ישיבת ועדה של הכנסת ה-12 מתאריך 03/05/1989

הביקורת הפנימית במשרדי הממשלה, ברשויות המקומיות בחברות הממשלתיות - הצעת חוק

פרוטוקול

 
הכנסת השתים-עשרה

מושב ראשון



נוסח לא מתוקן



פרוטוקול מסי 21

מישיבת הוועדה לענייני ביקורת המדינה

יום רביעי. כ"ח בניסן התשמ"ט. 93.5.198. שעה 10.00

נכחו: חברי הוועדה: ד. ליבאי - היו"ר

ר. ריבלין - מ"מ היו"ר

א. בורג

י. ביבי

ע. פרץ

ד. צוקר

ד. תיכון
מוזמנים
מבקר המדינה גבי מ. בן-פורת

י. הורביץ - מנכ"ל משרד מבקר המדינה

ד"ר ב. גייסט - משנה למבקר המדינה

גב' ש. לביא - עוזר ראשי למבקר המדינה

גב' ר. אברמזון - האוצר

א. אדן - משרד המשטרה

ז. אורן ~ סגן מנהל רשות החברות

גב' ל. אורנשטיין - מבקרת תה"ל

גב' ר. ארבל - מזכיר חברת "אל-על"

י. אנטוניר - מבקר מספנות ישראל

ד. בירנבך - מבקר הפנים של משרד העבודה

והרווחה

גב' ע. בן-חורין - מבקרת משרד רוה"מ

גב' מ. בנימינה - מבקרת עירית באר-שבע

מ. בר-יוסף - מנכ"ל חברת "פרזות"

ע. ברלינסקי - המפקח הכללי של משרד הכלכלה

והתכנון

מ. גדרון - מבקר מערכת הבטחון

ש. גרינבוים - המבקר הפנימי של משרד

החינוך והתרבות

ש. גלופטר - איגוד מבקרי העיריות

י. גת - סגן מבקר מערכת הבטחון

י. גלרט - מבקר הפנים של משרד התקשורת

א. דוברינסקי - מבקר עירית פתח-תקוה

מ. יונגרמן - המבקר הפנימי של שירותי נפט

נ. יחזקאלי - מבקר הפנים, האוצר

מ. כהן - המבקר הפנימי של משרד הקליטה

מ. ליאור - מבקר עירית תל-אביב

י. לינזר - מבקר "אל-על"

גב' ר. כספי - משרד הכלכלה והתכנון

ש. כהנא - המפקח הכללי, משרד החוץ

גב' ד. לחמן-מסר - משרד המשפטים

נ. מזרחי - מבקר חברת "סייטקס"

א. סדן - משרד התעשיה והמסחר

ש. סטי - המבקר הפנימי של משרד התיירות

ע. סיון - מבקר עירית ירושלים



ל. עובדיה - מבקר פיתוח מזרח ירושלים

ש. עוקשי - משרד הבינוי והשיכון

א. פז - הממונה על יחידת ביקורת הפנים

במשרד הבריאות

נ. פרג - המועצה הישראלית לצרכנות

א. פרומרמך - מבקר "חלמיש"

צ. פרנקל - המבקר הפנימי, שיכוך ופיתוח

י. צור - מבקר הפנים, משרד הבינוי והשיכון

גב' מ. קוק - משרד הכלכלה והתכנון

ש. קידר - המבקר הפנימי - שקיים

ע. רובינזון - מבקר הפנים של משרד התחבורה

י. רם - מבקר "מקורות"

צ. רק - מבקר עירית חיפה

מ. שגב - מבקר הפנים של משרד החקלאות

צ. שפירא - המבקר הפנימי - בזק

א. שריג - מנכ"ל עירית ירושלים
קצרנית
ח. אלטמך
סדר-היום
הביקורת הפנימית במשרדי הממשלה, ברשויות

המקומיות ובחברות הממשלתיות - הצעת חוק.



הביקורת הפנימית במשרדי הממשלה, ברשויות המקומיות ובחברות הממשלתיות - הצעת חוק

היו"ר ד. ליבאי ; בוקר טוב, אני מתכבד לפתוח את ישיבת הוועדה

לענייני ביקורת המדינה של הכנסת.

האמת ניתנת להאמר והיא שחשבתי לקיים היום דיון

רגוע ומסודר באותו רעיון ותיק של הכנת הצעת החוק בנושא הביקורת

הפנימית, אלא מה שהשתנה מאז שהרעיון הזה הועלה הוא שמליאת הכנסת כינסה

להיום בשעה אחת-עשרה ועל-פי מצוות התקנון והוראות יושב-ראש הכנסת אסור

לוועדות לעבוד בזמן ישיבות המליאה. חברי הכנסת אמורים לתפוש את

מקומותיהם באולם המליאה כדי שזה יהיה מלא.

מי כמונו אנשי הביקורת המצווים לפעול שתקנונים

יכובדו, לכן שקלתי אם לדחות את הישיבה אבל לא עשיתי זאת משני טעמים;

ראשית, לא יכולתי להתגבר מבחינה טכנית-ארגונית על המשימה להודיע לכל

המוזמנים על דחיית הישיבה. הכנסת, כידוע לכם, נמצאת בפגרה ואין לנו לא

מזכיר ועדה ולא מזכירה, כך שמבחינה טכנית לא הייתי יכול לעמוד במשימה.

שנית, נאמר לי, אף שלא באופן רשמי, שהישיבה שתתכנס בעוד כשעה תהיה קצרה

מאד ותארך כחצי שעה עד שלושת-רבעי שעה.

כיוון שכך אני מציע שנשב עד שעה אחת-עשרה ואחר-

כך נצא להפסקה בת חצי שעה. אנו נחדש את הישיבה בשעה אחת-עשרה וחצי ראז

נמשיך בדיון.

מה עוד השתנה מאז שהרעיון שלשמו התכנסנו עתה

עלה? - כאשר דנו בביקורת של מבקר המדינה בקשר גופים מסויימים הובהר

לי שיש התקדמות מסויימת בנושא הזה מצד משרד הכלכלה והתכנון. הצעת השר

מוגשת, כידוע, לממשלה וברגע שהיא מקבלת את אישור רעדת השרים הרלוונטית

היא מופצת בהצעת חוק כחולה, ולאחר מכן היא אמורה "לנחות" שולחן הכנסת.

זאת הצעת חוק מסוג מסויים שעיקריה או ראשית רעיונותיה מבוטאים באותה

הצעת חוק שביקשתי שתחולק לכם.

זאת איננה הצעת החרק שתידון כאן. לגבינו זאת לא

הצעה קיימת. מה שחשוב בה אלו הם הנושאים שכלולים בה שעליהם אני רוצה

לדבר ולא על ניסוח זה או אחר.

היבט אחר של הנושא מתבטא בכך שהוכנה הצעת חוק של

לשכת המבקרים הפנימיים ומה שהשתנה בעניין הזה הוא שאחד מחברי הטובים,

חבר-הכנסת אריאל וינשטיין, אימץ את הצעת החוק הזאת. לא ראיתי את הצעת

החוק שלו אבל נאמר לי שהוא הגיש את הצעת החוק של הלשכה כהצעת חוק פרטית

שלו.

כפי שאתם יודעים, למה שקורה בבנין הזה יש תאוצה,

כך שהצעת חוק פרטית יכולה לעלות בפני מליאת הכנסת לקריאה טרומית, אחר-

כך לעבור לוועדה, והיא יכולה, כמובן, לעבור לוועדת החוקה, חוק ומשפט

שאני אמנם חבר בה, וכפי שכבר ציינתי, היא תצבור תאוצה ותתקדם.

נשקלת האפשרות שתוגש הצעה נוספת או אחרת ואני

אומר מדוע; ראשית, הצעה ראשונה של השר מטבע הדברים יש בה נקודת-מבט

חזקה של הממשלה בממשלה, או השר כשר. מדובר בהקשר הזה על גופים

פוליטיים מובהקים ואינני צריך להוסיף על הדברים האלה יותר.



מצד אחר מוגשת הצעת חוק המבקרים הפנימיים שהיא

ללא ספק באה לבטא את האינטרסים של המבקרים הפנימיים, של מי שמנסים היום

להנחות את גוף הביקורת הפנימית מתוך ההיבט שלהם.

מהנסיון ומהתחזית הפרטית שלי אני יכול לומר לכם

פי הממשלה לא תאפשר לקדם את הצעת החוק הפרטית של חבר-הכנסת אריאל

וינשטיין ותגיד כי היא מכינה הצעת חוק משלה בנושא הביקורת הפנימית כך

שאם לשכת. המבקרים הפנימיים מקווה שהצעת החוק של חבר-הכנסת וינשטיין

תקדם אח. העניין, מותר לי להביע את דעתי כי העניין הזה יעלה על סרטון

מהר מאד.

מאידך גיסא הצעת החוק של המשרד מתקדמת ואני לא

יודע אם הביטויים או ההשקפות שלה יראו הן לאלה שיושבים אתנו כאן והן

לי או לחברי הוועדה לענייני ביקורת המדינה.

יש הבדל אם היוזמה לנושא כזה מגיעה מהממשלה או

שהיא "מילווה" על-ידי חברי הכנסת, ביחוד חברי הוועדה לענייני ביקורת

המדינה.

אני רוצה לשמוע מכם הערות בקשר לכמה נושאים

שמצאו ביטוי בהצעות החוק האלה. מבחינה זאת ההערות האלה "מלוות" אתכם

כל יום בעת עבודתכם. אינני מבקש אתכם להזדקק לסעיף זה או אחר של

ההצעות כיוון שאינני דן בהצעה קונקרטית, אלא ברעיונות. הרעיונות

שעולים בפנינו הם אלה שמוצאים ביטוי בשתי הצעות החוק שהונחו על שולחנה

של הוועדה.

שאלה ראשונה שעולה בהקשר הזה היא מבחינתי פחות
חשובה והיא
האם באמת כל גוף ציבורי צריך שיהיה לו מבקר פנימי? אולי

יש גופים קטנים שהתעסוקה שלהם קטנה מבחינת ביצוע, כוח-אדם ותקציב, שלא

מוצדק להעסיק בהם מבקר פנימי? אולי אין טעם להעסיק בהם מבקר פנימי

בחלקי משרה? אולי מספיק לצורך הנושא רואה-חשבון?

יושבים אתנו אנשים שמנסיונם יש להם משהו לתרום

בנושא הזה.

2. כישורים. מבחינת הצעת השר או בעצם טיוטת

ההצעה של השר, בסעיף 3 מופיעה רשימת כישורים. בין השאר כתוב שהמבקר

הפנימי צריך להיות בעל השכלה משפטית או בעל השכלה אקדמאית בתחום

החשבונאות, המינהל הציבורי, כלכלה, מינהל עסקים או מדעי המדינה ושהוא

צריך להיות בעל נסיון בתחום עיסוקיו של הגוף הציבורי לו ימונה כמבקר

פנימי.

לשכת המבקרים הפנימיים מציעה בסעיף 7 שמבקר

פנימי יהיה רק מי שקיבל רשיון לעסוק בעיסוק הזה והתנאים בין אלה שתמצאו

בסעיף הדה הם-. "3. עמד בבחינות הנערכות מטעם המועצה, על פי תקנות

בעניין זה שאישר השר,..." זאת אומרת כמעט השוואה למעמד לשכת עורכי-

הדין.

זה הבדל בולט בין הצעת המשרד ובין הצעת הלשכה

בכל מה שנוגע לכישורים.
בהקשר הזה נשאלת השאלה
האם זקוקים לכל זה? האם

זקוקים לרשימת כישורים? האם זקוקים לבחינות? האם זקוקים להתמחות?

האם זקוקים לכל אלה כדי שאדם יהיה מבקר פנימי? אולי זה בבחינת צעד

גדול קדימה במעבר בין המצב הנוכחי ובין המצב שטעון תיקון?

שאלה שלישית שעולה בהקשר הזה היא: תפקידי

המבקר. הצעת החוק של לשכת המבקרים פנימיים מגדירה ביקורת פנימית אבל

היא לא קבעה מה הם תפקידיו של מבקר פנימי.



