ישיבת ועדה של הכנסת ה-12 מתאריך 09/07/1990

חוק פיקוח על מצרכים ושירותים - תיקון מס' 18 - התש"ן-1990

פרוטוקול

 
הכנסת השתים עשרה

מושב שני



נוסח לא מתוקן



פרוטוקול מס' 159

של ישיבת ועדת הכלכלה

שהתקיימה ביום ב', ט"ז בתמוז התש"ן, 9.7.1990, בשעה 11:15
נכחו
חברי הוועדה: היו"ר ש. ארבלי-אלמוזלינו

א. פורז

י. צידון
מוזמנים
ש. גוברמן, עו"ד, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה

א. זיסבלט, עו"ד, משרד המשפטים

צ. לוין, עו"ד, היועץ המשפטי, משרד הבריאות

י. טגן, עו"ד, המחלקה המשפטית, משרד הבריאות

י. לוטן, ד"ר, הממונה על הרשיונות, משרד הבריאות

ח. מרגליות, עו"ד, הלשכה המשפטית, משרד מסו"ת

נ. אנטביץ, עו"ד, הממונה על נוסח החוק, משרד המשפטים
מזכירת הוועדה
ל. ורון
יועץ משפטי
צ. ענבר
נרשם ע"י
חבר המתרגמים בע"מ

סדר היום

חוק פיקוח על מצרכים ושרותים - תיקון מס' 18 - התש"ן-1990
היו"ר ש. ארבלי-אלמוזלינו
אני מתכבדת לפתוח את ישיבת ועדת הכלכלה.

ראינו צורך להזמין את נציגי משרד הבריאות,

מכיוון שאני יודעת שיש להם נגיעה ישירה לעניין. אבל קודם כל אני רוצה

שמר גוברמן יסביר לנו את החוק, מה רוצים לתקן בו, מהו התיקון המוצע,

שיתן לנו תמונה קצת ברורה על הנושא הזה.
ש. גוברמן
החוק שבו אנחנו עוסקים הוא מטריה

קונסטיטוציונית ממדרגה ראשונה. אני חושב

שהדיונים של הוועדה הנכבדה הזאת יכנסו לתולדות המשפט הקונסטיטוציוני

במדינת ישראל כשינוי מרחיק לכת ממתכונת משפטית אשר היתה נהוגה מאז

1957, כאשר נתקבל חוק הפיקוח על מצרכים ושרותים. אני לגמרי לא אהיה

מופתע אם החקיקה הזאת תהיה ראשונה בשרשרת של חקיקות לרענון כל התפיסה

של חקיקת החרום במדינת ישראל.

אתן הקדמה לגבי חוק הפיקוח על מצרכים ושרותים. הכנסת היא הרשות

המחוקקת, זה נקבע עם קום המדינה לגבי מועצת המדינה הזמנית בפקודת סדרי

השלטון והמשפט. מועצת המדינה היא הרשות המחוקקת, והסמכות של החקיקה

עברה לכנסת הראשונה, אבל זה חוק כנסת שבא לאחריה. תפקידה של הכנסת

לחוקק חוקים. להרשות המבצעת יש סמכויות של חקיקת משנה, אבל הסמכות של

הרשות המבצעת לחוקק חקיקת משנה נובעת מהחוק הראשי. זאת אומרת, שהכנסת

היא שמסמיכה את הממשלה ואת חברי הממשלה לחוקק חקיקת משנה, כאשר הפיקוח
על הממשלה נעשה בכמה דרכים
(א) על-ידי זה שהכנסת רשאית לפקח במסגרת הפעילות הפרלמנטרית על מעשי

החקיקה של השרים, של חקיקת המשנה של השרים.

(ב) בית-המשפט העליון דרך הבג"ץ - או כאשר מדובר בעבירה פלילית, דרך כל

בית-משפט - מוסמך להעביר תחת שבט הביקורת את דבר חקיקת המשנה, כדי

לבחון האם השר שהתקין את חקיקת המשנה, האם הוא נמצא בתוך די האמות

של הסמכות אשר הכנסת העניקה לו. אם הוא חרג מהסמכות, הרי החריגה

מהסמכות הופכת את התקנה לחסרת תוקף. בית-המשפט יכריז על בטלות כל

חקיקת משנה שאינה נמצאת בתוך די האמות של הסמכות שהכנסת העניקה

למתקן התקנות.

