המדינה מ' בן-פורת
הנימוק הראשון במעלה למה אנהנו מתנגדים להכללת התפקידים האהרים הוא, שאם

נתחיל כך, מדוע דווקא ברשויות המקומיות? תפקידים כאלה יש גם במקומות אחרים.

מכאן אתה רואה שאין זה המקום.

הדבר השני, שכבר הודגש כאן די, הקושי בהרמת המטלה.
ש' גוברמן
יש לי מעט מאוד להוסיף לדברים הנבונים שאמרו מבקרת המדינה והיועץ המשפטי של

משרד מבקר המדינה. אוסיף רק פך קטן. היתה לי הזכות הגדולה להיות חבר בוועדה

בראשותו של מר משה בן-זאב, לאחר שפרש מתפקידו כיועץ משפטי לממשלה, אשר היה י ושב-

ראש של ועדה שהכינה את הצעת החוק. מכוח הדו"ח של הוועדה הזאת חוקקו סעיפים 45

ואילך בחוק מבקר המדינה. זה היה בעקבות הצעת חוק פרטית של חבר-הכנסת רובינשטיין,

בעקבות חקיקה אמריקנית שנועדה להגן על אלה המתריעים על מעשי שחיתות. אחת הבעיות

שהעסיקה את הוועדה ההיא היינה אם אין חפיפה בין השיפוט בענייני עבודה, שהלכה וקנתה

מיומנות גדלה והולכת מאז ,לבין התפקיד של מבקר המדינה. הנוסח שהתקבל יוצר איזון

טוב ואיזון נכון בין התפקידים של המערכת השיפוטית בענייני עבודה בכלל והגנה

מיוחדת, חריגה, לגבי מי שמגלה שחיתות. מעבר לזה, ברגע שמוסיפים אל תוך האיזון

העדין הזה עוד אלמנטים, זאת-אומרת שהביקורת של מבקר המדינה תצטרך לטפל בנושאים של

פיטורים של עובדים מסויימים, נדמה לי שכאן משמיטים את העיקר. הפרת האיזון אינה

לברכה.

אזכיר עניין אחד, לדוגמא. חוק מבקר המדינה קובע, בסעיף 45(ב), שיישום בית

משפט לא ייזקק לבקשת סעד נגד החלטותיו וממצאיו של נציב תלונות הציבור בעניין

תלונה". זוהי הוראה מרחיקת-לכת - לנעול את שערי בית המשפט בפני אזרח. היא ראוייה

בהיקף ובמסגרת שבה היא נמצאת. ברגע שמרהיבים את המסגרת של התלונות, כמו ההרחבה

המוצעת, אינני יודע לאן נגיע עם נעילת הדלת בפני היזקקות לבתי המשפט. בתי המשפט

נועדו למעשה לטפל בפיטורים של עובד.

לכן, ההצעה שהונחה על שולחן הוועדה הזאת על-ידי היועץ המשפטי של משרד מבקר

המדינה טובה מאוד. בהיקפה עוסקת בהמשך טבעי של ההגנה על מי שמגלה שחיתות, והרי

הדבר הראשון שמצפים מן המבקר הפנימי הוא לגלות שחיתות והוא חשוף וזקוק לסעד, והאב

הרוחני של המבקר הפנימי הלא הוא מבקר המדינה.



הערה לגבי שני התיקונים המוצעים, לסעיף 45ד' ולסעיף 45ה'. אני נוטה לחשוב,

שכאשר יש סמכות היום, בסעיף 45ד'. ליועץ המשפטי לממשלה ולנציב שירות המדי נה,

היועץ המשפטי לממשלה יכול לשמש כתובת ראוייה גם לגבי האחרים. אבל איני עומד על

דבר זה. מדובר בבקשה לעיון מחדש שמוגשת למבקר המדינה, לנציב תלונות הציבור. זאת

פנייה די חריגה. לא הייתי מציע להרחיב את הדלת הזאת לאחרים.

לעניין ההוצאות, למען כבודו ויוקרתו של מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור

הייתי מציע לא להסמיך את נציב תלונות הציבור בהטלת הוצאות. זה נושא עדין, רגיש,

כמעט לא נחוץ. לא טוב הדבר שהמבקר יטיל הוצאות.
ע' סיון
אני מצטרף לרעיון המרכזי של ההצעה של משרד מבקר המדינה. מבחינת ההשקפה הכללית

עדיף לעסוק במבקרים ולא בנושאים חשובים אחרים. איני מתעלם ממה שאומר עו"ד שפט.

הוא לא רק מכיר את העסק הוא גם יודע אותו. צריך לחשוב על-כך במסגרת אחרת, לא

במסגרת הזאת.

אני רוצה להתייחס לגוף ההצעה, למלים "בתגובה על פעולותיו במילוי תפקידו כמבקר

פנימי". זה נוסח פרובלמטי . נגד מקרים לא ראויים שיובאו לבירור אצל הנציב, יש שני
מחסומים
אחד, הנציב עצמו. זה מגיע לשיקול דעת. אין כאן דבר אוטומטי, שמכניסים

כרטיס מגנטי ויוצאת החלטה. הנציב צריך לשקול את העניין. אם יהיה מקרה בו ראש

רשות אינו מקיים הסכם קיבוצי לגבי כל העובדים שלו, איני מניח שיבוא מבקר שיתלונן

שזה פוגע בו אישית, אבל נניח שיימצא איש כזה. הנציב יאמר: זה לא עסק שבינך

כמבקר לבין הרשות. זה דבר אחד.

המלים "בתגובה על פעולותיו במילוי תפקידו כמבקר פנימי" מטילים את נטל הראיה

על המתלונן להוכיח שמה שעושים לו זה בתגובה. ניתן להעלות על הדעת, שמי שירצה

לעשות זאת יהיה יותר חכם מאשר לומר: בגלל שכתבת דו"ח כזה וכזה אעשה כך וכך. לא

כך נעשים הדברים. הדברים נעשים בצורה אחרת. היום המבקר כתב את הדו"ח. ראש העיר

ימתין להזדמנות מאחורי הפינה, ואז יוריד את הגרזן על הראש. למה להגביל את הסעיף

ל"תגובה".

אינני זקוק לעניין התגובה, כי אם מבקר יגיש תלונת סרק משום שהיתה פגיעה בו ,

ולמרות שלא היתה פגיעה משום שמילא את תפקידו כמבקר, יש הנציב שישקול את התלונה
שלו ויגיד
אדוני, לך הביתה. אבל בגוף ההצעה עצמה יש כבר הפתרון לעניין. כתוב:

"הפוגע במישרין במתלונן עצמו או המונע ממנו במישרין טובת הנאה".

אם נותנים למבקר לעסוק בתלונה מסויימת, הוא ישקול את התלונה לגופה. לכן,

אני מציע למחוק את המלים "בתגובה על פעולותיו במילוי תפקידו כמבקר פנימי". יטענו

שבסעיף 45א שבחוק זה כבר קיים. אני מניח שיש נסיון בשטח של משמעות המלים האלה.