הצעת החוק של המשרד מבקשת לקבוע את תפקידי המבקר

הפנימי. כאשר מעניינים בה, בעמוד 3, סעיף 4, רואים שבעצם מגדירים בין

תפקידיו של המבקר הפנימי את סל תפקידיו של מבקר המדינה. מצפים שכל

מבקר פנימי יעשה כל מה שמוטל על מבקר המדינה ואם אינני טועה עוד הרבה

יותר מכך. השאלה המתבקשת מהעניין הזה היא האם אין כאן הפרזה שבהפרזה?
לא רק הפרזה שבהפרזה אלא
האם אין טעות מבחינת הקונספציה? האם באמת

מבקר של משרד הוא מבקר המדינה? זה אולי הנושא שצריך להיות במרכז

הדיון שלנו.

בעניין הזה קיימת אפשרות ליהנות מעמדת ומהצעת

אנשי משרד מבקר המדינה, וגם לשמוע את עמדותיכם ותגובותיכם. לפעמים

היומרנות עלולה להביא להרגשת תיסכול וכשל. הדרישות המוגזמות הקשורות

לתפקידיו של המבקר פנימי עלולות להביא יותר מאוחר למצב של חוסר יכולת

ישום ואולי גם להתנגשויות מיותרות.

לכאורה יש לנו רשות מבקרת, רשות מבקר המדינה,

והיא חייבת למלא את כל התפקידים לכן היא גם מנותקת מהמשרד ומכל כפיפות

פוליטית. מבחינת המבנה אין לביקורת המדינה אפשרות של התערבות פוליטית.

אי-אפשר למנוע מכך שמבקר המדינה הוא עובד משרד,

כפוף למנכ"ל וכפוף לשר, כי אם יש מישהו פוליטי במשרד כי אז אלה הם השר

והמנכ"ל.

השאלה שעולה בהקשר הזה היא מה הם בעצם תפקידיו

של מבקר פנימי, מתוך רצון לייחד אותו מצד אחד ממבקר המדינה ומביקורת

המדינה, ומצד שני לתת לו משימות שהוא יוכל לבצען באותה עצמאות ובאותה

זקיפות-קומה שהיינו רוצים שיהיו לו במקום עבודתו?

מכאן עולה שאלת הכפיפות של המבקר הפנימי לאני

קושר את שני הדברים לא בבחינת הא-בהא-תליא, אבל אני רואה את ההשלכות

שיש להם.

הכפיפות היא כפיפות למנהל הכללי של המשרד או

לראש הרשות או ליושב-ראש הדירקטוריון ואין בנושא הזה, למיטב זכרוני,

הצעה מקבילה בהצעתה של לשכת המבקרים הפנימיים אם כי הנושא הזה נחשב

לחשוב מאד.

לכאורה אם מבקר פנים עובד בתחום רשות מסויימת,

משרד, עיריה או חברה, והוא איש הרשות, ודאי שכפיפות מינהלתית חייבת

להיות לו כלפי ראש הרשות הזאת בין אם מדובר על השר או בין אם מדובר על

המנכ"ל. מינהלתית כפיפות מקצועית חייבת להיות למבקר המדינה; למי

שבמדינה הזאת הוא הסמכות העליונה בנושא הביקורת הפנימית.

אם כך הנושא הזה מחייב זיקה כפולה. זיקה

מינהלתית לצמרת המשרד וזיקה מקצועית למבקר המדינה או למי שממונה על

הקשר הזה מטעמו.

כיוון שכך כי אז העניין הזה מחייב מחשבה בקשר

הגדרת התפקידים כי הגדרת התפקידים מחייבת שלא המבקר הפנימי יתחרה

בביקורת המדינה.

אינני מביע כאן דעות סופיות או דעות מגובשות אלא

מעלה את הנושא בנסיון להתקדם כדי שגם אפשר יהיה ליישם אותו.

אולי קודם לכל מה שצריך הוא שהמבקר הפנימי יהיה

מבחינה מסויימת הכתובת לכל מה שקשור בדו"ח מבקר המדינה, משני היבטים;

אם מבקר המדינה זקוק למידע או לחומר חקירתי, נכון שהוא יהיה רשאי לשלוח

לצורך כך את אנשיו, אבל הוא גם יכול לעבוד במתואם עם המבקר הפנימי

ולהטיל עליו משימות מסויימות שקשורות בביקורת הפנימית. אז המבקר

הפנימי יהפך להיות גורם-עזר בביקורת המדינה וממילא הוא יוכל לבצע דברים

שאולי השר לא יהנה מהם אבל הם יהיו בתיאום עם ביקורת המדינה.



2. אם יש דו"ח ביקורת על משרד מסויים, - כי אז

הדו"ח מונח. אם השר או המנכ"ל רוצים, - הם מטפלים בו יותר או מטפלים

בו פחות. לעניין הזה הוקם במשרד הכלכלה והתכנון אגף שעוקב אחר ישום

הביקורת, אבל אם יש מבקר פנימי כי אז הוא צריך להיות מוסמך על-פי הגדרת

תפקידו לעקוב אתר ישומה. הוא האיש שצריך לעמוד בקשר עם צמרת המשרד

ולהזכיר לה כל פעם שסעיפים מסויימים בדו"ח לא כובדו.

3. המבקר הפנימי צריך לעסוק בעניינים על-פי

מטלות שצמרת המשרד תטיל עליו. יחד עם זאת אינני אומר שהמבקר הפנימי

צריך להיות מבקר המדינה של המשרד או של הדירקטוריון.

בהצעת חוק המבקרים הפנימיים ציינתם על עמוד שלם,

עמוד מס' 3, כי: "ב. מבלי לפגוע בכלליות האמור בסעיף קטן (א) אלה

תפקידי המבקר הפנימי; 1. לבדוק אם בוצעו המדיניות, התכניות והנהלים

שהיתוו לגוף הציבורי; 2. לבדוק אם קויימו החוקים והתקנות החלים על

הגוף הציבורי; 3. לבדוק אם בוצעו הוראות של גופים המפקחים על הגוף

הציבורי; 4. לבדוק אם ננקטו האמצעים לשמירה על נכסי הגוף הציבורי;

5. לבדוק אם נעשה שימוש יעיל במשאבים של הגוף הציבורי; 6. לבדוק אם

פעולות הגוף הציבורי נעשו כדין בידי המוסמך לעשותו;" ועוד ועוד.

כדי לבדוק את כל אלה אינני יודע מאין הייתי

מתחיל; זה יותר מדי.

אפשר להגדיר את הסמכות שהצגתי אותה כשלישית, אם

כי אפשר להציג אותה במקום ראשון, כאספקט כולל שיבהיר מה תפקידיו של

מבקר הפנים.

מכאן אני מגיע למועצת המבקרים הפנימיים ואומר כי

אתם יודעים שבנושא הזה הקושי יהיה כפול ומכופל. הגוף היחיד למיטב

ידיעתי שהצליח לקבל בכנסת הכרה כגוף כמעט לגמרי עצמאי היא לשכת עורכי-

הדין. כאשר גופים נוספים באו לכנסת וביקשו להכיר בהם כגופים שממונים

מטעם המדינה על הנושא מבחינה מקצועית, הם נתקלו בסרוב. לדוגמה, אין

לשכת רופאים, ואין לשכת רואי-חשבון. אל תגידו שהרופאים אינם מאוגדים

או שרואי-חשבון אינם מאוגדים. הללו באו לא-פעם לבנין הזה וביקשו להיות

לשכת רואי-חשבון או לשכת רופאים, כמו לשכת עורכי-הדין המוכרת על-פי

החוק, אולם הכנסת סרבה לקבל את בקשתם.

המחשבה שתוקם לשכת מבקרים פנימיים על-פי חוק היא

מחשבה יפה, אבל היא זהה לתביעות שהרופאים ורואי-החשבון העלו.

אני זהיר בנושא הזה ואומר שצריך לבדוק איך

הוא יתקדם אבל אין לחשוב שתינתן לו מהר תמיכה פוליטית. גוף כזה על-פי

חוק נחשב לגוף עם כוח והנסיון מלמד שמי שיושב בגופי-כוח לא אוהב לראות

גופים אחרים כאלה קמים.

אני מניח שיש רצון לבנות מועצה לכן אנחנו צריכים

לשאול את עצמנו שאלה אחת או שתיים לגביה.

בהצעת החוק של המשרד, סעיף 9, מדובר על הקמת

מועצת מבקרים פנימיים כאשר השר יהיה זה שימנה את היושב-ראש. המשמעות

לנושא הזה ברורה למדי. כולם מבינים מה זאת אומרת כאשר שר ממנה את

היושב-ראש, את מי הוא ממנה ולמה הוא ממנה אותו.

בסעיף 9.א.2) של הצעת המשרד מדובר על חבר אחר של

המועצה שיהיה נציג משרד האוצר. גם המשמעות של העניין הדה מובנת. לאחר

מכן, בסעיף קטן 3) כתוב: "נציג משרד הכלכלה והתכנון שישמש כמרכז

המועצה". בסעיף קטן 4} כתוב: "נציג משרד המשפטים; 5} נציג משרד



הפנים; 6) נציג רשות ניירות ערך; 7) נציג בנק ישראל; 8) נציג

הבורסה לניירות ערך בתל-אביב; 9) נציג. מרכז השלטון המקומי". ואחרי כיל

אלה, בסעיף קטן 10) פתוב-. "ששה מבקרים פנימיים שמינה השר לאחר התייעצות

בלשכת המבקרים הפנימיים.''.

גם ההצעה של לשכת המבקרים הפנימיים לא הרבה יותר

נועזת. בסעיף 4 שלה כתוב-. "מוקמת בזה מועצת המבקרים הפנימיים ואלה

חבריה; א. יושב-ראש שמינה השר" וכוי, אלא שקיים הבדל מההצעה הקודמת

והוא שבמקום השני הוכנס נציג מבקר המדינה. בהצעת השר אין נציג כזה.

בהצעת המבקרים הפנימיים חברי המועצה יכללו גם-. "ב. נציג מבקר המדינה;

ג. נציג רשות ניירות-ערך; ד. נציג בנק ישראל; ה. נציג הבורסה

לניירות-ערך בתל-אביב-, ו. נציג רשות החברות הממשלתיות; ז. נציג.

מוסד להשכלה גבוהה בהמלצת שר החינוך והתרבות; ח. ששה נציגי לשכת

המבקרים הפנימיים''.

אם אתם רוצים להיות כמו לשכת עורכי-הדין כי אד
הדבר האלמנטארי הוא לומר
אחרי שיהיה לנו גוף של מבקרים פנימיים או

שנגדיר מי עוסק בביקורת פנימית, תיבחר לשכה והלשכה הנבחרת תנהל את

העניינים של הגוף הזה. אבל אתם מזמינים מועצה שהיא בעצם גוף מטעם, רק

כדי לומר שיש מועצה.

הנושא הזה עולה בשתי ההצעות ואני אינני יודע אם

אני יכול לתת לו תמיכה. אני מדבר אליכם כחבר הכנסת שצריך לדון בעניין

הזה ורוצה לקדם את נושא הביקורת הפנימית. תאמינו לי שלהשאיר את העניין

הזה בצד זה הדבר הקל ביותר עבורי. יכולתי גם לבטל את הישיבה שזימנתי

להיום בנימוק שנקבעה ישיבת מליאת הכנסת. אבל אני יושב אתכם כיוון שאנל

ער למצב האומלל שבו הביקורת הפנימית נתונה. אני סבור שאסור להשאיר את

המבקר הפנימי במצב שבו הוא נתון.

מתוך רצון לקדם את הנושא הזה הטרחתי את מבקר

המדינה, את חברי הכנסת ואתכם, אבל אם אתם באמת רוצים להקים לשכת מבקרים

פנימיים נשאלת השאלה האם זאת צריכה להיות דמותה?

בהצעת המבקרים, עמוד 2, כתוב; "תפקידי המועצה-.

5.א. המועצה תייעץ לשר בכל הנוגע לביצוע חוק זה ותבצע את התפקידים

המוטלים עליה לפי חוק זה. ב. המועצה תקבע באישור השר כללים בדבר דרך

פעולתו של המבקר הפנימי, תקנים לביקורת פנימית ונוהלי ביקורת פנימית.".