זוהי המסגרת המשפטית של חקיקת משנה, ואני אפנה את תשומת הלב לסעיף 16

של פקודת הפרשנות, שהוחלפה אחר כך על-ידי חוק הפרשנות. הסעיף הזה עדיין

בתוקף. סעיף 16 מתייחס לתקנות, וקובע: "לא תהא תקנה סותרת הוראותיו של

כל חוק". זה סעיף 16, פיסקה 4. זוהי הנורמה הבסיסית. חקיקת משנה לא

יכולה להיות סותרת את ההוראות של כל חוק.

החריג הגדול לסמכות החקיקה ששמורה לכנסת נמצא בפקודת סדרי שלטון ומשפט,

בסעיף 9 לפקודה,_אשר הסמיך את הממשלה להתקין תקנות שעת חרום. סעיף 9

לפקודת סדרי השלטון ומשפט קובע לאמור: "אם ייראה הדבר למועצת המדינה

הזמנית, רשאית היא להכריז כי קיים במדינה מצב של חרום, ומשנתפרסמה

ההכרזה ברשומות, רשאית הממשלה הזמנית למלא את ידי ראש-הממשלה או כל שר

אחר להתקין תקנות לשעת חרום ככל אשר יראה לו לטובת הגנת המדינה, בטחון

הציבור וקיום האספקה והשרותים החיוניים".



כוחה של תקנת שעת חרום נקבע בס"ק (ב) וזה לשוני: "תקנה לשעת תרום כוחה

יפה לשנות כל חוק, להפקיע זמנית את תוקפו או לקבוע בו תנאים, וכן להטיל

או להגדיל מסים או תשלומי חובה אחרים". הסייג לתוקף מרחיק הלכת שכאן

הכנסת היקנתה לממשלה ולשרים שהממשלה תקבע הוא, שתקנה לשעת הרום תוקפה

הוא ל-3 חודשים, זולת אם הכנסת ביסלה אותה תקנה לשעת הרום, או האריכה

את תוקפה לתקופה שהיא קבעה.

בראשית קום המדינה נעשה שימוש די נרחב בתקנות שעת חרום, בראש ובראשונה

בתקופת מלחמת העצמאות, ואחר כך בשאר תקופות הלחימה. עם הזמן השימוש

בתקנות לשעת חרום הלך ונעשה יותר דליל ויותר חריג, כפי שלמעשה עצם

הסמכות הזאת דורשת, שהשימוש בה יהא מאוד מאוד חריג.

כאשר קמה המדינה היו בתוקף מעשי חקיקת חרום של תקופת המנדט שהיה צורך

בם, ושנחקקו על-ידי השלטון הבריטי המנדטורי לצורכי ניהול העניינים

בתקופת מלחמת העולם השניה. אזכיר רק את פקודת הפיקוח על המזונות

מ-1942, ושורה ארוכה של צווים. אני רוצה להסב את תשומת הלב לחקיקה

הכלכלית אשר אותה חקיקה נועדה לשרת, דהיינו קיצוב המזון, פיקוח על

המחירים, ובכלל פיקוח על המשק ועל התעשיה והמסחר. היתה תקופת מלחמה,

ולא היתה דרך אחרת. העולם כולו היה בתקופת מלחמה, וגם מדינות שלא היו

במלחמה, בגלל הלחצים הכלכליים, נזקקו לחקיקת חרום כדי לנהל את המשק ואת

החברה בתקופה בלתי רגילה. לא כל שכן מדינה עניה ודלת אמצעים כמו ארץ

ישראל של לפני קום המדינה.

החקיקה המנדטורית הזאת החזיקה מעמד, עד אשר ב-1957 החליטה הממשלה,

בעקבות דרישות הוזרות ונישנות, להיפטר מן החקיקה המנדטורית. אז נחקק

חוק הפיקוח על מצרכים ושרותים. חשוב לזכור את התקופה של החקיקה. החוק

נתקבל ב-31 בדצמבר 1957, ונדמה לי שהקריאה הראשונה היתה שנה קודם לכן,

זמן לא רב לאחר מבצע סיני. זו היתה תקופה של מתח פוליטי ומתח צבאי, כך

שהביטוי "שעת חרום" היה ביטוי של ממש, ביטוי מוחשי בחיי היום יום של

המדינה. כך נתקבל חוק הפיקוח על מצרכים ושרותים, שנועד בראש ובראשונה

לבוא במקום החקיקה המנדטורית. די לעיין ברשימה של החוקים אשר חוק

הפיקוח מבטל, למשל בסעיף 44' נאמר: "בטלות. פקודת המצרכים ההכרחיים,

מלאי, 1939; פקודת הפיקוח על המזונות, 1942; תקנות שעת חרום, קיום

האספקה והשרותים החיוניים תשי"ז". אלה תקנות שממשלת ישראל התקינה.