לפי זה ניתן להחליט. איני מכיר את הנסיון שהצטבר במשרד מבקר המדינה. אני מניח

שמלים אלה מנעו מרבים או את עצם האפשרות להגיע אל המבקר.
די טלמור
בפני הוועדה עומדות שלוש הצעות: אחת, למחוק את שתי ההצעות גם יחד ולהסתפק

בהגנה שכבר ניתנה בחוק שכבר אושר בוועדה הזאת. אפשרות שנייה, ההצעה של עו"ד שפט.

אפשרות שלישית, ההצעה של משרד מבקר המדינה.

לגבי ההצעה של משרד מבקר המדינה - היא אינה מוסיפה הרבה לחוק הקיים. בעצם

אנחנו מוסיפים פה עילה לבירור תלונה, לא יותר מזה. המסגרת היא "על אף האמור

בסעיף 38(8)." סעיף 38(8) מורה על קיום בירור של תלונה של עובד של גוף מבוקר -

בעצם כל אחד יכול להתלונן, גם היועץ המשפטי, לא רק מבקר פנים - אם מדובר בנושא

החורג מהוראות חוק, תקנות, תקנון שירות המדינה וכו'.



היו"ר ד' ליבאי;

השאלה היא אם להוסיף עילה של עצם העברה מכהונה של מבקר פנימי כאפשרות לפנות

להגנת מבקר המדינה. זאת השאלה.

די טלמור;

זאת-אומרת, הרבותא של ההצעה היא בעצם רק העברתו מתפקידו. כל היתר כבר קיים

בחוק הקיים. אם מדובר בהעברת מתפקיד, זה נושא מובהק של דיני עבודה. חוק מבקר

המדינה ככלל אינו רוצה לקבוע זכויות משפטיות. יש בחוק סעיף האומר שכל ההחלטות של

מבקר המדינה אינן קובעות זכויות משפטיות שניתן להגשים אותם בבית המשפט. אי-אפשר

להסתמך עליהן. אני מתייחס לסעיף 45 האומר: "החלטותיו וממצאיו של נציב תלונות

הציבור בעניין תלונה, אין בהן כדי להעניק למתלונן או אדם אחר זכות או סעד במבית

משפט או בבית דין שלא היה להם לפני כן." זאת-אומרת, אנחנו מדברים פה על מוסד

שמלכתחילה נוצר על-מנת לא להתחרות בבית-המשפט, אלא ליצור סוג אחר של בירור, בעיקר

המשמעתי .

מעבר לכך, יש גם התוצאה. נניח שנציב תלונות הציבור יבדוק את התלונה של המבקר

הפנימי ויגיע למסקנות כלשהן, ויוציא החלטה שאומרת: הגעתי למסקנה שהתלונה צודקת,

לא היה צריך לפטר את האיש והיה צריך לעשות כך וכך. מרז התוצאה אם אין מצייתים.

כתוב בחוק, שמי שאינו מציית עובר דין משמעתי. ראש עיר בכלל לא כפוף לדין משמעתי.

זאת-אומרת, אנחנו יוצרים פה דבר שאינו מתאים לסוגיה המיוחדת הזאת. מאידך גיסא,

קיים בית-הדין לעבודה שהוא בעצם היום, לפי החוק הקיים, המקום הנכון כדי להשמיע

טענות נגד העברה מתפקיד. אדם שפוטר מעבודתו, זכותו לפנות לבית-הדין בטענה

שהפיטורים בלתי חוקיים. בתי הדין, כידוע, מפרשים את הפיטורים די בהרחבה.

זאת-אומרת, אם אדם יוכיח שהתנכלו לו, אני מניח שגם בבית-הדין לעבודה יקבל את

סעדו, ובית-הדין חלעבודה יחליט שהפיטורים בלתי חוקיים.

אם אנחנו מדברים על המסגרות הקיימות ואיננו רוצים ליצור מסגרת חדשה, הייתי

ממליץ על האפשרות השלישית שהזכרתי, היינו לא להוסיף חקיקה חדשה ולהסתפק במה

שהוועדה הנכבדה הזאת כבר עשתה. הרבותא של ההצעה של מר שפט, שהוא רוצה ליצור יש

מאין , הוא שואף למוסד חדש שבפניו יקבלו הפקידים הבכירים של העיריה הגנה מיוחדת

במינה שהיום אינה קיימת. אם לא מדובר פה בדין משמעתי, ייתכן שבחוק העונשין יש

סעיף שמי שאינו מציית לצו של רשות בת-סמך, העונש הוא מאסר של שנה. בעיני, להצעה

של מר שפט יש יותר שיניים מאשר להצעה של היועץ המשפטי של משרד מבקר המדינה.

איננו מחדשים הרבה אם מקבלים את ההצעה של היועץ המשפטי של מבקר המדינה. מעבר

לזה, אנחנו יוצרים דבר שאין לו בפועל שיניים. אנחנו עלולים להגיע להתנגשות. יש

בעיה ביחסים בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי. באופן טבעי, הגישה של הרשות

המקומית היא שכל מה שבא מן הממשלה זה דבר מלמעלה, מהשלטון המרכזי. הוא נתפס כמי

שרוצה כל הזמן להצר את צעדי השלטון המקומי, בזמן שהיום השלטון המקומי מתבסס בעיקר

על ראש עיר שנבחר במישרין. זאת-אומרת, שואב את כוחו ואת גאוותו מהעם שבחר בו,

ורוצים להכתיב לו. באופן טבעי איננו מקבל זאת בעין יפה.

לכן, אם איננו מחוקקים דברים ממשיים, שיש להם שיניים, שיוכלו אחר-כך להתבצע

ולשנות מציאות, הייתי מציע להימנע מן הרקיקה הזאת. חקיקה שמטילה רק אחריות

משמעתית בגין הפרה של הוראה של נציב תלונות הציבור, אינה די אפקטיווית כדי להצדיק

את הטירחה .אין הצער שווה בנזק המלך.
נ' מזרחי
אני מקדם בברכה את ההצעה של משרד מבקר המדינה לתקן את חוק מבקר המדינה ולתת

הגנה למבקרים הפנימיים. בכך מתגשמת משאלה של לשכת המבקרים הפנימיים מזה זמן רב

להגנה שראויים לה המבקרים הפנימיים, העושים את עבודתם וממלאים את תפקידם כנדרש.

כאשר הממצאים שלהם אינם מחמיאים לאלה שאליהם הם מוגשים, הם מוצאים את עצמם

מקופחים, בלשון המעטה.



החוק הזה מגן רק על מבקרים פנימיים של גופים מבוקרים. אני מקווה שאם החוק

הזה יתקבל, ואני מקווה שיתקבל, שיוכל לשמש כסמן ימני גם להגנה על מבקרים פנימיים

בגופים אהרים, ציבוריים ופרטיים, שמעסיקים מבקרים פנימיים, ותימצא בוודאי הדרך

להגן גם עליהם בדרך חוקית.

שתיים-שלוש הערות. ההצעה מדברת על תלונה של עובד, שהוא מבקר פנימי. אם

תיקון 39 לפקודת העיריות יתקבל, יש מבקר עיריה שאינו מכונה מבקר פנימי. צריך
למצוא דרך להגדיר בחוק
תלונה של עובד שהוא מבקר עיריה או מבקר פנימי. בכל מקרה

שמוזכר מבקר פנימי צריך לכלול גם את מבקר העיריה.