אם למועצה יש זכות קיום הרי שהיא קיימת קודם לכל

בענייני אתיקה במקצוע, וגם לעניין הרישוי במידה ותגידו שיש לזה מקום

בצורה זאת. או אחרת. אם כך מדובר על-. רישוי ואתיקה.
בהקשר הזה עולה השאלה
מה לשר ולענייני רישוי

ואתיקה?

לשכת עורכי-הדין קיבלה עצמאות ובאה להחליף את

המועצה המשפטית. בראש המועצה המשפטית כיהן תמיד היועץ המשפטי לממשלה.

"הדיחו" את היועץ המשפטי לממשלה ונתנו עצמאות ללשכה. כיוון שלנושא הזה
יש היבטים ציבוריים-תחיקתיים אמרו
ימונה השר.

לגבי הביקורת הפנימית קיים גוף שנקרא: מבקר

המדינה. אני רואה שיש אצלכם נטיה להפריד את הביקורת הפנימית לחלוטין

מביקורת המדינה והנטיה הזאת עולה משתי ההצעות שהונחו בפנינו. השאלה
הנשאלת בהקשר הזה היא
האם זה טוב?
ר. ריבלין
אני לא מצאתי ניתוק בהצעה בין מבקר המדינה - - -
היו"ר ד. ליבאי
אחרת לישיבה. קודם שהגעת ניתחתי את שתי הצעות

החוק והראיתי שיש הטלת תפקידים על המבקר הפנימי

כמו אלה של מבקר מדינה. אין זיקה בכלל למבקר המדינה באף אחת משתי

הצעות החוק.

בהקשר הזה אני שואל האם אין מקום לקשר בין מבקר

המדינה ובין המבקרים הפנימיים?

המצב הנוכחי נחשב לפרובלמטי והמכהנים בתפקיד

מרגישים זאת ראשונים. אני מחפש דרך איך לתקן את המצב ולא להשאיר אותו

כמות שהוא.
מכאן אני מגיע לעניין האחרון
הסעד. הבעיה

האמיתית של מבקר הפנים היא שהוא עושה את עבודתו בצורה מצפונית ולא תמיד

זוכה לאהדה בקרב צמרת משרדו. לא למעט מבקרים פנימיים אמרו אחרי הנחת
ביקורתם
לכו הביתה, בתואנות מתואנות שונות. הרגשתו של מבקר הפנים

היא שאמרו לו ללכת הביתה בגלל הביקורת שהוא כתב. לעתים זה לא מוצדק

ויש סיבות טובות לשליחתו של המבקר הביתה, אבל אי-אפשר לשנות את הרגשתו.

צריך למצוא מישהו שיגן על המבקר הפנימי, יחד עם

זאת לדאוג לכך שגם הרשות תוכל להשמיע את טענותיה. לא תמיד שליחת מבקר

פנים הביתה נעשית מתוך שרירות-לב.

מבקר פנים צריך לחוש שקיימת לגביו הגנה, שאי-

אפשר יהיה לזרוק אותו הביתה באופן שרירותי ושיש מי שיתן לו גיבוי, לא

תמיד מצד צמרת המשרד. תפקיד הביקורת לא מתיישב תמיד עם האחריות

המיניסטריאלית של ההנהלה.

חיפשתי בהצעת החוק של המשרד - - -
ד. צוקר
הנושא הזה מוזכר בשתי נקודות הקשורות בסיום

העבודה.
היו"ר ד. ליבאי
אתה צודק. בסעיף 17 מדובר על התפטרותו של מבקר

הפנים או פיטוריו.

אם מפטרים את מבקר הפנים ניתנת לו הזדמנות

להשמיע את טענותיו.
ע. ברלינזקי
אני מבקש להפנות את תשומת היושב-ראש לסעיף 15.
היו"ר ד. ליבאי
בסעיף 15 של הצעת המבקרים הפנימיים כתוב;

"המועצה רשאית להורות לגוף ציבורי, כל הוראה

שתמצא לנכון ולצודק, כדי להגן על זכויות המבקר הפנימי, בשים לב

לתיפקודו הראוי של המבקר הפנימי ושל הגוף שבו הוא עובד, לרבות הוראה על

ביטול פיטורים של המבקר הפנימי או העברתו למשרה אחרת.''.

מועצה שמורכבת מנציגי השרים היא הגוף שבפניו

צריך להופיע המבקר הפנימי כך שהעניין הזה הופך למעין טריבונל של חמישה-

עשר, עשרים עד עשרים וחמישה חברים שיכול להוות גוף רציני שידון

בתלונה? האם גוף כזה יוכל להיכנס לעובי הקורה?
ר. ריבלין
אני לא בטוח שסעיף 15 נותן פתרון לפיטורין.

הסעיף הזה מדבר על התקופה כל עוד מבקר הפנים לא

פוטר.
ע. ברלינסקי
אם הוא פוטר אפשר להחזירו לעבודה.
היו"ר ד. ליבאי
השאלה הנשאלת בהקשר הזה היא האם סעיף 15 כרתן

סעד?

ר. ריבלין ; אינני בטוח בכך.
היו"ר ד. ליבאי
סעיף 14 של הצעת המבקרים הפנימיים אומר; "השר,

בהתייעצ;רת עם המועצה, יתקין תקנות בדבר הגנה על

מבקר פנימי אשר פעל על-פי נהלים תקינים בגרף שבר הוא עובד.".

לעניות דעתי זה לא ענייך לתקנות. בנוסף לכך

מדוע מדובר כאן על השר? מדוע לא הכנסת?

דווקה בנושא הזה שאני רואה אותו כעיקרי

לפרובלמטיות של המצב ושהוא אפילו דחוף, אין מספיק העזה, אולי מתוך הנחה

שזאת תיתקל בסרוב של כל הגורמים עד כי לא יהיה לה סיכוי לעבור.

הגוף שנראה לי מתאים לתת את הסעד בנושא הזה הוא

מבקר המדינה. מדוע? גם היום מבקר המדינה, על-פי החוק, בסעיף 45ג',

מדברת על סעד. נכון שאז מבקר המדינה איבנה פועלת כמבקר המדינה אלא

כנציב תלונות הציבור.

יתכן שהיום הסמכות הזאת, מבחינות מסויימות,

מוגבלת בסמכויות נציב תלונות הציבור על-פי מה שכתוב בחוק לכן אני לא

אומר שיש היום סמכות כזאת. אבל זה מודל מצויין שאפשר יהיה לחקותו.

בכל מה שקשור לביקורת הפנימית, כל עובד יכול לפנדת לנציב תלונות

הציבור.

מדוע שמבקר פנימי לא יוכל לפנות למבקר המדינה

כאשר מפטרים אותו? במבקר המדינה נותנים כל-כך הרבה אמון עד כדי כך

שהוא רשאי לבקר את כל המדינה ולא את פעולת הרשות בעניין הזה? אני

בטוח שמבקר המדינה לא תיתן יד להגנה על מבקר פנים שימצא שאיננו ראוי

לכך. הנושא הזה טוב גם למבקר והוא טוב גם לרשות, כדי שלא יחשדו

ששיקולים זרים פעלו לטובתה בנושא הזה.

יש לי הרגשה כי הצעת המשרד אכן עושה צעד גדול

קדימה בנושא שעל סדר-יומנו אבל יש בה, ואני לא אסתיר זאת ממכם, לא מעט

מחשבה פוליטית.

ההצעה של לשכת המבקרים הפנימיים עושה גם היא צעד

גדול קדימה אלא שאני קצת סקפטי לגבי היכולת להעביר אותה.

בינתיים הצעת השר נמצאת בעבודה והיא יכולה להיות

"מונחתת" עלינו והדברים "יתגלגלו" קדימה. מן הצד האחר הצעת המבקרים

הפנימיים הוגשה באמצעות חבר-הכנסת אריאל וינשטיין ואני לא רוצה לעמוד

במצב כזה שאני אהיה זה שאעמוד מעל דוכן הכנסת ואתנגד לה כיוון שיש בה

הצעות שאינני מסכים להן. יחד עם זאת אני לא אעצור אותה-, הממשלה תעצור

אותה.

אם רוצים לקדם את הנרשא כי אז צריך לקדם אותו

בעזרת הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת ושחבריה, יחסית לכל חברי

הכנסת האחרים, חיים את הביקורת.

אם הוועדה הזאת תגבש את הנושא הזה כי אז על-פי

דעתי הוא יוכל לעבור ביתר קלות את כל המסלול מאשר אם הממשלה תגיש אותו,

או אם חבר הכנסת פרטי יגיש אותה.

אני מודה לכם על ההקשבה. אני חוזר ואומר שבשעה

אחת-עשרה נעשה הפסקה בדיון, חברי הכנסת יכנסו למליאה, ובשעה אחת-עשרה

וחצי נחדש את הישיבה.



רשות הדיבור לחבר-הכנסת דדי צוקר.
ד. צוקר
אבי מבקש להעלות ברשות היושב-ראש ארבע נקודות

שהן יותר בבחינת שאלות מאשר הבעת-עמדה ואני אבקש

לשמוע לגביהן את תשובותיהם של אנשי המקצוע.

1. היושב-ראש כבר העלה את עניין סיום עבודתו של

מבקר הפנים. בפי שהנושא הזה מופיע בהצנעת החוק הממשלתית, ההגדרה

מטושטשת ואבסטרקטית מאד, ואני לא ארחיב יותר את הדיבור על העניין הזה

כיוון שהיושב-ראש, כפי שסבר ציינתי, כבר עשה זאת.

2. העניין השני וגם השלישי שהיה ברצוני להעלות

קשורים בעניין העדר ה"שיניים" של מבקר הפנים. נקודה ראשונה שקשורה

בנושא הזה מתבטאת בשאלה-. למי מגישים את הדו"ח? אבקש לשמוע את דעת

המבקרים הפנימיים על השאלה הזאת. למי מגישים את הדו"ח, נוסף ליושב-ראש

הדירקטוריון או המנכ"ל במקרים מסויימים?

3. כפי שאמרתי קודם לכן, הנקודה הזאת קשורה

בעניין שהעליתי בסעיף 2 של דברי, והיא שאלת הפומביות. בהצעת החוק אין

התייחסות לשאלת חובת הציבור לדעת, או לשאלה-. באיזו מידה צריך להפוך את

ממצאי הדו"ח לנחלת הציבור כולו או לנחלת עובדי אותו גוף?

אין התייחסות לקהל היעד האמיתי של ההמבקר ומאחר

ואני רואה בפומביות חלק מן ה"שיניים" שצריך לתת למבקר ברוב המקרים,

זולת מקרים יוצאי-דופן, אני מוצא פגם בעובדה שאין בהצעת החוק התייחסות

לשאלת הפומביות.

4. המועצה. היושב-ראש מנה כמעט את כל הפגמים

של המועצה זולת פגם אחד והוא שאין במועצה יצוג לציבור. המועצה מורכבת

כולה מבעלי עניין וצריך למצוא בה ביטוי משמעותי גם מבחינת המספר וגם

מבחינת המעמד לנציגי ציבור שמוכרחים להיות כלולים במועצה והיום הם

אינם כלולים בה.

אבקש לשמוע את דעתם של המבקרים הפנימיים בקשר

ארבע הנקודות שהעליתי.
היו"ר ד. ליבאי
תודה. רשות הדיבור לחבר-הכנסת אברהם בורג.
א. בורג
ברצוני לשאול שאלה שהיא יותר בבחינת הבהרה.

אני מתנצל מראש על-כך שאני לא אוכל לשמוע את

התשובה עליה כיוון שאחרי ישיבת מליאת הכנסת אני אצטרך לעבור לוועדה

אחרת.

בשתי ההצעות בעצם אין נציגות לא במועצה וכמעט גם

לא בהתייחסות לביקורת הפנימית, לרשויות המקומיות. סכל שהיתה מגמה

בחוק להגדיל את את סמכויותיהם של ראשי המועצות וסמכויות ראשי הערים,

בסופו-של-דבר ככל שהסמכות גדלה, הנתק גדל בין השלטון המרכזי ובין

השלטון המקומי, כולל הצורך בביקורת הפנימית באותם גופים.