"תקנות ההגנה, מניעת רווחים מופקעים; תקנות ההגנה, תיקון פקודת הפיקוח

על המזונות, 1942", ולא אלאה אתכם בקריאה של החוקים שבוטלו.

במקום החקיקה המנדטורית באה החקיקה הישראלית, חקיקה מסודרת, אשר באה

לענות למצב החרום שהיה קיים, משום שהחוק כולו הוגבל לתקופת קיומה של

שעת חרום. לכאורה אפשר היה להשתמש בתקנות שעת חרום שהממשלה תתקין לפי

סמכותה לפי סעיף 9 לפקודת סדר השלטון ומשפט. אבל הכנסת בחרה לקבל את

הצעת הממשלה ולחוקק חוק מיוחד, אשר תוקפו יהיה כאורך תקופת שעת החרום.

דהיינו, עם ביטול מצב החרום שהוכרז עליו לפי סעיף 9(א) בפקודת סדרי

השלטון והמשפט, יפוג תוקפו של חוק הפיקוח על מצרכים ושרותים. בוודאי

תהיה זכורה ליו"ר הוועדה דוגמא של תקנות שעת חרום לאחזקת תעודת זהות.

תקנות אלה תוקפן הוארך מדי שנה-שנתיים, עד אשר החליטה ועדת הפנים של

הכנסת, ונחקק חוק שתוקפו הוא לתקופת החרום של המדינה, מתוך תקווה שמצב



זה יגיע לקיצו מהר ככל האפשר, ואז נצטרך להתאים את עצמנו למצב של מדינה

נורמלית, אף שמצב החרום הפך להיות מצב נורמלי.

התופעה הזאת ידועה לא רק בישראל. נדמה לי שגם בבריטניה הגדולה עדיין יש

שרידים של אותה חקיקה של שעת חרום, משום שההשפעות על המשק היו כל כך

מרהיקות לכת, עד שלא ניתן אפילו עד עצם היום הזה נדמה לי שיש עוד

שרידים של חקיקת חרום, כמובן בשינויים אחדים.

מעבר להגבלת התקופה, אני מבקש להסב את תשומת הלב להגדרה של פעולה

חיונית. פעולה חיונית היא המטרה של חקיקת המשנה של "לפי חוק הפיקוח על

מצרכים ושרותים". הגדרה של פעולה חיונית היא זאת: "פעולה הנראית לשר

כחיונית להגנת המדינה, לבטחון הציבור, לקיום אספקה סבירה או שרותים

סבירים - זה בשינוי קל מקביל למה שנאמר לגבי מטרות של התקנת תקנה לשעת

חרום, אבל יש פה עוד המשך - לקיום יציבות של מחירי מצרכים או שכר

שרותים, להגדלת היצוא או להגברת היצור, לקליטת עולים או לשיקום חיילים

משוחררים או נכי מלחמה". אלו הן המטרות של כל החוק ושל כל החקיקה,

חקיקת המשנה, אשר נועדה להוציא לפועל את החוק.

המכשיר הזה של חוק הפיקוח על מצרכים ושרותים, וחקיקת המשנה שנובעת

מהסמכות שניתנה לשרים על-פי חוק פיקוח על מצרכים ושרותים, יצרו מכשיר

מאוד יעיל, מאוד נוח, לשם דאגה לחיי היום-יום בתקופת החרום.

המושג "תקופת החרום" עשוי להטעות, ואפשר היה לכאורה לחשוב שהחקיקה הזאת

נועדה רק לפעולות לתקופה של לחימה ממש, כך שיש צורך להסדיר את החיים

הכלכליים והחברתיים והציבוריים, כדי לענות לתקופה של לחימה גרידא.

בית-המשפט העליון פסק בשורה של פסקי-דין שלא כך הדבר. הוא פרש את

הביטוי "קיום אספקה סבירה או שרותים סבירים", פירוש מאוד מאוד מרחיב.