הערה שניה. נאמר בהצעה שהגנה תינתן לו אם הוא מועבר מתפקידו, או בשל מעשה

החורג מהוראות חוק וכו'. עיקר הפגיעה במבקר תהיה העברתו מתפקיד. אבל לא פעם

אנחנו מוצאים את המבקר הפנימי פגוע לא רק כתוצאה מכך שהוא מועבר מתפקיד. הוא

נשאר על מקומו, הוא אמור להמשיך למלא את תפקידו, אבל הוא מנוכר מהסביבה שלו בצורה

מכוונת. אין לי הצעה פראקטית בעניין זה, אבל לו היה ניתן לכלול גם פגיעה מסוג זה,

היה זה רצוי.

אני מצטרף לדברי מר גוברמן, לעניין חיוב המתלונן בהוצאות. מבקר פנימי שפונה

לנת"צ ומבקש סעד, יחשוב היטב אם התלונה שלו קנטרנית או לא. הוא יימנע מלהתלונן

כאשר אין קרקע יציבה לתלונתו. יש להשאיר לנת"צ, אם מגיע למסקנה שהתלונה קנטרנית,

לנזוף בו במישרין. עניין ההוצאות אינו רלוונטי.

היו"ר ד' ליבאי ;

כלומר, אתה מציע להשמיט את הסמכות לחייב בהוצאות.

נ' מזרחי;

כן .

א' דמביץ;

כדאי לעיין בפסקאות 1, 2, 3 ו-4 בהצעה שהגשתי, בהסתמך על הרעיונות שעלו

בוועדה בישיבה קודמת, היינו, שהצו לפי סעיף 45ג(ג) על העברה יינתן בהסכמת העובד

והמעביד גם יחד; שבקשה לעיון מחדש יוכל להגיש גם העובד; שיהיה אפשר לאצול

סמכויות, חוץ מעיון מחדש, למנהל הנציבות, ושהדיון בעתירה יהיה בדלתיים סגורות.

מ' בס;

לגבי ארבעת הרעיונות שמופיעים בהצעה האלטרנטיבית. אחד מהם מצא ביטוי בהצעה

שלנו, זה העניין של בקשה לעיון מחדש. במכוון לא הצענו שיאופשר גם לעובד לבקש

עיון מחדש, במקרה כזה. העובדה הוא זה שפונה בתלונה. העובד הוא זה שמבקש את הסעד.

כאשר ניתן לו סעד, האפשרות של אותו עובד לבוא חדשות לבקרים ולהגיד: מה שניתן לי

אינו מוצא חן בעיני, אני מבקש לבדוק שוב, שוב ושוב.
אי דמביץ
אם תלונתו נדחתה.
מ' בס
אפילו רק כאשר הבקשה נדחתה. זה מחטיא את מטרת ההליך. ההליך לפי סעיפים

45א-45ה הוא הליך מיוחד מאוד. דיבר על-כך מר גוברמן ואיני חושב שצריך להוסיף.

מתן אפשרות לעובד, במקרה כזה, לפנות מחדש, הופך את ההליך להליך שיפוטי. לשם כך יש

בית-דין לעבודה.



אני נוטה לרעיון שהעלה מר גוברמן, להגביל את האפשרות לעיון מחדש בכלל רק

ליועץ המשפטי לממשלה, כדי אכן לייחד זאת רק למקרים שהיועץ המשפטי לממשלה רואה

לנכון לבוא בפני מבקר המדינה ולבקש.

לא נראה לנו להטיל מיגבלות על סמכויות של נת"צ לפי הסעיפים האלה. המיגבלה

שמוצעת להתנות מתן צו לפי סעיף 45ג(ג) בהסכמת העובד והמעביד מיותרת ואינה ראויה.

היא מיותרת, באשר חזקה על נת"צ שלפני שהוא נותן סעד מהסוג הזה, שזה סעד מיוחד

מאוד, הוא ישקול ויבחן את כל הנתונים הרלוונטיים, כולל רצונות המעביד ורצונותיו

של העובד. התנייה של עצם הסמכות שלו בהסכמה של הצדדים איננה ראויה. זה מראה

שכביכול אין סומכים על שיקול-דעתו של נציב התלונות במקרה זה.

בפסקה 3 מוצעת סמכות לאצול סמכויות. סעיף 32 להוק מבקר המדינה קובע שנציב

תלונות הציבור ימלא את תפקידו בעזרת יחידה מיוחדת במשרד מבקר המדינה, שתיקרא

נציבות תלונות הציבור. מנהל הנציבות יתמנה על-ידי הוועדה, לפי הצעת נציב תלונות

הציבור ויהיה אחראי לפניו במישרין.

איני רואה סיבה לסטות מההוראות הכלליות של החוק לגבי המידרג הקיים במשרד מבקר

המדינה, או בסמכויות של נציב תלונות הציבור, במקרה הספציפי הזה. נציב תלונות

הציבור נעזר במנהל נציבות תלונות הציבור וביחידת כולה בדרך הנראית לו ראויה,

בדרך שהמחוקק הסמיך אותו להעזר. אין סיבה לאפשר לנציב תלונות הציבור דווקא כאן

להאציל סמכויות, מעבר לסמכות הכללית שיש לו.

הערה אחרונה, לגבי דלתיים סגורות. יש הוראה כללית בחוק מבקר המדינה, בסעיף

23 לחוק ובסעיף 28 לחוק. סעיף 23 קובע את חובת הסודיות החלה על עובדי משרד מבקר

המדינה, ומכוח הוראות סעיף 47א לחוק, הוראה זו מחייבת גם את עובדי נציבות תלונות

הציבור. סעיף 28 לחוק קובע את איסור הפרסום של ממצאים ומסקנות. גם הסעיף הזה חל

על נציבות תלונות הציבור, מכוח הוראות בסעיף 47א. לא נראה לנו שיש מקום לתת דין

מיוחד למנגנון של בירור תלונות, לפי סעיפים 45א-45ה, או לדין מיוחד למנגנון המוצע

פה לגבי בקשת סעד של מבקר פנימי. חזקה על משרד מבקר המדינה - אגב, חזקה שכבר

נתמכת בסטטיסטיקה של 40 שנה; איני חושב שהיתה הדלפה אחת בכל ההסטוריה של משרד

מבקר המדינה - חזקה שלא תהיינה הדלפות, וסמכותו של מבקר המדינה להתיר פרסום או אף

לפרסם את הנראה לו ראוי לפרסים מתוך פעולותיו.

סעיף 45ג קובע, שנציב תלונות הציבור רשאי ליתן כל סעד שימצא לנכון ולצודק,

לרבות צו זמני, כדי להגן על זכויות העובד, בשים לתיפקודו הראוי של הגוף שבו הוא

עובד. ברור מכאן שלנציב תלונות הציבור יש סמכות מלאה לבחון, לבדוק ולברר באופן

הנראה לו. לא נראה לנו שיש מקום להטיל הגבלות או מסגרות על אופן תיפקודו.