הרבה פעמים כאשר ראש מועצה כזה או אחר נקעה נפשו

מהביקורת הוא יכול לעשות צעדים אדמיניסטרטיביים כמו פיטור או העברת

עובדים שנמצאים בתוך מחלקתו של המבקר ולהגיע למצב סזה של "סירוס" מחלקת

הביקורת סולה.

אני מבקש לשמוע התייחסות לנושא הזה גם אם לא

אהיה נוסח סאן. אני מבקש לדעת איך החוק של הממשלה ואיך לשסת המבקרים

הפנימיים מתכוונים להתמודד עם הסוגיה? אני אקרא יותר מאוחר את את

תשובותיכם בפרוטוקול.



היו"ר ד. ליבאי; תודה. רשות הדיבור לחבר-הכנסת ראובן ריבלין.
ר. ריבלין
נפגשנו עם מספר מבקרים פנימיים בעת דיון

שהתקיים באחד המשרדים הממשלתיים ואז התעוררה

שאלה בקשר הגדרת ומהות התפקיד של המבקר הפנימי. השאלה שצריך להתייחס

אליה בהקשר הזה היא בדיוק אותר שאלה שמוצגת לגבי מעמדו של היועץ המשפטי

של תאגיד או של רשות מקומית בהתייחסות ליועץ המשפטי לממשלה. אותו דבר

בקשר תפקידו של מבקר הפנים בהתייחסות למבקר המדינה.

עד היום המבקר הפנימי נחשב לידו הארוכה של

המנכ"ל. כיוון שכך קיימת סתירה בנושא הזה ובהקשר הזה נשאלת השאלה:

האם אנחנו רוצים להשאיר את הנושא במסגרת המצומצמת הזאת של ידו הארוכה

של המנכ"ל או ידו הארוכה של ראש הרשות או ידו הארוכה של יושב-ראש

הדירקטוריון או האם אנחנו רואים תפקיד כזה שנותן חופש פעולה של עצמאי

בשטח בצורה הברורה ביותר, ואז יש לביקורת ערך רב יותר מאשר יש לה היום.

זאת שאלה שצריך לתת עליה את הדעת כיוון שלדעתי

היא השאלה המרכזית.
היו"ר ד. ליבאי
תודה. רשות הדיבור למר נסים מזרחי.
נ. מזרחי
אדוני היושב-ראש, גבירתי מבקר המדינה, חברי

הכנסת, חברי המבקרים הפנימיים,

שמי נסים מזרחי, אני מכהן כמבקר חברת סייטקס ויש

לי הכבוד להופיע כאן כממלא-מקומו של נשיא לשכת המבקרים הפנימיים השוהה

עתה בחוץ-לארץ.

ברצוני להציג בפניכם בחלק הראשון של דברי את

עיקרי הצעת החוק שהגישה לשכת המבקרים הפנימיים ובחלק השני, אחרי ההפסקה

בישיבה, אני אגיב על דברי היושב-ראש ואציג בפניכם מספר עמדות.

לשכת המבקרים הפנימיים שמה לעצמה מטרה לעגן בחוק

את מקצוע המבקר הפנימי. כמודל היא לקחה את חוק רואי-החשבון ששר

המשפטים הוא השר הממומה על ביצועו ומועצת רואי-החשבון היא זאת שנותנת

רשיון למי שהוסמך לכהן או לשמש רואה-חשבון.

העובדה שמשרד המשפטים הוא זה שנותן את הרשיון

לרדאה-החשבון אין פירושה שרואה-החשבון כפוף למשרד המשפטים או שמשרד

המשפטים הוא זה שמנחה אותו בעבודתו. הנחייתו של רואה החשבון בעבודתו

נעשית על-ידי לשכת רואי-חשבון ועל ידי הכללים המקובלים של החשבונאות

וזה היה פחות או יותר המודל שהינחה את לשכת המבקרים.

מי שמעיין בהצעת החוק של לשכת המבקרים הפנימיים

שהלשכה פרסמה בכנס החורף האחרון שלה, בנובמבר, רואה שאנו מדברים אך ורק

על הכישורים שצריכים להיות למבקר הפנימי, ועל השאלה: כיצד הוא יוכל

להגיע לכהן בתפקיד הזה?
מכאן אני עובר לשאלה
מה הם עיקרי החוק? בסעיף

1, סעיף קטן גי של הצעת חוק המבקרים הפנימיים, כתוב: " "מבקר פנימי" -

מי שהוכשר, הוסמך והורשה לעסוק בביקורת פנימית על-פי כללים שקבעה

המועצה.".

אני עובר לסעיף 2 של ההצעה, האומר: "לא ימונה

לתפקיד מבקר פנימי בגוף מבוקר מי שאין לו רשיון כמוגדר בסעיף 7 להלן.



3. מבקר פנימי העוסק בביקורת פנימית לא ימלא

באותו גוף תפקידים היוצרים, או עלולים ליצור, ניגוד עניינים עם

תפקידו.". נושא ניגוד העניינים הוא עניין חשוב מאד שיותר מאוחר אני

אגיע אליו.

סעיף 4 מדבר על המועצה שעליה דיבר היושב-ראש.

אפשר לבנות מועצה כזאת ואפשר לבנות מועצה אחרת. הנושא הזה סבוך מאד

וכוונתה של הלשכה בהצגת הנושא הזה היתה הצורך בקיומה של המועצה שיש לה

גם תלק מקצועי בצורת ששה נציגי לשכת המבקרים הפנימיים.

סעיף 5.ב' של הצעת חוק המבקרים הפנימיים אומר:

"המועצה תקבע באישור השר כללים בדבר דרך פעולתו של המבקר הפנימי, תקנים

לביקורת פנימית ונוהלי ביקורת פנימית.". כלומר, המועצה תהיה אותו הגוף

דוגמת מועצת רואי-החשבון, שמאשרת את אותם הכללים והמועצה היא זאת שתיתן

את הרשיון על-פי סעיף 7 למבקר הפנימי, ובסעיף הזה אנחנו מציינים שורה

של כישורים.

בסעיף 9 של ההצעה כתוב-. "א. לא ישמש אדם בתפקיד

מבקר פנימי בגוף כלשהו, אלא אם יש בידו רשיון בעל תוקף לפי חוק זה.

ב. לא יתחזה אדם כמבקר פנימי ולא ישתמש בכל

תואר או כינוי, העשויים ליצור רושם שהוא מבקר פנימי העוסק בביקורת

פנימית, ולא יחתום כמבקר פנימי, אלא אם יש בידו רשיון בעל תוקף לפי חוק

זה.".

בסעיף 10.ב' כתוב: "מבקר פנימי שפעל בניגוד

לתקנות אלו יואשם בהתנהגות שאינה הולמת את כבוד המקצוע.".

הסעיף החשוב ביותר לדעתי בכל הנושא הזה מתייחס

לכך שמי שנהנה מהמעמד של המקצוע של מבקר פנימי חייב לקבל הגנה במהלך

ביצוע תפקידו. כל מבקר פנימי מכיר את המצב הזה ויתכן שהוא גם התנסה

בו. לא פעם מבקר פנים צריך להגיש ממצאים שלא מוצאים חן בעיני המבוקר

ואז לא פעם הוא עלול למצוא דרכו אל מחוץ לארגון.

הגנה בתוקף חוקי חייבת להינתן למבקר פנימי.

אלה בקווים כלליים העקרונות שהובילו את לשכת

המבקרים הפנימיים כאשר היא הכינה את הצעת החוק.

מעבר לכך קיים התפקיד. אנחנו רואים היום תואר

של מבקר פנימי מופיע במספר חוקים. יש שני חרקים שדנים במינוי מבקר

פנימי; חוק החברות הממשלתיות תשל"ה-1975, המחייב מינוי מבקר פנימי

בחברה ממשלתית, ותיקון לפקודת העיריות המחייב מינוי מבקר בעיריה שמספר

תושביה עולה על שלושים אלף.

המבקר הפנימי נזכר גם בפקודת החברות, תיקון מס'

2, שיזם חבר-הכנסת אריאל וינשטיין, שמחייב הקמת ועדת ביקררת בגופים

שניירות הערך שלהם נמצאים בידי הציבור. גוף כזה מטיל תפקידים על ועדת

הביקורת ואחד מהם הוא לדון עם המבקר הפנימי בענייני ביקורת פנים של

החברה, אבל אין החוק הזה דן בשאלה מיהו אותו מבקר פנימי? האם הוא אדם

שלא הוכשר לתפקיד הזה והוא משמש בתפקיד בובה? או אדם בעל כישורים

מקצועיים עם השכלה, הכשרה והתמחות, וכפי שאנו רוצים - עם רשיון?

נקודה נוספת שאותה הייתי מבקש להדגיש היא עניין

מבקר פנימי שהוא מבקר פנימי; הוא עובד עם הפנים פנימה. בהצעת החוק

שלנו נתנו הגדרה לעניין הזה בסעיף 1.אי האומרת: " "ביקורת פנימית"

פעילות הערכה בלתי-תלויה שנקבעה בתוך הארגון, כשירות לארגון. זוהי

בקרה הפועלת על-ידי בחינת והערכת הלימותן ויעילותן של בקרות אחרות.".



המבקר הפנימי פועל עם פניו פנימה. הוא יכול

להיות כפוף אך ורק לגוף אחד והוא: ההנהלה. לפי הצעת החוק מדובר על

יושב-ראש הדירקטוריון בגופים עסקיים, או על המנכ"ל או השר בגופים

ממשלתיים, אבל לא יתכן שתהיה לו כפיפות כפולה.
היו"ר ד. ליבאי
תודה. אני מכריז על הפסקה בת חצי שעה בישיבה.

נתכנס שוב בשעה אחת-עשרה וחצי.

(הישיבה הופסקה בשעה 11.00 וחודשה בשעה 11.45)
נ. מזרחי
אני מבקש להתייחס לאחת הנקודות החשובות שהיושב-

ראש העלה בדבריו והיא הקשר בין המבקר הפנימי

ומבקר המדינה. אני מניח שהיושב-ראש התכוון לגופים הפנימיים כאותם

גופים שהם גופים מבוקרים כיוון שלגופים אחרים אין כל קשר או זיקה למבקר

המדינה.

לדעתי מבקר פנימי בגוף מבוקר הוא גוף פנימי

באורגן של הארגון ואין להעלות על הדעת שהוא ידווח למבקר המדינה. מבקר

המדינה הוא זרוע אחרת לגמרי, זרוע של הכנסת, ואילו המבקר הפנימי הוא

זרוע של הממשלה, ואין להעלות על הדעת שמבקר פנימי יהיה כפוף למי שפועל

בשמה של זרוע אחרת. אפשר אולי לחשוב על מודל שקיים במשרד מבקר המדינה

האמריקאי שהוא זה שמוציא קווים מנחים מקצועיים לעבודתם של מבקרים

פנימיים בגופים ממשלתיים. ברגע שהוא מוציא את הקווים המנחים האלה -

מסתיים תפקידו של מבקר המדינה האמריקאי ביחס למבקר הפנימי. יתר

העניינים הנוגעים לגוף המבוקר, לרבות דרכי עבודתו של המבקר הפנימי,

נבדקים על-ידי מבקר המדינה גם אצלנו, בישראל, וגם אצל מבקר המדינה

האמריקאי.

אם מדברים על זיקה הרי הזיקה בין מבקר המדינה

לבין המבקר הפנימי היא אותה זיקה הנובעת מהיותו של המבקר הפנימי חלק

ממשרד ממשלתי זה או אחר.

אני עובר מכאן לפרסום הדו"חות של המבקר הפנימי

ולשאלות שהועלו לפני ההפסקה על-ידי חברי-הכנסת דדי צוקר ואברהם בורג.

אין להעלות על הדעת שמבקר פנימי של גוף כלשהו, בין אם מדובר על גוף

ממשלתי ובין אם מדובר על גוף ציבורי אחר, יפרסם על דעתו את ממצאי

הביקורת שלו.

העיקרון הבסיסי לעבודתו של מבקר הפנים הוא היותו

אורגן פנימי של הגוף והוא לא יכול לפרסם את ממצאי הביקורת של אותו גוף

ברבים.