רק לשם דוגמא, כדי לשבר את האוזן: בפסק-דין היועץ המשפטי לממשלה נגד

אויסטריכר, ערעור פלילי 156/63, פד"י י"ז, עמוד 2088, דנו בצו אשר

הסדיר הובלת לחם. הצו שהוצא לפי חוק הפיקוח על מצרכים ושרותים קבע: "לא

יוביל אדם לחם אלא בארגז סגור, יבש ונקי, שהותקנו בו פתחי אוורור

מספיקים". היתה טענה שהצו הזה חורג מהסמכות שהיתווה המחוקק, משום

שהובלת לחם בתנאים סניטריים זוהי פעולה אשר צריכה להיעשות גם בתנאים

שאינם ימי חרום, ולכן היתה טענה שיש בזה חריגה. בית-המשפט לא קיבל את

הדעה הזאת, וקבע שהמסגרת של אספקה סבירה של מצרכים או של שרותים סבירים

קיימת לא רק בתקופה מיוחדת, אלא גם בתקופה של חרום, ועל כן ההנמקה של

הצו הזה היתה חוקית.

כיו"ב נטענה הטענה כלפי צו אשר קבע תקנים או הגביל את השימוש בצבעי

מאכל ביצור של נקניקיות. גם כאן נטענה טענה דומה, ובית-המשפט קבע שהצו

הזה, שמסדיר את תנאי התברואה ותנאי הבריאות של יצור נקניקיות, אינו

חורג מהסמכות של השרים להתקין לפי חוק הפיקוח על מצרכים ושרותים, אף

שמן הראוי היה להסדיר את הדבר הזה אולי גם במסגרת אחרת.

אני לא אלאה את הוועדה הנכבדה בקריאה של ריכוז מתוך קובץ החוקים של

דינים על הכרזות המוצרים, מצרכים ושרותים בני פיקוח. המתכונת היא

שהממשלה או השר המוסמך קובע מה הם המוצרים, המצרכים והשרותים שהם בני



פיקוח, קובע את העובדה שהם בני פיקוח, ומשנקבעה הקביעה הזאת, אזי מוסמך

השר להתקין צווים, כדי להסדיר את הנושא שהוא בר-פיקוה.

כדי לשבר את האוזן, אני רוצה לקרוא מהרשימה, ואני לא ערב לכך שהרשימה

היא מלאה.

ה. מרגליות! היום לפי ההוק כל המצרכים וכל השרותים הם

בני-פיקוח. זאת אומרת, שזה עוד יותר ממה שיש

כאן כמושגים ספציפיים. היום כולם כאלה באופן כולל, כל זמן שהחוק הזה

בתוקף.

ש. גוברמו; אני רוצה להביא לוועדה רשימה שמפרטת באיזה

תחומים הוצאו הכרזות על מוצרים, מצרכים

ושרותים בני-פיקוח. בעקבות ההכרזה הוצאו צווים: אישור להקמת בית-חולים,

שזה היה הנושא של הבג"ץ שעליו מיד ידובר; אספקת גז; בדיקות מי שפיר;

בנק הזרע והזרעה מלאכותית; גז טבעי; הסעה באוטובוס; מרוצי מכוניות;

מכבסות; מתן ידע; ניהול בתי-מלון; סוכנויות נסיעות ותיירות; סוכנויות

להסעת תיירים; שרותי סוורות; סריקה טומוגרפית ממוחשבת; שמאות רכב;

תחליף חלב. הרשימה היא ארוכה מאוד. כפי שאמרתי, בעקבות ההכרזה על

מוצרים בני פיקוח, באו הצווים אשר הסדירו את הנושא.

כדי להגיע לענין של הוועדה היום, הצעת החוק המונחת בפניה, אני מבקש

לקרוא את סעיף 46 של החוק.
היו"ר ש. ארבלי-אלמוזלינו
היום אפשר להוסיף לרשימה גם שכר-דירה.
ש. גוברמן
ודאי.

היו"ר ש. ארבלי-אלמוזלינו; השר יכול היום להוציא צו שיש פיקוח על

שכר-הדירה בלי חקיקה.

ש. גוברמו; סעיף 46 לחוק הפיקוח על מצרכים ושרותים קובע

לאמור, ואני קורא את ס"ק (ב); "כל מקום

שהוראה בחוק זה סותרת הוראת כל חוק אחר, ההוראה שבחוק זה עדיפה, אך אין

הוראת סעיף זה באה לפגוע

(1) בהוראת סעיף 9 לפקודת סדרי השלטון והמשפט.