אתייחס לדברים אחרים שנאמרו פה. אכן צודק מר טלמור, הכוונה שלנו איננה לעשות

פה מהפכה, לא לתקן תיקון רבתי. הוא צודק בכך שהתיקון הזה מתקן תיקון קטן. התיקון

הזה מהווה סטייה מהנתיב שקבעו היום בחוק, שממש ניתנת למדידה במילימטרים. זו היתה

הכוונה שלנו כאשר הצענו את התיקון. אנחנו חוששים מאוד מהתיקון הזה, אני מודה

ומתוודה. אנחנו חוששים מתלונות שלא תהיה אפשרות לברר אותן במנגנון העומד היום

לרשותנו; אנחנו חוששים מתלונות קנטרניות, ואנחנו רוצים שהמנגנון הזה יהיה מצומצם

ככל הניתן בשלב הראשון כדי שנוכל לבחון ולבדוק האם אנחנו מסוגלים לעמוד בו, להרים

את המטרה.

זה עונה גם על מה שאמר מר סיון. אכן אנחנו חוששים מן הבעיה הראייתית. כאשר

אנחנו קובעים שאפשר לפנות אלינו רק כאשר הפגיעה היא בתגובה על פעולות במילוי

תפקידו - זה מטיל נטל ראייתי כבד על הפונה. זאת היתה הכוונה שלנו. אם לא נטיל את

הנטל הכבד הזה, אנחנו עלולים למצוא את עצמנו בפני תלונות בהן קשה לשים את האצבע,

לבחון, לבדוק ולהחליט מה היה. אין לנו אפשרות לברר תלונות כאלה.
א' דמביץ
האם כאשר הפגיעה היא בתגובה על פעולותיו במילוי תפקידו זה אינו מקשה יותר?
מ' בס
זה מקשה על האפשרות לפנות אלינו. זה מצמצם את מגוון המקרים לגביהם אפשר לפנות

אלינו. זאת היתה הכוונה.

אני חוזר ומזכיר: סעיף 38(8} מאפשר לפנות אלינו גם במקרים אהרים, אבל אז לא

תהיה הפרוצדורה המיוחדת של הסעיף הזה.

בתגובה למה שאמר מר מזרחי, לגבי גופים לא מבוקרים, אני עונה באורנה מידה.

הכוונה היא לצעוד צעד קטן ככל הניתן.
מבקר המדינה מי בן-פורת
אם יתקבל החוק ואם י ילכו בדרך שהתווינו, כדאי להוסיף אפשרות שראש הגוף המבוקר

יוכל לבקש עיון מחדש. לא חלילה במקום היועץ המשפטי לממשלה, אבל יש לו מטלות

לרוב. קשה לצפות שיהיה ער לכל מקרה ומקרה ויתערב, שעה שהגוף המבוקר הוא הנפגע

על-ידי הצו שניתן. לכן , אם הוא מבקש עיון מחדש, זה רצו י .
א' דמביץ
בלי סינון של היועץ המשפטי?
מבקר המדינה מי בן-פורת
אם אחד מהם פונה, דיינו.
היו"ר ד' ליבאי
בלי סינון. הוא ראש העיר. כופים עליו לעבוד עם אדם שאיננו רוצה לעבוד עמו.

אולי הוא רוצה להתייצב אישית ולטעון עוד כמה טענות. יש לאפשר לו.
מבקר המדינה מי בן-פורת
הרעיון היה לאפשר פנייה בבקשה לעיין עוד פעם, אולי טעית, נציב תלונות הציבור.

היועץ המשפטי, כפי שאמרתי, בוודאי לא יתעניין במקרה ספציפי זה או אחר. אבל לאותו

אדם, או לאותו גוף מבוקר, זה המבחן. הנציב יצטרך לשקול עוד פעם. זה כל מה שיידרש.

הרי גם היועץ המשפטי לממשלה, עם כל הכבוד, אינו יכול להחליט במקום הנציב. הוא רק
יכול לבקש מן הנציב
תואיל לשקול עוד פעם. לכן, האפשרות הזאת צריכה להיות יותר

רחבה. קשה לצפות שהיועץ המשפטי יתן את דעתו על כך.

לעניין התוספת לסעיף 45ה' כלומר האפשרות להטיל הוצאות, מר גוברמן צודק

באומרו שזה מעשה חריג. זה מעשה חריג מאוד, אבל מר בס הסביר היטב את החששות שלנו

מפני פניות קנטרניות. מישהו שחושב שהוא נפגע, או שהוא רגיש מדי, יבוא ויעלה

דברים. צריך גם להגן על המעביד, במידה מסויימת. עניין ההוצאות אינו עונש, אלא

אמצעי כדי למנוע שימוש לרעה בחוק, באפשרות המוצעת.

כל החוק הזה אינו לרצון לנו, איננו מחפשים מטלות נוספות, די לנו ביש. אם

המבקרים הפנימיים אינם מעוניינים בכך, אנחנו בוודאי לא. אבל אנחנו מבינים לרוחם,

מבינים את רצונם להיות מוגנים, ולכן חיפשנו מה המכסימום מבחינתנו, והבאנו את

ההצעה הזאת. הייחוד הוא בעיקר השימוש במנגנון המיוחד של סעיף 45ג, שאפשר להוציא

צו. אחרת יש סעיף 38(8), ויש תשובה למקרה של פיטוריון עקב גילוי שחיתות. היה

אפשר לומר שמטפלים בכל הדברים, אבל כיצד מטפלים? פה ניתנה האפשרות של הסעד

המיוחד. אבל דווקא מתן הסעד המיוחד צריך להביא לכך שיהיה קשר בין הפגיעה במבקר



לבין תפקידו כמבקר, ולכן באו המלים "בתגובה על פעולותיו במילוי תפקידו כמבקר

פנימי". אם מדובר בדבר שעשו נגד העובדים כעובדים ולא נגדו כמבקר, ולא אמרו:

כולם יקבלו ואתה לא תקבל, להיפך, אומרים: מקצצים לכולם כך וכך, כלומר עשו את

המעשה הפוגע לא על שום היותו מבקר אלא על שום היותו עובד, אז הסעד המיוחד לא

יעמוד לו. כל מה שעומד לכל העובדים יעמוד גם לו.
א' דמביץ
האם הייתם מסכימים להוסיף אהרי המלים "הפוגע במישרין במתלונן עצמו או המונע

ממנו במישרין טובת הנאה" את המלים: או את הכושר למלא תפקידו. כלומר, אם פוגעים

באפשרותו לעבוד, האם זאת לא צריכה להיות עילה לתלונה?
מ' בס
זה מסוג הדברים שהופכים את הבירור לקשה, אפילו קשה מאוד. הגבלנו את האפשרות

לפנות למעשה החורג מהוראות חוק, תקנות וכו'. הכוונה היא להוראות חוק שדנות בתנאי

העבודה של עובד כעובד. פגיעה בכושר למלא תפקיד, קיצוץ תקן למשל, במודע לא כללנו

במסגרת הזאת. אנחנו חוששים מפתיחה רחבה מדי.
היו"ר ד' ליבאי
בעילה לדיון על העברה מתפקידו, האם ברור שמדובר בהעברה מתפקידו שאינה פועל

יוצא של פסק-דין משמעתי, או האם זה כולל גם מקרה שניתן פסק-דין משמעתי?
מ' בס
זאת בהחלט שאלה.
היו"ר ד' ליבאי
לא הייתי רוצה שמבקר המדינה או נציב התלונות יהיה ערכאת ערעור על טריבונאל