נשאלה שאלה מה הם ה"שיניים" של המבקר הפנימי

וכיצד הוא יכול לפעול? בהקשר הזה אני משיב כי את ה"שיניים" אפשר לתת

לו על-ידי מתן סמכויות רחבות ביותר לדרכי הגעה אל מידע בתוך הארגון ואל

דרכי הדיווח בתוך הארגון. מי שמקבל את הדו"ח של המבקר הפנימי הוא גם

ה"שיניים" של המבקר הפנימי.
סיום עבודתו של מבקר פנימי
לדעתנו נושא כזה

מחייב דיווח לגוף שמינה את מבקר הפנים בין אם מדובר על גוף ממשלתי ובין

אם מדובר על גוף ציבורי-עסקי.



חוק ניירות-ערך אר תקנות הדיווח על-פי חוק

ניירות-ערך מחייבות גוף שניירות-הערך שלו נמצאים בידי הציבור, לדווח על

פרישתו מתפקיד של מבקר פנים או מינויו של מבקר פנים, והוא גם חייב לתת

את עמדתו של הגוף המדווח בשאלה מה היו נסיבות פרישתו של מבקר הפנים אם

יש בהן משום עניין לציבור.

לגבי מבקר פנימי שפוטר, חייב הארגון לדווח

לרשות לניירות-ערך ולבורסה על נסיבות הפרישה. נראה לי- שאפשר לאמץ את

העיקרון הזה גם לגבי מבקרים פנימיים במשרדי הממשלה.
א. אדן
אחרי שמבקר הפנים פוטר?

נ. מזרחי ; אני מבין שבנושא הזה קיימת בעיה. צריך למצוא את

התהליך המתאים כדי למנוע את הפיטורין.

בכל מה שנוגע למבקרים פנימיים בגופים ממשלתיים

ובגופים מבוקרים קיים "כלי" שמקנה למבקר המדינה סמכות ליתן צו, וראינו

מספר מקרים שבהם מבקר המדינה אכן השתמש ב"כלי" הזה ונתן צו כזה.

על רקע הדברים האלה ועל רקע מספר התפתחויות

שקרו נראה לנו שהגיעה העת להפקיד את התפקיד של מבקר הפנים בידי מי

שהוכשר למלא את התפקיד הזה ואני אמנה שניים-שלושה גורמים; יש היום

דרישה גוברת והולכת לשיפור המינהל הממשלתי בגופים ממשלתיים ובגופים

ציבוריים. המורכבות הגוברת והולכת של התהליך המינהלי והתהליך העסקי

מחייבת התמחות גבוהה יותר גם מצד אלה שעוסקים בניהול וגם מצד אלה

העוסקים בביקורת. יש ציפיות גוברות והולכות לביצוע ביקררת מעמיקה יותר

מצד המבקרים הפנימיים בגופים הללו ומצפים שאלה יהיו המתריעים בשער על

מקרים של הסתאבות מינהלית ושחיתות שהם יגלו במהלך הביקורת שהם ערכו.

קיימת היום נטיה להרחיב ולהעמיק את הלימודים של

הביקורת הפנימית ויש כמה מוסדות שכבר מעניקים תואר אמ.אי-. . בארץ יש

כבר נסיונות שמוליכים לקראת התהליך הזה, יחד עם זאת לשכת המבקרים

הפנימיים יחד עם הטכניון מקיימים כיום קורס הנמשך שנתיים להכשרתם של

מבקרים פנימיים ולקורס הזה מתקבלים רק בעלי הכשרה אקדמאית מוקדמת.

על רקע זה נראה לנו שאין להעלות היום על הדעת

שתפקיד מבקר פנימי יופקד אלא בידי מי שהוכשר והורשה לעסוק בו על-פי

החוק. אנו סבורים שעל-ידי-כך תהיה תרומה לשיפור המינהל הציבורי

והמינהל העסקי במדינת-ישראל. תודה.

היו"ר ד. ליבאי ; תודה לך. רשות הדיבור למר שמואל גרינבוים.
ש. גרינבוים
אני מכהן כמבקר הפנימי של משרד החינוך והתרבות

ויושב-ראש חוג המבקרים הפנימיים במשרדי הממשלה

ובמוסדות המדינה.

ברצוני להעיר בקצרה שתיים-שלוש הערות לגבי מה

שדובר עליו במהלך הישיבה הזאת. כפי שהסביר ממלא-מקום נשיא לשכת

המבקרים הפנימיים, מר נסים מזרחי, אנו תומכים בהבעת חוק המבקרים

הפנימיים כמקצוע, והלשכה עובדת עליו די הרבה זמן. מדובר על מבקר פנימי

בכל גוף שהוא עובד, בין אם הוא עובד בגוף ציבורי, גוף עסקי או גוף

פרטי. זאת אומרת שאנו עובדים על עצם העיסוק, הרישוי וההסמכה.

לנו כמבקרים פנימיים במשרדי הממשלה יש בעיה

כסקטור. כשם שהוזכר שקיימת חקיקה לגבי מבקרי העיריות או חקיקה מסויימת

לגבי מבקרים בחברות הממשלתיות, לנו אין חקיקה וזאת בבחינת לאקונה כאשר



קיים תקשי"ר וקיימת החלטת ממשלה. בתקשי"ר הובטח בזמנו תיקון. הוכנסו

לנושא הזה דברים קשים שגרמו לעיוותו. המפקח הכללי דאז, משה גת זכרונו

לברכה, הודה כי נפלו טעויות בענייך הזה והובטח לנו לתקן אותן, אולם

לצערי הרב התיקון הזה לא בוצע עד עצם היום הזה.

מהו סלע המחלוקת באותו תקשי"ר שמפריע לנו?

מבקר פנימי של משרד ממשלתי כפי שאמר ממלא-מקומו של נשיא המבקרים

הפנימיים, כפוף לראש הפירמידה של המשרד; קרי: השר והמנכ"ל. כיוון

שאין דירקטוריון במשרדי הממשלה, השר מכהן בבחינת יושב-ראש הדירקטוריון,

והמנכ"ל, שהוא הממונה הישיר על מבקר הפנים.

לא יתכן שמבקר פנים יהיה כפוף לשני משרדי ממשלה.

עניין כזה נוגד גם את הקונספציה השלטונית בישראל, מבקר פנים כפוף

למשרד אחד ויחיד.

במידה והוא מבוקר, כשם שהשר שלו מבוקר, מבקר

המדינה מוסמך לכך והנושא מקבל ביטוי בדו"ח השנתי שלו.

כל המבקרים הפנימיים של משרדי הממשלה מבוקרים

על-ידי מבקר המדינה. הנושא הזה הופיע, לדוגמה, בדו"ח 32 ובדו"ח 36 של

מבקר המדינה ואין טעם להרחי.ב עליו את הדיבור.

אלה הבעיות שלנו בקטע אתד של הנושא.

כדי לפתור בעיה, בזמנו, על-פי בקשתו של יושב-ראש

הוועדה לענייני ביקורת המדינה, חבר-הכנסת דוד ליבאי, נשיא הלשכה שלנו

הגיש הצעת חוק ספציפית לסקטור שלנו. לדאבוני זאת לא מוזכרת כאן

ובינתיים התעוררה הצעת החוק של משרד הכלכלה והתכנון ש"נולדה" אחרי זאת

שלנו וכאילו שתי ההצעות "מטביעות" האחת את השניה.

ראוי שהוועדה לענייני ביקורת המדינה תתייחס גם

לנושא הזה מבלי לפגוע חס-וחלילה בחוק המרכזי שהגיע הזמן שייושם בישראל.

כשם שדנים היום בתיקון חוק החברות הממשלתיות או בבנקאות בכל מה שקשור

לביקורת, מן הראוי היה להתייחס גם בכיוון שלנו.

ברצוני להתייחס להצעת החוק של משרד הכלכלה

והתכנון ולומר כי יש לנו עוד בעיות בקשר אליה. אנחנו, כעובדי מדינה,

כפופים לחוקי שירות המדינה ובתוכם חוק שירות המדינה משמעת. זאת אומרת

שאם מבקר פנים עובר עבירת משמעת, כמו כל בעל תפקיד אחר, ניתן לנקוט

נגדו אמצעי משמעת. אם חס-וחלילה הוא עבר עבירה שיש עמה קלון ונמצא אשם

בבית-משפט רגיל, הוא יועמד לדין משמעתי בפני אינסטנציה משפטית שתוכל

להתרות בו, לנזוף בו ואף לפטר אותו.

בהצעת החוק קיימת כפילות בנושא הזה ואני סבור

שהיא מיותרת. אם מדובר על עבירה שיש עמה קלון, הנושא צריך להיות נדון

כמו שהוא נדון לגבי רופא או עורך-דין. הגוף שמטפל באותו מקצוע יוכל

לבטל את הרישוי של אותו אדם שעבר את העבירה שיש עמה קלון.

אם ימצא שמבקר פנים עבר חס-וחלילה עבירה שיש עמה

קלון, המועצה תבטל את רישויו לעסוק במקצוע, אבל לא תעמיד אותו בפני

בית-דין משמעתי.

יש כאן דוגמה של בעיה שמפריעה לנו. יש עוד

ליקויים אבל אינני רוצה, כעת, להיכנס אליהם.

אם אני אסכם את העמדה שלנו, מעבר לבעיות

היחודיות שקיימות, שלא אעלה אותן ושהועלו בישיבות קודמות גם על ידי



וגם על ידי החברים האחרים, קיימת עוד בעיה של צ'אנל לדיווח. מבקר

המדינה מוסמכת לבקר אותנו, לגלות את דו"חות הביקורת ולפרסמם, דבר שאנו

מנועים מלעשותו, ובצדק. אסור למבקר פנים לפרסם בכלי התקשורת את הדו"ח

שלו או להעבירו לגורמי-חוץ. מבקר המדינה איננו בדיוק גורם חוץ אם כי

הוא נחשב רשות אחרת. אני לא רוצה שתהיינה אי-הבנות ואינני מציע

שאנחנו, ביוזמתני, נעביר כל דו"ח ביקורת למשרד מבקר המדינה, אבל משרד

מבקר המדינה, כאשר הוא בודק משרד מסויים, רשאי לבדוק כל חומר מתוקף חוק

מבקר המדינה. תודה.
היו"ר ד. ליבאי
אני מודה לך מאד על הערותיך; הן חשובות מאד.

רשות הדיבור למבקר עירית פתח-תקוה.
א. דוברינסקי
אני מבקש להסביר לאנשים שיושבים כאן מה מקיפה

בכלל הביקורת הפנימית בעיריות? הפקודה מחייבת

עיריה שמספר תושביה מגיע ל-30 אלף, למנות מבקר. יש 27 עיריות כאלה,

מתוך 42 עיריות. מבין ה-27 העיריות האלה כ-20 מינו מבקר עיריה. גם

בעיריות שמינו מבקר, לא בכל המקרים הובטח לו כושר פעולה.

אני מבקש להזכירכם כי ישנן 231 רשויות מקומיות

ומתוכן רק ב-27 יש מבקר. צריך לראות את הדברים בפרופורציה מתאימה.

יש 136 מועצות מקומיות, 53 מועצות אזוריות ו-42

עיריות.

לא ידעתי על מה יתקיים הדיון היום ולכן אינני

ערוך לו מספיק, יתד עם זאת ברצוני להשמיע מספר הערות בקשר דברים

שהושמעו במהלך הישיבה. קודם לכל אני מבקש להתרכז בעניין כישורי

המבקר. ברור שלטווח הקצר אין לדרוש רישוי או בחינות ממבקר פנימי שכן

יהיה קשה מאד להשיג אנשים לכל כך הרבה גופים שהחוק אמור "לתפוס" אותם.

הגדרת הכישורים, רמת ההשכלה ונסיון יכולים

להספיק לטווח של מספר שנים, כאשר המגמה לטווח הארוך יותר חייבת להיות

כרוכה ברישוי ובבחינות.