(2) בהוראת סעיף 11 לחוק העונשין.

(3) בכל הוראה מהוראותיו של חוק שרות בטחון תש"ט".

מה שנוגע לחוק העונשין לא רלוונטי כבר היום, כי זה בינתיים בוטל והוצא

בצורה אחרת. חוק שרות בטחון כמעט שלא נוגע בעניינים של חוק הפיקוח על

מצרכים ושרותים לפי כל דמיון, אבל אם כבר באים ואומרים שחקיקת המשנה

לפי חוק הפיקוח על מצרכים ושרותים עדיפה על כל חוק אחר, הרי המחוקק אמר

ששני דברים לא באים בחשבון; האחד, סעיף 9 שמסמיך את התקנת התקנות לשעת

חרום, דהיינו תקנה לשעת חרום תמיד תהיה עדיפה על פני כל חוק אחר, לרבות



צו לפי חוק הפיקוח על מצרכים ושרותים; חוק שרות בטחון, אס כי חוא זר

לנושא שבו מדובר. אמרו שחוק שרות בטחון תמיד צריך להיות עדיף על חוק

הפיקוח על מצרכים ושרותים.

בסעיף 1 לחוק יש הגדרה מהו חוק זה. חוק זה מוגדר: "לרבות התקנות

שהותקנו והצווים שניתנו על-פיו". זאת אומרת, שצריך לקרוא את סעיף 46(ב)
שבו נאמר
"כל מקום שהוראה בחוק זה סותרת הוראת כל חוק אחר", דהיינו
צריך לכתוב
כל מקום שהוראה בחוק זה, לרבות התקנות שהותקנו והצווים

שניתנו על-פיו, סותרת הוראת כל חוק אחר, ההוראה שבחוק זה - דהיינו,

לרבות התקנות - עדיפה. זה היה הבסיס לפסיקה של בית-המשפט העליון בבג"ץ

256/88, מדינווסט נגד מנכ"ל משרד הבריאות ושר הבריאות. פסק-הדין ניתן

בדצמבר 89. הבעיה היתה הרצון של חברת מדינווסט, מרכז רפואי הרצליה

בע"מ, אשר הקימה שרותי רפואה, שרותי בית-חולים בהרצליה, ואותה חברה

רצתה להקים מתקן דומה גם בחיפה. מנכ"ל משרד הבריאות היה בדעה, שהקמת

בית-חולים נוסף באזור חיפה איננו דרוש, ולהיפך, הקמתו של בית-החולים

עשויה לפגוע בשרותי הבריאות בארץ, במפת האישפוז, בכוח האדם שעוסק

ברפואה, בכך שרופאים וכוח רפואי אחר יעזוב את בתי-החולים הציבוריים אשר

משרתים גם באזור וגם במקומות אחרים בארץ, והם יעדיפו לשרת ולעבוד

במסגרת בית-החולים החדש שעמד לקום לפי הבקשה.

החוק אשר הסדיר הקמת בתי-חולים הוא פקודת בריאות העם, ושם נקבעו הוראות

מה צריך לעשות כדי לפתוח בית-חולים. הסעיפים הרלוונטיים היו 25 ו-27,

והם קבעו את הדרישות להקמת בית-חולים. הדרישות האלה נתקיימו על-ידי

המבקשים, ולכן הוציא שר הבריאות הכרזה, שהקמת בית-חולים זה שרות

בר-פיקוח, והוציא לאחר מכן צו אשר קובע שיש למנכ"ל משרד הבריאות שיקול

דעת במתן רשיון להקמת בית-חולים. מכיוון שהמבקשים לא קיבלו את האישור

של מנכ"ל משרד הבריאות להקמת בית-החולים, נדחתה בקשתה של החברה להקמת

בית-החולים על-יסוד הצו לפי חוק הפיקוח על מצרכים ושרותים, השאלה היתה,

האם הצו תקף, וזה מה שבית-המשפט העליון קבע. אם כי אני חייב לומר שיש

דעת יחיד של השופט אור, אבל בנקודה אחרת.