משמעתי שפסק להרחיק מבקר. או שמא הגישה הפוכה, שכן יהיה. אם לא, כדאי שזה ימצא

ביטוי בסעיף. שכל הרחקה, כולל של מועצת עיריה - כן. אבל אם זה פועל יוצא של

פסק-דין משמעתי - לא.
ע' סיון
יש סעיף בחוק בענין זה.
די טלמור
חוק מבקר המדינה כולל סעיף שאומר שלא יהיה בירור בתלונה על כל החלטה של

בית-דין.
היו"ר ד' ליבאי
אנסה לסכם. ראשית אתייחס להערה של מר מזרחי לגבי תחולת החוק על מבקרים

פנימיים וגופים מבוקרים. ההערה נשמעה, אבל איננו בפורום שיכול להרחיב את הדיון

לגבי מבקרים פנימיים שאינם בגופים מבוקרים. אם נרצה להרחיב את ההוראה לכל

המבקרים הפנימיים, נצטרך לשמוע גם את המבקרים הפנימיים של גופים שאינם מבוקרים.

זה מעורר שאלות נוספות. בצעד ראשון נכלול רק את אלה שכלולים בהצעת החוק - מבקרים

פנימיים בגופים שהם מבוקרים.

להערה השניה של מר מזרחי, בדבר פגיעה בכושר למלא תפקיד, או יצירת תחושה של

בידוד, ניכור וכיו"ב. איני רואה, בשלב זה לפחות, להכליל זאת כעילה לפנייה מתוך

חשש שאין לדבר סוף. מבקר פנימי מוכרח להתמודד בתחום הרשות המקומית עם מעבידיו

ולהשיג תנאי עבודה, להתריע או לקבל עזרה מועדת הביקורת. לא הייתי רוצה שתהיה



עד-כדי-כך אפוטרופסות של מבקר המדינה וזיקה למבקר המדינה, שבכל הרעת תנאים תהיה

למבקר הפנימי כתובת. הדבר העיקרי הוא הגנה מפני העברה מתפקיד. מה עוד שלפי המצב

היום יש עילות נוספות. בשלב זה אין צורך להרחיב את ההוראה לעילות נוספות.

אני מגיע להערה המרכזית של מר עוזי סיון. הייתי ממליץ להענות לה. הייתי

מבטל את ההגבלה הרצינית של העילה לפנייה, דהיינו רק אם ההעברה מתפקיד היא בתגובה

על פעולותיו במילוי תפקידו כמבקר פנימי. אני חושב שזה יוציא את ההוראה מתוכן.

אני תמיד יכול לראות את הגוף המעוניין להיפטר ממבקר פנימי מנסח את הפיטורין בדרך

שמוציאה לכאורה את הפיטורין מתחולת הסעיף הזה. אחר-כך לך ותתמודד. מירב הדיון

לפני מבקר המדינה יהיה בשאלה הפרילימי נארית למה הוא באמת פוטר. זה מיותר. אם

יעלו ישר את הדיון על פסים ענייניים, זה רק יאפשר קיצור התהליך.

מדוע אני אומר זאת? העיריה יכולה להגיד: הוא מונה על-ידי הרשות הקודמת,

והיא היתה רשות פוליטית אחרת. זה היה סתם מינוי פוליטי. אני רוצה מינוי פוליטי
אחר. או
הוא אינו אמין עלי, הוא שייך למפלגה אחרת, הוא מונה על-ידה. למרות

שהמבקר כבר שכח למה הוא התמנה, הוא כבר מכהן שלוש וארבע שנים ואולי עושה את

עבודתו יותר טוב או פחות טוב. לכן, זאת לא תגובה על פעולותיו. זאת תגובה על

צורת המינוי. האם יש סמכות למבקר המדינה לדון או לא? האם אפשר שזאת תהיה עילה

להעביר אותו מהתפקיד מבלי לתת לו כאן סעד?
יכול להיות שראש העיר יגיד
איני סובל אותו אישית, איני יכול לעבוד אתו. זה

נימוק לפטר אותו וזה אינו מקנה סעד בפני נציב התלונות. אני מעדיף שיהיו פה פחות

התחכמויות, וכאשר מבקר פנימי מועבר מתפקידו ~ שתיפתח לו הדלת, בכפוף לסייגים

שישנם, אל נציב התלונות שיברר את העניין, אם עד כדי כך המבקר הפנימי חש שנגרם לו

עוול, שהוא מוכן להעמיד את הנושא של הדחתו, או העברתו מתפקיד, לבדיקה של מבקר

המדינה, עם כל המשמעויות שיכולות להיות לזה גם לגביו. חותמת של גוף פוליטי -

מילא. חותמת של מבקר המדינה - זה עוד פחות נעים. זה עצמו ימנע ממבקרים מסויימים

לרוץ ולבקש פסק של מבקר המדינה על פיטוריו ועל הדחתו, כי זה יכול לתת להדחתו

משמעות הרבה יותר רצינית מאשר סילוקו על ידי גוף פוליטי גרידא.

הייתי מעדיף שהמלים "בתגובה על פעולותיו במילוי תפקידו כמבקר פנימי" יושמטו.

כאשר מדובר במקרה שהודיע בתום לב על-פי נוהלים תקינים על מעשה שחיתות, יש מקום

למלים אלה, כפי שזה בסעיף 45א. אבל לא אותו דין לגבי החידוש שאנחנו רוצים להביא

לעולם בהצעת חוק זו. הייתי מציע למבקרת המדינה לשקול בקשתי זו בתגובתה ולהסכים

להשמטת המלים האלה.

אני חוזר ואומר, אני מעדיף שיידונו דברים יותר לגופם. שלא יהיה מצב שנפתחה

דלת אבל סגרנו אורנה, כי נתנו עילה למפטרים להוציא את המבקר הפנימי מתחולת הסעיף.

תמיד יעדיף ראש העיר והרשות לא לנסח את הדברים כך שהפיטורים קשורים בביקורת. עד

כדי כך אף גוף פוליטי לא טיפש, כדי לנסח את הדברים בפשטות: אני שולח אותך מכאן

משום שאתה מבקר יותר מדי טוב, משום שאינה מאיים עלינו בביקורות, משום שאינה מציג

אותנו כעירייה לא כשרה ולא נקייה וכיו"ב. לא כך ינוסחו הדברים בהודעת הפיטורים.

אני שוקל עוד את עניין ההוצאות. כשיש סנקציה, אני אוהב שהיא מוטלת בשווה על

שני הצדדים שנוגעים לעניין. דהיינו, אם הפיטורים היו שרירותיים ואם מבקרת המדינה

קובעת שצריך להשאיר את האיש במקומו, ואם יש מקום להוצאות על הדיון הזה, הן צריכות

להיות מוטלות גם על הרשות המקומית שגרמה לכל הרעש ולכל הטירחה. ולא, אני יוצר מצב

בו אחד הצדדים הוא קצת נחות בגישה שלו, אם כי הגישה שלו, אבל בדיון, כי עליו אימת

הסנקציה, בעוד הצד השני פטור מאימת הסנקציה.