התיקון שנעשה בשנת 1978 בפקודת העיריות הצעיד

אותנו במספר נושאים מעבר להצעות של משרד הכלכלה והתכנון. שמחתי לראות

את הסעיף שקובע שהחוק החדש לא יפגע במה שהושג בחוקים אחרים. מבחינה

זאת פקודת העיריות עשתה צעד גדול קדימה.
אי-תלות
פקודת העיריות קבעה שהמבקר קובע את

תכנית הביקורת ואת הדרך לביצוע הביקורת על-פי שיקול-דעתו. כמובן שכל

ראש רשות מקומית יכול להטיל על המבקר הפנימי עניין פלוני, אבל אי-אפשר

לכוון את עבודתו.

עד שנת 1971 החוק קבע שהמבקר הפנימי פועל על-פי

הנחיות כלליות של ראש העיריה. הסעיף הזה הושמט ולא הוכנס סעיף אחר

במקומו.

לא ברור אם מבקר פנים כפוף לחוק או למועצה, גם

על-פי פסק דין שהייה בנושא הזה. שמבקר פנים יהיה כפוף לקבל הנחיות מראש

העיריה - לי זה לא נשמע כל-כך טוב - - -
ד. תיכון
מי קובע לך את תכנית העבודה השנתית?
א. דוברינסקי
כפי שכתוב בחוק; על-פי שיקול-דעתו של המבקר.
היו"ר ד. ליבאי
בעיריות.
א. דוברינסקי
בסעיף 170 ג' כתוב (מצטט את הסעיף).
ר. ריבלין
מדובר על מבקר פנימי שהגדרת תפקידו קבועה בחוק

מיוחד.

א. דוברינסקי ; יש מספר אלמנטים שמבטיחים אי-תלרת. יחד עם זאת

הסירו באן מספר אלמנטים שבלעדיהם אי-אפשר להבטיח
את אי-התלות המקסימאלית. דוגמה
על התקציב של משרד המבקר מחליטים בעל

יתר תקציבי המחלקות בעיריה. דומני שתקציב כדה היה צריך לקבל טיפול

מוועדת הכספים, לא של הגזברות המבוקרת. כנ"ל לגבי כח-אדם, כלים או

תקציבים.

על-פי הדין מי שממנה מבקר פנים - יצא ידי חובת

החוק. מה יעשה מבקר פנים אחד בעירית תל-אביב, לדוגמה? אם אין לו

תקציב או אין לו כוח-אדם הוא יהיה משותק.
ד. תיכון
כמה אנשים יש לך בפתח-תקוה?

א. דוברינסקי ; שניים; אני ועוד שניים. זה נחשב מצב טוב.

בעירית רמת-גן, לדוגמה, מדובר על אחד ועוד אחד.

בירושלים, תל-אביב ובחיפה - המצב שונה.

מבקר המדינה-. שמעתי כאן על הרעיון של יצוג מבקר

המדינה ואני רוצה להגיב בהקשר אליו. אני מציע לעשות הפרדה ברורה בין

המבקר הפנימי ובין מבקר המדינה. מהרגע שהמבקר הפנימי יהיה קשור

להנחיותיו של מבקר המדינה - הוא יחדל להיות מבקר פנים.

מה כן? מבקרי הפנים נדרשים לעקוב אחר הממצאים

שהעלה מבקר המדינה. אנחנו צריכים לתאם את ביקורת מבקר המדינה ולעזור

למבקר המדינה בקבלת האינפורמציה, אבל לא להיות פונקציה כלשהי של מבקר

המדינה.
ד. תיכוו
מדוע לא?
א. דוברינסקי
תרשה לי לא להיכנס לעניין הזה עכשיו.

ד. תיכוד; אני רוצה להבין את דבריך.
א. דוברינסקי
זה עניין של תפישה אחרת של המושג. אי-אפשר

להסביר את הנושא הזה על רגל אחת.

אני עובר לנושא הפומביות. אני מכיר את התיאוריה

שגורסת שמבקר פנימי צריך להיות עם הפנים פנימה ומוסיף ואומר שהתפישה

הזאת טובה אולי להרבה ארצות עוד יותר מתקדמות מאתנו.

אני אומר לכם מתוך נסיון שמאז שהדו"חות השנתיים

שלנו התפרסמו, לא על-ידינו; הדו"ח השנתי נמסר לראש העיריה וכעבור שלושה

חודשים זה צריך לחלק אותו לכל אחד מחברי מועצת העיר. זאת אומרת שיש

פרסום לא על-ידינו אלא על-ידי חברי מועצת העיר, והעניין הזה גם מחייב

דיון שנתי, כולל ומיוחד.

מאז שהדו"חות מתפרסמים חל שינוי די מהותי

בהתייחסות לממצאים, ואינני מדבר כרגע על העיריה שלי. לעניין הזה יש

משמעות רבה. אולי הוא נוגד את כללי הביצוע על-פי דעת לשכת המבקרים

הפנימיים אבל יש לנושא הזה אפקטיביות רבה בגוף שהוא לא חברה בע"מ, שהוא



איננו מסחרי, שהוא גוף פוליטי מתוקצב. לעניין הזה יש משמעות בלתי-

מבוטלת שצריך להסתכל עליה גם בהקשר לגופים ציבוריים אחרים, דומים.

הושמע במהלך הישיבה כי מבקר הפנים משמש כידו

הארוכה של ראש העיר ואני מבקש לומר בקשר לדברים האלה כי המבקר איננו

משמש כיד הארוכה של ראש העיר או של המנכ"ל. בעיריות הוא מבקר את

המנכ"ל ועל-פי החוק גם את ראש העיריה. מבקר הפנים אם כך מכהן כידו

הארוכה של החוק.

בעקבות ועדת דנבר והמלצותיה האצילו יותר סמכויות

לראש העיריה ואז בא חיזוק למעמדו של מבקר הפנים.

קיימת בעיה בסיסית והיא שבחלק גדול של העיריות

לא ניתנת למבקר הפנים האפשרות והאמצעים לבצע את עבודתו ואין עדיין

כללים לטיפול בממצאים. בהרבה מאד רשויות ממצאים חשובים מאד מתפספסים

בגלל שראש העיר איננו מנכ"ל ויש ואקום במישור הזה. זה אחד הנושאים

שמישהו צריך לתת את הדעת עליו.
ר. ריבלין
אתה אומר שיש לך היסוסים לגבי הנושא של קשר

ישיר בין משרד מבקר המדינה והמבקרים הפנימיים.

אילו, לדוגמה, היה קשר ישיר כזה והיתה התייחסות כללית של מבקר המדינה

על המבקרים הפנימיים כי אז העיריה לא היתה יכולה שלא להעמיד לרשותך

אמצעים. כרגע אתה גם מבקר את אותו מקום שמעמיד לרשותך את האמצעים לבקר

אותו.
א. דוברינסקי
עד כמה שאני מבין משרד מבקר המדינה איננו

מתערב בהקצאת האמצעים ולא קובע תקנים ליחידות

ביקורת בעיריות.

היו"ר ד . ליבאי; היום אין לו מעמד בנושא הזה בכלל.
א. דוברינסקי
אפשר לקבוע קריטריונים לגודל צוות - - -
היו"ר ד. ליבאי
גם אם יקבעו קריטריונים כי אז בשטח מצב כח-האדם

שונה לחלוטין כך שהפתרון הזה לא "יעבוד".
א. דוברינסקי
הגשנו למשרד הפנים תזכיר בעניין הדברים החסרים
לנו, כולל תשובה לשאלה
איך יקבעו את צוות כוח-

האדם, והתזכיר הזה התקבל בצורה אוהדת. מזה 9 שנים הוא נמצא בדיון.

אני מקווה שעוד תהיה לנו חקיקה משלימה.
היו"ר ד. ליבאי
תודה.
לאור הדברים שנאמרו במהלך הישיבה יש לי שאלה
האם יש כאן נציג או מבקר פנימי של גוף שאיננו מבוקר כיום? לכאן זומנו

למיטב ידיעתי מי שנמצאים בגוף מבוקר, והדיון הזה מעלה במחשבתי את

הרעיון להיפגש גם עם מבקרים פנימיים בגופים בלתי-מבוקרים כמו בנקים או

ההסתדרות. אולי ניוועץ גם בהם כדי להבין את ההבדלים העקרוניים שיכולים

להיות בגישה של חשש מהתערבות ופיקוח כלשהו של גוף מקצועי.

אני מתנצל על-כך שעלי לצאת מהישיבה למספר דקות.

קבעתי פגישה עם אנשים שכבר מחכים לי ואני רוצה לצאת אליהם ולבקש אותם

לחכות לי עד תום הישיבה הזאת. בינתיים חבר-הכנסת ראובן ריבלין ימלא את

מקומי כיושב-ראש.



מ"מ היו"ר ר. ריבלין; אדוני מבקר עיריית פתח-תקוה. יש בהצעת החוק מה

שנקרא יחוד המקצוע לאנשים בעלי קריטריונים

מסויימים, האם הבעת ספקות גם לגבי הנושא הזה?

א. דוברינסקי; לא. אני אמרתי שלטווח הקצר לקבל אנשים לתפקיד

של מבקר פנים רק אחרי שהם עמדו בכישורים ועברו בחינות - לא יהיה מעשי,

כיוון שפשוט לא יהיו מספיק אנשים שיעמדו - - -
מ"מ היו"ר ר, ריבלין
אני חשבתי שיש היצע גדול מדי וכי מאפשרים לאנשים

בלתי-מיומנים לכהן כמבקרים פנימיים.
א. דוברינסקי
אני בשלב הראשון מצדד בקביעת כישורים של השכלה

ואני סבור שאין להטיל חובת רישוי על מבקרים

פנימיים מיד בתחילת הדרך.
מ"מ היו"ר ר. ריבלין
אפשר להתקין הוראות מעבר לצורך הנושא.
א. דוברינסקי
לא לגבי אלה הקיימים.
מ"מ היו"ר ר. ריבלין
בדבריך היתה משום סתירה. אם אתה מייחד את

המקצוע לאנשים מיומנים כי אז אתה יכול להשיג את כל המותרות שעליהם

דיברת. אבל אם הנושא פרוץ כפי שהוא פרוץ היום וכל בוגר בית-ספר

עממי - - -
א. דוברינסקי
אם נקבע השכלה כזאת וכזאת ונסיון כזה או אחר כי

אז כבר ממחר לא נקבל את בוגרי בית-הספר העממי

שהיום מקבלים אותם לתפקיד הזה. אבל לטווח יותר ארוך צריך שלמבקר פנים

יהיה רישוי. אני חוזר ואומר; לא מיד.
מ"מ היו"ר ר. ריבלין
אם כך אפשר לקבוע שיהיה רישוי, וכי תהיינה

הוראות-מעבר. אני מבין שאין לך התנגדות לכך.

רשות הדיבור למר אברהם אדן, מבקר המשטרה.
א. אדן
יש לי כל-כך הרבה מה לומר בנושא הזה עד שאני

חושש מכך שאני אשכח כמה דברים שראוי להעלותם

במסגרת הזאת.

קיימת סתירה פנימית בהגדרה של מבקר פנים.

אני די תמהה על דבריו של חברי, מר מזרחי, שנאמרו לגבי מספר נושאים

שקשורים לעניין של המבקרים הפנימיים.

יושב-ראש הוועדה לענייני ביקורת המדינה שאל שאלה

והקריא בפנינו את הרשימה המפחידה של הגדרת התפקידים, כפי שהם מופיעים

בהצעה של מבקרי הפנים.

אני מצדד בהגדרה רחבה-מכלילה פחות או יותר כפי,

שהיא מופיעה בתקשי"ר ובכל מיני מסמכים אחרים, של טוהר-מידות, חסכון,

שמירת החוק, שמירה על הנוהלים וכו'.

מדוע אני מצדד במכלול? כדי להשאיר חופש-פעולה

למבקר הפנים. כמבקר נתקלתי בכל מיני מצבים פרדוקסליים שמשיקים לשאלה

האם יש גבול בין מבקר המדינה ומבקר הפנים? כאשר מדובר על דברים

מסויימים שבהקשר אליהם פונים אלי, נשאלות השאלות; האם אני לא אבצע

אותם? האם אינני רשאי לבצע אותם? וכו'. האמת היא שמראש רוב המבקרים

הפנימיים מוגבלים במגבלות של תקן, ושל: כמה יש? וממילא הם לא יכולים



להקיף הרבה במסגרת תפקידם. אבל גם מבקר המדינה איננה יכולה להקיף הרבה

לדעתי כי הביקורת מטבעה שונה מבקרה בכך שהיא מחזורית המתנהלת על-פני

מחזורים של שנים שבהם בודקים חלק של הנושאים ואחר-כך חלק מנושאים

אחרים. בהקשר הדברים האלה נשאלת השאלה-. האם ישנן הגבלות?