קבע הנשיא שמגר, שהוספת תנאים על התנאים הקבועים בפקודת בריאות העם

בדרך של חקיקת משנה על-ידי שר הבריאות אינה הולמת את המשטר הדמוקרטי של

מדינת ישראל. לפיכך הוא קבע שהצו משולל תוקף. לא רק זאת, אלא שהוסיף

הנשיא שמגר ואמר, שפירוש דקדקני של סעיף 46(ב) אומר לא זו בלבד שחקיקת

המשנה סותרת חוק קיים בעת חקיקת המשנה, אלא נאמר כאן "הוראת כל חוק אחר

בין שהוא קיים ובין שעתיד להיות מחוקק". יצא מצב על פיו הצו של שר

הבריאות, יש לו עדיפות על פני כל חקיקה של הכנסת. זהו מצב אשר הדעת לא

סובלת בכלל.

בנקודה זאת חלק בכל הכבוד השופט אור שישב בהרכב. הוא אמר שהפרוש הזה לא

מקובל עליו, שלגבי חקיקה עתידה צו לא גובר על חקיקה עתידה, אבל לית מאן

דפליג, דעת בית-הדין כולו - שישבו בו הנשיא שמגר, השופטים מרכוס ואור -

דעתם נחרצת והמורחבת היתה, שלגבי החקיקה הקיימת בוודאי המצב המשפטי

אומר שהצו גובר, הצו עדיף.

זהו מצב אשר במציאות הישראלית המשתנה אני לא בטוח אם באמת יכול להיות,

בשנת תשי"ח-1957, כאשר הכנסת קיבלה את חוק הפיקוח על מצרכים ושרותים,



נהוג היה ליצור מכשיר כלכלי אדמניסטרטיבי שיאפשר את הפיקוח על המחירים,

הפיקוח על מזונות, על היצור ועל השיווק, הפיקוח על המפעלים, גם מתוך

סתירה לחוקים קיימים. כשם שבפקודת סדרי השלטון ומשפט נקבע ש"תקנה לשעת

חרום כוחה יפה לשנות כל חוק, להפקיע זמנית את תוקפו או לקבוע בו תנאים,

וכן להטיל או להגדיל מסים או תשלומי חובה אחרים". כך ראה המחוקק לנגד

עיניו, שגם חקיקת המשנה להסדרת החיים הכלכליים במישור שיורד ממש לביתו

של כל בית אב בישראל, גם שם הוא צריך להיות גובר על פני כל החוקים

האחרים שקיימים אותה שעה. בזה דעת כולם אחידה.

הממשלה קיבלה את הביקורת של בית-המשפט העליון, ובהציעה את החקיקה

שנדונה היום בפני ועדה נכבדה זר באה הממשלה להציע, שהמצב הזה של עדיפות

חקיקת משנה על פני החוקים הקיימים, המצב הזה לא יכול להימשך. זהו מצב

אנומלי. חקיקת משנה צריכה להיות תואמת את החוק הראשי. הכנסת היא הרשות

המחוקקת, היא היא שצריכה לתת סמכויות לשרים להתקין חקיקת משנה. לא יעלה

על הדעת להשתמש בכך חוץ מאשר כתקנות שעת חרום.
היו"ר ש. ארבלי-אלמוזלינו
אם הצו הזה היה באישור ועדת הכלכלה של

הכנסת, לא היו בעיות.

ש. גוברמו; תיאורטית גם כן היו. צריכה להיות חקיקה.

היו"ר ש. ארבלי-אלמוזלינו; חקיקה ראשית?

ש. גוברמו; כן. המצב הנורמלי, המצב הרצוי, המצב הנכון

הוא, שהכנסת כרשות מחוקקת מעניקה סמכויות

לשרים, לאקזקוטיבה, להקים חקיקת משנה, כאשר יש ביקורת של ועדה של הכנסת

לגבי עצם התוכן של חקיקת המשנה, ובוודאי ביקורת של בית-המשפט בדבר

הגבולות של חקיקת המשנה, האם היא נמצאת במסגרת ד' האמות של הסמכות

שהיקנה המחוקק הראשי. אבל חקיקת משנה של שר באישור של ועדה של הכנסת -

יש בזה משום עקיפה של הכנסת כרשות המחוקקת.

היו"ר ש. ארבלי-אלמוזלינו; זה י כאשר בחוק ניתנת הסמכות לשר להתקין,

באישור ועדה של הכנסת. למה היא עקיפה? היא

לא עקיפה. לא כל דבר מכניסים לגופו של החוק, אלא הרבה עובר לחקיקת

משנה.