עד אשר לא נראה שיש בעיה של ריבוי עתירות, הייתי מעדיף למנוע את הסנקציה.

דהיינו לפתוח את הדלת. אני חוזר ואומר: עצם העובדה שמבקר מדינה מאשר פיטורים,

לפי דעתי, לגבי הפונה למבקר המדינה זאת סנקציה רצינית מאוד שהוא צריך לשקול. אם



היה פונה אלי עורך-דין בשאלה אם לפנות למבקר המדינה או לא, הייתי בוחן היטב את

העוול שנגרם לו ואת הסיכוי לזכות. משום שאם לא יזכה, אם העתירה קלושה, הייתי
שואל אותו
האם אתה צריך גם חותמת של מבקר המדינה שמה שהעירייה אומרת כלפיך, או

מה שראש העיר אומר כלפיך, זה נכון?

מבקרת המדינה מראה לי, שהסעדים שקיימים היום, לפי סעיף 45(ב) הם אלה: "היינה

התלונה על כך שהעובד פוטר, רשאי נציב תלונות הציבור לצוות על ביטול הפיטורים או

על מתן פיצויים מיוחדים לעובד, בכסף או בזכויות". אני חושב שאין זה אותו דבר. כאן

יש סמכות לתת סעדים, ופה מדובר במשהו יותר הרתעתי.

אני מציע שעם חקיקת החוק, לא נמהר בהטלת הסנקציה הזאת. אם נראה שיש פניות

חסרות-שחר, לא נאחר להענות למבקר המדינה להוסיף תיקון להצעה, שיטיל את הסנקציה

הזאת. איני הושב שהמצב יהיה עד-כדי-כך פרובלמטי שיפנו בתביעות חסרות שחר גם לגוף

העניין. אך בענין זה אני עוד שוקל.

לסיכום, הנוסח שהוצע על-ידי היועץ המשפטי של משרד מבקר המדינה נראה לי.

עוררתי לסיכום שתי שאלות. אחת. אני מציע להשמיט את המלים "בתגובה על פעולותיו

במילוי תפקידו כמבקר פנימי". אני רואה את זה כקושי . זה לא יביא תועלת.

הייתי שוקל את הענין של הסנקציה של חיוב בהוצאות. אם משרד מבקר המדינה יאמר

לי שהוא רואה בזה חשיבות, אתן למשרד מבקר המדינה תחושה שאנחנו מבינים אותו.

להערתו של מר טלמור, מה מוסיף הסעיף. לעניות דעתי הוא מוסיף הרבה מאוד.

בסופו של דבר אנחנו כאן, בוועדה, בעת הדיון, יזמנו את הדיון. לא משרד מבקר המדינה

ביקש עוד סמכויות. לא הוא יזם את הדיון. יזמנו את התיקון כאשר ראינו את הצורך

במתן ההגנה הנוספת למבקר פנימי .

השאלה היא אם יש כאן כוחות וסמכויות. לדעתי, יש. אלה סעדים אולי מעל ומעבר
למה שבית-המשפט נותן. השאלה היא
מהי המחוייבות של הגוף המבוקר לציית לנציב

תלונות הציבור. קשה לי לראות שגוף מבוקר, כולל ראש הגוף המבוקר, מזלזל ואינו מכבד

צו של מבקר המדינה, עם כל המשמעויות הציבוריות שיש לזה.

בסעיף 45ג(ד) כתוב: "צו לפי סעיף זה מחייב את מי שממונה על העובד ואת העובד

עצמו, והמפר אותו עובר עבירת משמעת". הייתי מוכן לשקול את מחיקת המלים "והמפר

אותו עובר עבירת משמעת" או החלפתם במלים: והמפר אותו צפוי לקנס בסכום של יעלה

על. לענין זה אני מוכן לשמוע תגובות נוספות. כפי שאמר מר טלמור, אם העובד

מפוטר, הוא אינו חושש מעבירות משמעת. יכול להיות שעצם קיום הצו בלא סנקציה מחילה

על כך את הסעיף הכללי בחוק העונשין, שאם נקבע צו ואין הוראה אחרת, דינו שנתיים

מאסר. החלת הסעיף הכללי בחוק העונשין יותר מכובדת בעיני מאשר המלים "המפר אותו

עובר עבירת משמעת". ייתכן שדבר זה צריך להיבדק עוד פעם במשרד מבקר המדינה, עם כל

המשמעויות.

גם כאן עמדת מבקרת המדינה תהיה חשובה ביותר, משום שבמשרד מבקר המדינה רואים

את כל ההשלכות שיש לסעיף כזה. אני נוטה או למהוק את המלים "והמפר אותו עובר

עבירת משמעת" או להרחיב זאת לעונש קנס, או להטיל אותו לחילופין. אם צפוי לקנס,

השאלה איפה זה יידון. זה לכאורה פלילי.
מ' בס
צווים כאלה קויימו.



היו"ר ד' ליבאי;

אני מזמין הערות לכל מה שאמרתי. שלוש הנקודות שציינתי לעיל טעונות הכרעה.

הכוונה היא למלים "בתגובה על פעולותיו במילוי תפקידו כמבקר פנימי", לנושא של חיוב

בהוצאות, ולנושא של פסקה 45ג (ד). לעניין שעורר מר טלמור, דהיינו הסיפא "המפר אותו

עובר עבירת משמעת".
מבקר המדינה מי בן-פורת
צר לי, אדוני יושב-ראש הוועדה, שהפעם איננו רואים עין בעין.

באשר לעמדתך שכדאי להשמיט את המלים "בתגובה על פעולותיו במילוי תפקידו כמבקר

פנימי" - בעיני זה יסוד, בלעדיו אין, לכל ההצעה. מה היה עד כה? רק עניין של

פיטורים ורק על מעשי שהיתות שבוצעו בגוף שבו הוא עובד. הוא היה צריד להראות שאכן

גילה מעשי שחיתות ואכן היה קשר סיבתי בין גילוי השחיתויות לבין עבודתו. עליו היינה

כל המטרה להוכיה את הקשר הזה. עכשיו הצענו, שגם בעניינים אחרים, שאינם פיטורים

דווקא, כאשר פוגעים בו במישרין, מונעים ממנו במישרין טובת הנאה, יהיה אפשר להשתמש

בפרוצדורה המיוחדת ובסעדים המיוחדים של 45 יום. אבל, חייבים לשים לזה

סייג.
היו"ר ד' ליבאי
האם הסייג "בתגובה על פעולותיו במילוי תפקידו כמבקר פנימי" קשור בחלופה "על

מעשה החורג מהוראות חוק, תקנות...", או שזה חל גם על הרישא, על העברתו מתפקידו.

מבקר המדינה מי בן-פורת;

זה חל על הכל, כדי להחיל את הפרוצדורת המיוחדת. סעיף 38(8) נשאר. דינו ככל

עובד ואין גורעים ממנו כהוא זה. אבל באנו להוסיף. באנו להוסיף לא רק למקרה

שמפטרים אותו, אלא גם אם מונעים ממנו במישרין טובת הנאה, שעשה מי שממונה עליו

בתגובה על פעולותיו במילוי תפקידו כמבקר פנימי.