מבקר פנים שיש עליו הגבלות מאבד מחופש-הפעולה

שלו ואת חוסר התלות.

אם אומרים שמבקר פנים כפוף פנימה בהרבה נושאים

וגם ההגדרה שלו כיום היא שלמעשה הוא פועל על-פי תכנית עבודה של המשרד,

בשונה ממה שאמר קודמי, חנה לכם דרך ראשונה להגביל את עבודתו.

ייקבע בתכנית העבודה מה הוא עושה. אם יש לו

מכתבים או פניות בעל-פה או עובדות על דברים שטעונים תיקון מהיר, דברים

שהם לפעמים בתחום האתיקה או טוהר-המידות או כל מיני דברים "בוערים" על-

פי שיקולו של מבקר הפנים, ואם המשרדים מנוהלים על-פי שיקולים פוליטיים,

יגידו לו-. לא. את העניין הזה תשאיר לעוד שלוש שנים, לדוגמה. יכולים

להיות גם שיקולים מוצ;דקים ואני לא רוצה שישמע מתוך דברי שכאלה לא

יכולים לקרות. אני לא מתכוון להטיל דופי בשיקולים פוליטיים רק משום

שהם שיקולים פוליטיים.

מה שהיה ברצוני לומר הוא שמבקר-הפנים כפוף למה

שהקבלן המזמין מחליט.

בנוהל שאני ניסחתי כאשר המשרד קיבל אותי לעבודה,

היה כתוב שאני אעבוד בהחלט על-פי תכנית עבודה, ברמת המשרד - - -
ד. תיכון
רמת המשרד פירושה השר?

א. אדן; במקרה שלי מדובר על השר, ואני עוד אחזור לקטע

הזה של הדברים. רוב האנשים אינם מגיעים לשר.
מ"מ היו"ר ר. ריבלין
יש בעיה גם של מפכ"ל ושר.
א. אדן
כאשר אני מדבר על המשרד צריך להיות ברור שאני

מדבר על הזרועות הכפופות לו. מה שאני אומר הוא

שקיימת הגבלה.

בשלב הראשון כפי שנוסח בנוהל שאני הצעתי

ושהתקבל, הביקורת תעבוד על-פי תכנית עבודה ותעשינה ביקורות אד-הוק על

דברים שיעלו במהלך השנה, על-פי שיקולי מבקר הפנים.
ד. תיכון
כולל פניות הציבור?
א. אדן
כאלה יש אלפים. אני אמנם הגעתי לכלל פומביות

בשל הנושא הזה אם כי לא בצורה יזומה מטעמי, אבל

מאז העניין הזה זורם אלי באלפים רבים יותר.
למשטרה יש גוף שנקרא
הממונה על תלונות הציבור,

ואני אינני עוסק בו. הגיוני שאני אערוך בקשר אליו ביקורת מפעם לפעם.

מגיעות אלי תלונות כואבות בכל מיני תחומים של אזרחים ויש לי בעיה מה

לעשות אתן.
ד. תיכון
מה דעתך לגבי המרכיב שנקרא: מבקר פנימי שמורשה

לטפל בתלונות הציבור?
א. אדן
לדעתי הנושא הזה צריך להיות מעוגן כפי שהוא

מעוגן אצל מבקר המדינה, שלה יש גוף שנקרא; נציב

קבילות הציבור. זאת אומרת שלגבי המשטרה הגוף הזה לא יהיה בתוך המשטרה,

אלא כפוף למבקר הפנים. היום הנושא הזה נמצא במשטרה, וזה איננו מוצדק

לדעתי.

כאשר אני מדבר על דברים אד-הוק אני צריך להוסיף

ולומר שאין לסטות מתכנית העבודה, אלא אם כן העניין שעליו מדובר נראה

מוצדק עד כדי כך שהוא יכנס לעבודה על-חשבון עניין אחר. בהקשר הדברים

האלה התנהלו נגדי "קרבות" במשרד. לא רצו לתת לי חומר רלוונטי בטענה

שהוא חומר מבצעי רגיש או בטענה אחרת שלא יתכן שאני אקיים ביקורת על

נושאים שנמצאים בחקירה משטרתית. יש נושאים שנמצאים בחקירה רבת-שנים

ואני טענתי לגביהם שהביקורת המודרנית ביותר והיעילה ביותר צריכה להיות

ביקורת בזמן אמיתי, כפופה לכך שאני לא אפריע, כמובן, לחקירה.

בקשר הנושא הזה התנהל אתי מאבק קשה עד שלא

הוגבלתי, אם כי באי-רצון רב. באותו שלב אני ויתרתי, וזה תוקן בתקנון,

על יכולתי לבלום את תכנית העבודה, אפילו לא להכניס דברים אד-הוק.

ויתרתי, כאמור, מהשיקול הזה שאני באמת אקח לידי רק עניין חריג מאד מאד

מאד ודחוף.

טעיתי. הגיעו אלי דברים כאלה. פניתי לשלטונות
והללו ענו לי
נייט.
ד. תיכון
מי הם השלטונות? שר?
א. אדן
מוטב שלא אפרט. אין לי בעיה לפרט אבל יהיה

יותר טוב אם לא אפרט.
מ"מ היו"ר ר. ריבלין
חוק העיריות קובע - - -
א. אדו
אני אגיע לזה.
מ"מ היו"ר ר. ריבלין
מה קורה אצלכם בנושא הזה? אתה הרי כפוף לשר.
א. אדן
אני ממליץ על המודל של העיריות. אם אינני טועה

כך גם נהוג במשרד הבטחון.

ברצוני להביא בפניכם דוגמה להמחשת דברי; קיבלתי

מכתב מקצין, נציגו של המימשל האזרחי בעזה, ושקיבל מכתב מיושב-ראש

הצלב-האדום, שאחד מעובדיו התלונן על-כך שהוא נקרא לבוא לקחת את גופת

בנו לאחר תשעה ימים שהיא היתה מונחת בתל-אביב במכון הפתולוגי. אותו

קצין פנה אילי כדי לבדוק את העניין הזה ושיקול דעתי היה שאני צריך לבדוק

אותו. כתבתי לשטונות וקיבלתי תשובה שהנושא הזה כלל איננו נמצא בתחום

תפקידי, המשטרה תבדוק אותו ותדווח לי. המשטרה לא בדקה את המקרה הזה.

התשובה שקיבלתי לא היתה הולמת למקרה מסוג זה.

מה שאני רוצה להראות לכם הוא שקיימות בעיות של

אי-תלות של מבקר הפנים ואני עוד אחריף את הבעיה יותר.

הרעיון של מבקר פנים, כפי שכבר אמרתי מספר פעמים

בהזדמנויות שונות, בשונה ממבקר המדינה הוא שעל-מנת לאפשר ביקורת יותר

יעילה מלררה בפחות חיכוך, לקדם את המוטיווציה של המבוקר לתקן את

הדברים, - יעיל שתהיה ביקורת פנים. יש לעניין הזה עוד מספר עקרונות
ואני מדבר כ
רגע רק על העיקר.



כמובן שהעניין הזה מתקבל על הדעת והוא מתבסס על

ההנ.חה שמי ששכר את שירותי כמבקר פנים, על-פי הנחייתו ועל-פי תכנית

העבודה שלו, מעוניין באמת לתקן דברים. אבל אם יש גם סיבות אחרות,

פוליטיות או אחרות, ואני נוכח שלגבי דברים מסויימים לא כך הדבר, נשאלת
השאלה
מה קורה כאשר נושא כזה לא "עובד"? מה קורה כאשר מי ששכר את

שירותי שם במגירה משימות? האם זה סוף פסוק? האם הדו"ח שלי נחשב רכוש

המשרד?

אם ההנחה הבסיסית איננה מתקיימת כי אז מבקר

הפנים לא עוסק בתכלית הביקורת. לא בהכרח ביקורתו צודקת, אבל במקרה זה

שמים אותה במגירה וזהו זה. השאלה הנשאלת בהקשר הזה היא: מה קורה אז?

במקרים כאלה, לדעתי, לא יתכן שכך "יסגרו" את המבקר הפנימי. צריך

להיות צ'אנל נוסף, פתוח. מהו? זה יכול להיות מבקר המדינה או הוועדה

לענייני ביקורת המדינה. אני לא אומר שזאת צריכה להיות העתונות למרות

שאני לא פוסל את זכות הציבור לדעת, אלא שאני מתנגד לתהליך פרוע לפיו

כל מבקר פנים ימסור כל דבר שלא נראה לו לעתונות.

בקשר הרבה דברים שנסגרו במגירה, לדעתי לציבור יש

זכות לדעת, על-פי המושגים שלי על דמוקרטיה, על מינהל תקין ועל דוגמאות

שראיתי במקומות אחרים.

לציבור יש זכות לדעת, ולא צריכה להיות אפשרות

קלה כזאת לנטרל את הזכות הזאת שלו.

כדי שהציבור לא ידע דברים צריך לדאוג לכך שהכנסת

לא תדע אותם. אותו דבר בכל מה שקשור לעיריות. ברגע שהדברים מגיעים

למועצת העיר - הם מועברים לעתונות, בלי שהיתה כוונה כזאת.

לעניין הזה יש גם חסרונות. אפשר לעשות

מניפולציות בעזרת העתונות ואני מודע לכך. אבל את מי אנו רוצים לחזק

בימינו במדינת-ישראל? את המימסד? את השלטון? או את הביקורת? זאת

השאלה המעשית שאנחנו צריכים לשאול את עצמנו. השאלה התיאורטית לעומת
זאת היא
היכן עוברים הגבולות? אני מציע שתחשבו על-כך.

בגדול אנחנו צריכים לשאול את השאלה: את מי

אנחנו רוצים לחזק? את המימסד או את הביקורת? לדעתי צריך לחזק היום את

הביקורת ובו במקום לקבוע כללים שלא יהפכו את הכוח שינתן לה ל"מערב

פרוע".
מכאן אני עובר לשאלות
למי הבקורת הפנימית

מדווחת? למי היא כפופה? התשובה לכך היא שברוב המשרדים - למנכ"ל.

בהקשר הזה אני מבקש להוסיף ולציין כי יש לי חברים שלא ראו בחייהם את

המנכ"ל.

במקרה שלי לי יש מגע ואני כפוף לשר. כל מה שיש

לי לומר לו וכל מה שיש לומר לי לא מסתיים ברמה של המנכ"ל.
מ"מ היו"ר ר. ריבלין
בגלל הנפשות הפועלות?
א. אדן
אינני יודע.
ד. תיכון
בוודאי שבגלל הנפשות הפועלות.
א. אדן
זה לא חשוב; לא משנה.
מ"מ היו"ר ר. ריבלין
ודאי שזה משנה.
א. אדן
כוונתי היא לכך שזה לא משנה כרגע לדיון

התיאורטי.

בחברות הציבוריות גם כך מתלבטים בשאלה למי מבקר

הפנים כפוף? למנכ''ל או לדירקטוריון? היום הנטיה היא כזאת שהוא יהיה

כפוף לדירקטוריון, אבל במספר מקומות התשובה היא: גם למנכ''ל וגם

לדירקטוריון.

עד כמה שאני מבין אם אני כפוף לשר, המצב פחות או

יותר מקביל לזה של הדירקטוריון. זאת הרמה שקובעת את המדיניות. אחר-כך

יש רמה מבצעת.