היו"ר ד' ליבאי;

לגבי החלופה השנייה, מבקרת המדינה צודקת לחלוטין. כאן זה חיוני. שאלתי

התעוררה רק לגבי החלופה הראשונה, של העברתו מתפקידו. "תלונה של עובד, שהוא מבקר

פנימי בגוף כאמור בסעיפים 16(1)ו-36(2), למעט שוטר, סוהר או חייל, על העברתו

מתפקידו" - אם ההמשך הוא "תבורר לפי הוראות פרק זה" אני מרוצה. אם ההמשך הוא

"בתגובה על פעולותיו במילוי תפקידו כמבקר פנימי" יש בעיה.
מבקר המדינה מ' בן-פורת
גם לגבי החלק הראשון דעתי שונה. לפי המצב הקיים, בהתעלם ממה שאנחנו מציעים,
צריך העובד לבוא ולומר
פוטרתי משים שגיליתי מעשי שחיתות ויש קשר בין הפיטורים .

לבין הגילוי הזה. עכשיו מדובר על פעולותיו במילוי תפקידו, לאו דווקא על גילוי

מעשי שחיתות. הפעילות שלו לא מצאה חן. הוא שואל יותר מדי, הוא מבקש יותר מדי,

הוא מבקש שיתנו לו מסמכים, וזה מפריע למישהו, או שחוששים שהוא מחטט יותר מדי

ורוצה להגיע לדברים, הולכים ומפטרים אותו. לפי המצב הקיים, איננו יכולים לפעול

לפי הפרוצדורה המיוחדת, ועניינו בית-דין לעבודה, יחסי עובד -מעביד. אנחנו

מרחיבים, אבל גם ההרחבה צריכה להיות מבוקרת. הבקרה היא שזה בתגובה על פעולותיו

במילוי תפקידו.
ע' סיון
איך אפשר להוכיח דבר כזה.



מבקר המדינה מ' בן-פורת;

זה הקושי גם בענייני השחיתות. אנחנו עומדים תמיד בפני השאלה: נכון, הוא גילה

מעשי שחיתות; נכוו, הוא פוטר. האם הוא הוכיח את הקשר או חפר משהו מן העבר, כי

ידע שעומדים לפטר אותו. הקשיים בשטח גדולים, הם הוסברו הסבר היטב על-ידי מר בס.
עי סיון
פה לא יכול להיות קשר.
מבקר המדינה מ' בן-פורת
עצם עובדת הפיטורים אינה מספיקה כדי שנבוא ונתערב. הוא צריך להראות קשר

ביו עבודתו כמבקר לבין פיטוריו. הוא מוכרח להוכיח קשר סיבתי. האם מפני שהוא

מפוטר מצבו מעל ומעבר למישהו אחר שפוטר. ברגע שמראה קשר, זה לא חייב להיות קשר

לשחיתויות. זה יכול להיות בתגובה למילוי תפקידו הראוי. הוא רצה לבצע את תפקידו,

ולא מצא חו בעיני מישהו מה שהוא עשה ופיטרו אותו. כלומר, יש כאו הרחבה, אבל לא

הרחבה שפותחת את כל הענין.
ע' סיון
אם יאמרו לו: יש לנו מישהו יותר טוב, האם זה נימוק טוב?
מבקר המדינה מ' בן-פורת
לענייננו - כן. יש בית-דין לעבודה. אנחנו רוצים לשמור עליו כל עוד הוא ממלא

את תפקידו יפה. אם בשל העובדה שהוא ממלא את תפקידו בדבקות גדולה מדי, לטעמו של

מישהו, או בשל דבר מה במילוי תפקידו, שמפריע למאו דהוא, הולכים ומפטרים אותו

ומונעים ממנו טובת הנאה - וזאת האלטרנטיבה השנייה עליה לא ארחיב את הדיבור - יש

לו אפשרות לפנות אלינו. כל האופציות האחרות של עובד שנפגע בצורה זו או אחרת

עומדות לו כמו לכל עובד. אם יגידו לעובד: אני מפטר אותך כי יש מישהו יותר טוב,

ברוב המקרים הוא יכול להתגונן, אבל לא בפני נציבות תלונות הציבור.
היו"ר ד' ליבאי
נראה את אפשרות היישום של הסעיף כפי שהוא. יעתור המבקר הפנימי ויאמר:

ההצטברות של עבודתי בביקורת, בנושא זה וזה, על-פי התגובות שהיו במקומות אלה

ואחרים, מראה שהנושאים שביקרתי גרמו לכך שהועברתי מתפקידי. יבוא ראש העיר או
מייצגו בפני נציב התלונות ויטען
הביקורת בסדר, אבל אני מעלה נושא אי ו-ב' שאינם

קשורים בפעולותיו וטוען שבגללם אני מפטר אותו, כגון: אינני מצליח להסתדר אתו,

או: הוא התבטא לא פעם שראש העיר שונא ביקורת, ראש העיר הוא חדל-אישים. השאלה שלי

היא אם ההכרעה בשאלה עילת הפיטורים מהי היא הנושא הפתוח לבירור כשאלה ראשונה בפני

נציב התלונות, או שטענת הרשות היא הקובעת, כלומר, מה שייכתב בפרוטוקול של מועצת

העיר לכאורה זה יקבע את העילה, או שרשאי המבקש לשטוח בפני מבקרת המדינה את העילה

האמיתית לפיטורין.
מבקר המדינה מ' בו-פורת
הקושי קיים גם היום, ועוד איך, בעיקר היום. עליו לא רק לבוא ולומר: פיטרו
אותי. עליו לומר
גיליתי מעשי שחיתות ויש קשר ביו שני הדברים. לא הוכיח אחד

מאלה, והנטל הוא עליו - כדי 51% - העילה שלו אינה עומדת. העובדה לבדה שמפטרים

אדם אינה מספיקה כדי לבוא בפנינו במסגרת שאנחנו מדברים בה. אם יש לו מסגרת אחרת,

יילד אליה. מצאנו לנכון להרחיב, אבל להרחיב בצורה מבוקרת. שלא מוכרח להיות עניין

של שחיתויות, אבל צריך להיות קשר בין אופו מילוי תפקידו לבין עניין הפיטורים. אם

הספק לטובתו, לאמור אם הוכיח מעבר ל-50%, נקבל את טענותיו.
היו"ר ד' ליבאי
כלומר, גם אם טענותיו עומדות בסתירה לנימוק הפורמלי בהודעת הפיטורים?

מבקר המדינה מ' בן-פורת;

מובן מאליו. בזה איננו תלויים, אלא בעילה.
ע' סיון
בכל זאת יש כאן סתירה פנימית. לפי זה יוצא מצב, שאם העיריה תגיד: אני מפטרת

את המבקר משום שאיננו מבקר די טוב. אז זה נופל במסגרת "תגובה על פעולותיו". לעומת
זאת, אם העיריה תגיד
יש לי עובד יותר טוב, על כך לא יוכל לפנות.
מ' בס
להביא פרשנות עד אבסורד אפשר תמיד. הכוונה הברורה במלים "בתגובה על פעולותיו

במילוי תפקידו כמבקר פנימי", הכוונה היא לתגובה על פעולותיו החיוביות במילוי

תפקידו, ולא על פעולותיו הרשלניות. כל פרשן יראה זאת כמובן מאליו. לא נראה לי

שמישהו יתן סעד למבקר שפוטר בשל רשלנותו, וטוען שפוטר בשל רשלנותו.

השאלה היא אכן שאלה ראייתית קשה, אבל זאת שאלה ראייתית.
ע' סיון
מה דעתכם לכתוב: היה הנת"צ סבור שהפיטורים הם בתגובה על פעולותיו במילוי

תפקידו , אז כך וכך.
מ' בס
זאת הכו ו נה.
היו"ר ד' ליבאי
איני רוצה שיובן שדי בעילה הפורמלית שמציגים המפטרים כדי לסגור את הדלת בפני

הבירור השארת הסמכות למבקרת המדינה נראית לי. כי אם אין קשר למילוי תפקידו, לא

צריך לדון במסגרת זו, כי המטרה היא להגן על מבקר פנימי באשר הוא מבקר פנימי.

ייתכן ששינוי הנוסה יוכל להביא השש זה לכלל תשובה.
מבקר המד י נה מ' בן-פורת
גם היום, אם יבוא מעביד ויאמר: פיטרתי אותו בשל סכסוך אישי ללא כל קשר

לשחיתויות שהוא גילה, לא זה קובע. קובעת העילה בכתב התלונה. מי לא יודע זאת- מי
שמגיש את התלונה טוען
יש קשר בין הפיטורים לבין הצורה בה אני ממלא את תפקידי.
א' דמביץ
סעיף 45א מדבר באותו סגנן.
היו"ר די ליבאי
לאהר ההבהרה הזאת אפשר להצדיק את הדרישה שיהיה קשר ישיר בין הפיטורים לבין

תתפקיד.



מבקר המדינה מ' בן-פורת;

העילה רק פותחת את הדלת בפני המתלונן. מובן שהתוצאה הסופית אינה שמקבלים

בהכרח את תביעתו. אז מבררים אותה. בסופו של דבר, תלוי למי המצב מאמין, כיצד הוא

רואה את הדברים. לפי זה יגיע למסקנה.

צ' פרנקל;

בדוגמאות דובר תמיד על רשויות מקומיות. אני מבין שזה רק לצורך הדגמה. אני

מבין שזה חל על כל הגופים המבוקרים.

לעניין נושא ההגנה, הייתי רוצה לחזור על מה שמר מזרחי העלה ומר דמביץ חידד.

לא מונעים טובת הנאה אלא מונעים אפשרות הביצוע של הביקורת. זה חסר לי כאן.

לדוגמא, בדו"ח 38 של מבקר המדינה מבקר המדינה ציין שתוך תקופה קצרה, ביחידת

ביקורת, בחברה ממשלתית, התקן צומצם מ-8-6 ל-1. זה נקבע כליקוי חמור. אילו המבקר

הפנימי של אותה חברה היה יכול לפנות בתלונה למבקר המדינה שהתקן צומצם, זה היה

מועיל.
היו"ר ד' ליבאי
אינני חושב שמבקר המדינה צריך להיות האב או האם של המבקרים הפנימיים עד כדי

כך, שכל פעם שמנסים לצמצם את פעילותו או להתנכל לו, בין אם מנימוקים שרירותיים או

ענייניים, מבקר המדינה יהיה הכתובת לתלונה, שיהיה מעין בן-חסות של מבקר המדינה.

צ' פרנקל;

עצם העובדה שהאפשרות קיימת תשמש מורא.
הי ו "ר ד' ליבאי
מכאן אפשר לעשות עוד צעד - בכלל להכפיף את המבקרים הפנימיים למבקר המדינה.

המעבר לכך כבר די קל. אינני רוצה שיראו את המבקרים הפנימיים כאנשים הנתונים

לאפוטרופסות קבועה של מבקר המדינה. מתי אני נותן סעד? כאשר מעבירים את המבקר

הפנימי מתפקידו וכלו כל הקיצין, או כאשר נעשים מעשים שסותרים הוראות חוק ותקנות.

נסיון לתקן עולם בסופו של דבר יקעקע את המוסד של מבקר פנים ואת האבחנה בינו לבין

מבקר המדינה - כאשר מבקר המדינה יתחיל להגן על המבקרים הפנימיים בכל המשרדים, בכל

עניין. יש גבול גם לדברים שניתן להטיל על מבקר המדינה. לכן, הייתי מצטמצם במה

שמוצע.

לסיכום, הייתי רוצה לקדם את הצעת החוק ולפרסמה בנוסח כחול, על-מנת להביאה

לקריאה ראשונה בכנסת, אבל לא הייתי רוצה להעביר הצעה כזאת בישיבה בה אני נוכח

לבד, בלי יתר חברי הוועדה. אתייעץ עם חברי הוועדה, ובשים לב לכך אעלה את הנושא

על סדר היום בישיבה נוספת, בתקווה שיהיו חברים נוספים באורנה ישיבה. אקח דברים עם

חברים נוספים בוועדה על-מנת לוודא שהם נוטים לתמוך בהצעה הזאת. רק לאחר שזה

יתברר, אקיים הצבעה פורמלית בישיבה הבאה על העברת הצעת החוק מטעם הוועדה לקריאה

ראשונה.

לסיכום, ההצעה של היועץ המשפטי של משרד מבקר המדינה מקובלת על הוועדה, לשם

הכנתה לקריאה ראשונה. ההצבעה הפורמלית תהיה בישיבה אחרת.

אי דמביץ;

יש בהצעה שלושה סעיפים. האם יש הסכמה לגבי כולם?
היו"ר ד' ליבאי
הנוסח שיובא להכרעה הוא הנוסח שהוצע על-ידי היועץ המשפטי של מבקר המדינה.

לעומד בראש הגוף המבוקר תהיה סמכות לבקש רוויזיה. באשר לשאלה של חיוב בהוצאות,

הייתי נזהר בעניין זה, אבל מבקר המדינה תומך בסעיף. הייתי מעדיף שהצעת החוק

תועבר לקריאה ראשונה בתמיכת מבקר המדינה, בנוסח כפי שהוא. זה חוק שנוגע למבקר

המדינה וביישומו.

אני רואה בהצעה הזאת צעד קדימה בהגנה על המבקרים הפנימיים. הצעת החוק תועבר

לקריאה ראשונה. נשמע הערות במליאת הכנסת. גם מבקרת המדינה תוכל לשקול בינתיים את

הדברים מחדש. הנוסח יועמד להצבעה בישיבה אחרת. אם לא יוצעו שינויים של ממש, לא

יהיה צורך לקיים דיון נוסף.
י' סלנט
יושב-ראש הוועדה ביקש לשקול מחיקת המלים "והמפר אותו עובר עבירת משמעת",

שבסעיף 45ג(ד).
היו"ר ד' ליבאי
הבעתי את דעתי, אבל איני שוקל זאת על רגל אחת. תשקלו את הדברים. אם יש לכם

הצעה - תציעו אורנה. ולא - ההצעה תישאר כפי שהיא, בשלב זה.

הישיבה נעולה.

(הישיבה ננעלה בשעה 12.25)

קוד המקור של הנתונים