אני מספר על קשיים שיש לי עם הדירקטוריון ואינני

סבור שבדירקטוריונים אחרים בהכרח המצב שונה; גם להם יש כל מיני

שיקולים. בהקשר הזה עלי להוסיף כי למדתי שבגלל המצב הזה הקימו ועדות

ביקורת שבתוכן יושבים נציגי ציבור. באלה אני רואה את האנשים הכי בלתי-

תלויים בנושא הביקורת. כאן אני רואה את השיא של ההתרחקות מהתלות הרבה

ביותר מההיבט של העברת דו''ח הביקורת. אם אמנם דו"ח הביקורת מועבר

לדירקטוריון ובתוך הדירקטוריון מכהנים נציגי הציבור, אם הציבור לא ידע

דברים שהוא צריך לדעת ונציגי הציבור יושבים בתוך ועדת הביקורת, המצב

יהיה בלתי-תקין מבחינת עבודתם של הדירקטורים מטעם הציבור על-פי השקפתי.

צריך להיות איזשהו תהליך של זכות הציבור לדעת

ואני לא חושב שדברים יכולים להיסגר לא רק ברמת מי נהל הרשות המבצעת אלא

גם לא בהכרח ברמת הדירקטוריון.

אם מעבדים כללים וחוקים, בניגוד למה שאתם
אומרים
עם הפנים פנימה, ושלא תהיה טעות; אני בעד התפישה של: עם

הפנים פנימה, אבל שזאת לא תהא סיסמה שלפיה יסגרו דברים וימנעו מהציבור

את זכותו לדעת.

כאשר לציבור מגיע לדעת, צריכים להיות כללים ושלא

תהיה בעלות לא למנכ''ל ולא לדירקטוריון על דו"חוח, מה גם שאני יוצא מתוך

הנחה שאם יש להם שיקולים ענייניים הם לבטח יגברו על שיקולי המבקר.
היו''ר ד. ליבאי
אני מבקש לשאול אותך שאלה הנוגעת לנקודה האחרונה

שהעלית. והיה ויוצע לך שמבקר פנימי שסבור שאין

התייחסות לביקורתו או שיש אפילו מגמות שליליות לגביה, זכותו תהיה שמורה

לפנות למבקר המדינה? כדי להבהיר את דברי אני מוסיף ואומר שבשלב הזה

אני מדבר על כל הגופים המבוקרים ולא על גופים שאינם מבוקרים, כדי לבודד

את השאלה. מצד אחד יהיה לך ''צינור'' לגיטימי לפנות החוצה ולהוציא את

הדברים אבל מן הצד האחר עדיין לא תהיה לך הזכות לפרסם את הדברים.

מבקר המדינה פועלת על-פי שיקול דעתה. או שהיא

תזמין את השר הנוגע בדבר או את המנכ"ל, או שהיא תחליט לעבד מאותו נושא

פרק שלם בדו"ח מבקר המדינה או להוציא דו"ח נפרד. אבל אז מבקר הפנים

לא יהיה הפוסק האחרון, ומן הצד האחר - המנכ"ל לא יהיה בבחינת הפוסק

האחרון. האם סידור מעין זה נראה לך עדיף על המצב הנוכחי?
א. אדן
עדיף על המצב הנוכחי - ודאי.

מבקר המדינה נחשב גורם בלתי-תלוי וגם יש לו את
המכשיר הנקרא
זכות הציבור לדעת.

הבעיה בנושא הזה יכולה אולי להחשב פרקטית ואת זה

תוכל לומר מבקר המדינה.
קודם הוזכר שיש צ'אנל מקצועי
מבקר המדינה;

מבקרים פנימיים. מנסיוני אני יכול לומר שצ'אנל מקצועי הוא צ'אנל חי;

לא מת. זאת אומרת שמתבקש שתהיה גישה, שתהיה הערכות - - -
היו"ר ד. ליבאי
ודאי שהנושא הזה דורש הערכות. מבקר המדינה היא

רק בשר ודם. העומס והאחריות המוטלים עליה -

עצומים.

אם ממנים מנכ"ל, סמנכ"ל או איש קשר שוטף

לעניינים האלה, וזה יהיה תפקידו, זה עונה על השאלה מבחינה ארגונית.
א. אדן
מבחינה עקרונית זה צ'אנל טוב.

היו"ר ד. ליבאי ; זה גורם מרתיע מפני סגירת נושאים במגירה.

ר. ריבלין ; כל הביקורת מרתיעה.
היו"ר ד. ליבאי
אני מבקש ממבקר עירית פתח-תקוה שיכין לי תזכיר

בקשר השאלות שהתעוררו; דו"ח התייחסות של המבקרים

הפנימיים בעיריות.
א. דוברינסקי
תזכיר כזה הוגש לפני שנה וחצי.
היו"ר ד. ליבאי
אני מציע שתחדש את הגשתו.
א. אדן
מכאן אני מגיע לעניין ההגנה על מבקרי הפנים.

כאשר קבעו את מבקר הפנים לתלוי במקום לבלתי-

תלוי, כבר לקחו ממנו את כל ההגנה, כך שיוצאת מכך סתירה פנימית. אם

הוא כפוף עד הסוף ואם התכנית שלו נקבעת מראש ואסור לו לעשות שום דבר

אד-הוק, המצב נמצא כזאה שלאט לאט מאלפים אותו יותר ויותר. כיוון שכך,

לא יהיה בלתי-טבעי בעיני אם הוא יזהר מפני אלה שמעסיקים אותו, מקדמים

אותו וכוי. בהקשר הזה נשאלת השאלה: איך בכלל הוא יוכל לעבוד כמבקר

פנים? אני אינני יודע.

התקנים, התקנות, החוק, כל אלה צריכים בראש

ובראשונה להבטיח את חוסר התלות שצריך להיות למבקר הפנים. זה יתן לו את

ההגנה שלה הוא זקוק. ציאנל פעיל למבקר המדינה - יחזק את הנושא.
היו"ר ד. ליבאי
תלות מינהלית איננה יכולה - - -
א. אדן
תלות מינהלית לא מפריעה.
היו"ר ד. ליבאי
אם אני מבין נכון, אתה מדבר על עצמאות מקצועית.
א. אדן
כן. אני חוזר ואומר כי צריך לחזק את חוסר התלות

של מבקר הפנים. תודה.
היו"ר ד. ליבאי
תודה לך. רשות הדיבור למר גלופטר.
ש. גלופטר
אני אדבר אליכם כמבקר עיריה לשעבר - - -
ר. ריבלין
הדוגמה האישית שלך נחשבת מאלפת לנושא שעליו אנו

דנים. מר גלופטר פוטר מעירית ירושלים - - -
ש. גלופטר
לא פוטרתי.
ר. ריבלין
לי יש חסינות לומר את דברי ואבי יודע שאינני

פוגע בך.
ש. גלופטר
ברצוני "לחדד" שתי נקודות בעקבות דבריו של מר

אברהם אדן שהן יותר בבחינת פילוסופיה; א. קיים

ניגוד אינטרסים בין לשפת המבקרים הפנימיים שלה יש פילוסופיה מסויימת על

דמות המבקר הפנימי, ובין המגמה של אנשי הציבור שרוצים לחזק את הביקורת

מבחינה ציבורית ולא רק מן הבחינה המקצועית.

אני סבור שאת התשובה למצב הזה צריך למצוא בחוק,

והיא לא צריכה להיות אחידה.

החוק המוצע סולל גם גופים שלטוניים, גם חברות

עסקיות וכול מיני גופים נוספים שלציבור יש עניין בהם, כמו בנקים.

לא יכול להיות חוק אלא רק חוק מסגרת שיתן תשובה

לכל הבעיות.

ב. צריך להבדיל גם בין הגופים השלטוניים.

יש, לדוגמה, מבקר מערכת הבטחון שיש לו מעמד מיוחד, ויש עיריות שאת

המבקרים שלהם אי-אפשר להגדיר כמבקרים פנימיים פרופר כפי שלשכת המבקרים

הפנימיים רואה את הנושא.

אם הכוונה היא לחזק את הביקורת כי אז החוק צריך

לתת פתרונות שונים למצבים שונים. בשום-פנים-ואופן אין להתפשר על

המכנה-המשותף הנמוך ביותר .

אם התגלתה שחיתות כבדה אני לא חושב שמבקר הפנים

הוא זה שצריך לדווח על-כך ליועץ המשפטי לממשלה. זה עניינו של הגוף

שמעסיק אותו ואותו גוף צריך לדווח על-כך. צריך לשמור על הפרופורציות.

צריך, בהחלט, לחזק את הרובדים השונים. יש מבקרי

עיריות שמבחינת רמתם הם נמצאים באמצע הדרך בין מבקר הפנים ובין המבקר

החיצוני. צריך לחזק את הנושא הזה ולמצוא עוד כמה גופים שהם בעלי

משמעות מיוחדת ואותם צריך לשים בדרג מסויים. אחר-כך אפשר יהיה לדבר על

חברות ציבוריות ששם התיאוריה או הפילוסופיה של המבקר הפנימי שפניו

פנימה - בהחלט תופשת. בסך הכל אני לא סבור שכל-כך מעניין מהי משכורתו

של מנהל בנק לאומי. זה בהחלט מעניין את הציבור מבחינה מסויימת אבל

זאת איננה הבעיה של מבקר הפנים של הבנק. בעיה כזאת, לדוגמה, לא צריך

לפתור בחוק.

צריך לבדוק מה התשובה המתאימה לגופים שונים.

בשום-פנים-ואופן אין לרדת לרמה הנמוכה ביותר ולתת פתרון לכל חברה עסקית

שצריכה למנות מבקר פנים.
היו"ר ד. ליבאי
הדברים אמנם קשים מאד בנושא הזה. העניין לא

פשוט כלל ועיקר ולכן הפתרון לבעיות מתעכב.

יכולה להיות גישה שמבודדת מבקרים פנימיים במשרדי

ממשלה מהשאר, ומטפלת בהם לחוד. יכולה להיות גישה שמבודדת מבקרים

פנימיים בעיריות - לחוד; במקרים של גופים מבוקרים אחרים - לחוד,

ובמקרים של גופים בלתי-מבוקרים לחוד. מן הצד האחר הלשכה של המבקרים

הפנימיים דווקה מחפשת את ההיבט היותר מקצועי ורוצה משהו שיאגד את כל

הביקורת הפנימית תחת קורת גג אחת.

יש כאן הבדלי הדגשים בגישה אבל כאשר מטפלים

בנושא אסור לראות אותו כפשוטו אלא לראות את הבעיות שמתעוררות מצד אחד



בגופים בלתי-מבוקרים, כאשר זה נושא בפני עצמו המתקשר עם השאלה-. באיזו

מידה אפשר לאשר חדירה חיצונית בתוך גופים באלה ובין עניינים שנוגעים

לרשויות ציבוריות וגופים מבוקרים אחרים?

אינני רוצה להלאות אתכם אם כי הייתי מעוניין

להמשיך לשמוע עוד הצעות שקשורות בנושא שעל סדר-יומנו.

אני חוזר על הצעתי שכל מי שירצה לתרום - נקבל את

הצעותיו בברכה. אני רוצה תוך חודש-חודשיים לגבש נייר-עמדה ואולי אפילו

הצעת חוק. לכן כל מי שרוצה להוסיף על מה שכבר נאמר, יואיל לשלוח לנו

את הצעותיו בכתב, ואם צריך - ניפגש אתו.

דבר שני; אני אקיים עוד פגישה אחת או שתיים

בנושא הזה. אנחנו צריכים להיפגש, יחד אתכם, עם אנשי הביקורת הפנימית

של גופים בלתי-מבוקרים, ואני מבקש אתכם להציע לי כבר עכשיו רשימה של

גופים כאלה.

אני אבקש להיפגש גם עם הגוף הניהולי; עם

מנכ"לים. צריך להבין שגם מבחינתם קיים היבט מסויים בעניין הזה. נצטרך

לשמוע את הערותיהם ולבדוק איך הם יוכלו לתפקד במצבים מסויימים.

אחרי כל זאת נעבוד בקבוצה קטנה, עם נציגים שלכם,

כדי לגבש הצעה סופית.

מנסיוני, כל זה אורך זמן, אבל העובדה שהנושא הזה

מטופל מראה על רצון -טוב לא לזנוח את העניין.

אני מודה לכם מאד על-כך שהתפניתם לבוא לכאן.

ישיבה הסתיימה בשעה 12.50

קוד המקור של הנתונים