ש. גוברמו; מה שמציעה הממשלה בהצעת החוק זוהי מהפיכה

מרחיקת לכת, ובגלל הרפורמה הגדולה מוצעים

שני דברים; ראשית, מוצע שהרפורמה לא תתחיל מיד, אלא כעבור 6 חודשים

מיום קבלת החוק.

היו"ר ש. ארבלי-אלמוזלינו; יש סתירה בין שני הדברים.

ש. גוברמן; אני מתנצל על הסתירה. ההצעה המקורית שהוכנה

במשרד המשפטים היתה, שזה יכנס מיד. דהיינו,

שמקבלת החוק אי אפשר יהיה להתקין צווים אשר עומדים בסתירה לחוקים

קיימים. אבל הממשלה החליטה שהיא לא יכולה לקבל על עצמה את הנטל הזה,

והיא מעדיפה לא לגרום למהפיכה כזאת בבת-אחת, אלא לתת שהות של 6 חודשים



נוספים לאחר קבלת החוק. המצב המשפטי הקיים ימשיך להתקיים במשך 6

חודשים, ורק כעבור 6 הודשים מקבלת החוק תהא הממשלה מוגבלת בתקנת תקנות.

כל תקנות שיותקנו, כל הצווים שיותקנו לאחר אותם 6 חודשים, אלה יהיו

כפופים לחוקים הקיימים.

היו"ר ש. ארבלי-אלמוזלינו י. ואלה שכבר התקינו?

ש. גוברמן; מוצעת תקופה של 18 חודשים מיום קבלת החוק.

אלה יעמדו בתוקפם מבלי שיהיה מקום לבטל את

הצווים האלה במשך שנה וחצי, ובמשך אותה תקופה יש לצפות שהשרים אשר

התקינו את הצווים יבדקו את הצווים, כדי. לראות איזה חוקים הם נוגדים,

ולגרום לאותה חקיקה אשר תהיה לחוצה כדי להסדיר את הנושאים שהצווים באו

להסדיר.

הדברים נעשו מחמת הזהירות. לצערי הגדול, מאחר שאין לי שרותי מחשב, אני

לא יכול לדעת בדיוק בכמה צווים מדובר, אבל הכמות היא גדולה מאוד. מדובר

בעשרות רבות של צווים. לכן הזהירות מחייבת. כשלעצמי, אילו הייתי אני

צריך לייעץ לשרים, אני הייתי אומר לשרים להימנע ככל האפשר משימוש

בסמכות. לאחר שפסק-הדין ניתן על-ידי בית-המשפט העליון הייתי מייעץ

לשרים, שאם הסתירה נגד החוקים הקיימים היא כה בולטת וכה הכרחית, הייתי

ממליץ להשתמש באמצעים של סעיף 9 לפקודת סדרי השלטון ומשפט מאשר לפי חוק

הפיקוח על מצרכים ושרותים. כדי להראות שאם יש צורך חיוני בתקופה של

חרום להסדיר איזה שהוא נושא, הייתי מאוד ממליץ לשרים להשתמש במכשיר של

סעיף 9, ולא בחוק הפיקוח על מצרכים ושרותים. סעיף 9 מסמיך את הממשלה

להקים תקנות שעת חרום, כאשר תוקפן של תקנות שעת חרום הוא ל-3 חודשים,

אלא אם כן הכנסת האריכה את התוקף, או שהיא ביטלה את התוקף לפני תום 3

חודשים.

היו"ר ש. ארבלי-אלמוזלינו; אני מודה לך מאוד מאוד על הסקירה המאלפת.

באמת היתה זו סקירה מאלפת מאוד.

י. צידוו; נכון הוא שאנחנו זקוקים לתקנות לשעת חרום,

משום שקשה מאוד למדוד מה זה חרום ומה לא

חרום, כל זמן שיש מצב מלחמה פורמלי בינינו לבין ארצות ערב. עם זאת, מדי

פעם נוכחנו בכך, שמפלגות האופוזיציה היו תמיד מעוניינות בביטול צווי

החרום, ומפלגות השלטון היו מעוניינות לקיים את צווי החרום, כי זה היה

כלי נוח לפעול בו כשעלול הוויכוח להערך בכנסת.

אם אינני טועה, חוקי החרום אומצו על-ידי מדינת ישראל 4 ימים אחרי קום

המדינה. כל שר מוסמך להוציא צווי חרום משלו. בגלל המצב בדרכים לא היה

ברור אם אפשר לכנס ממשלה, כי לא רק מירושלים לא היתה אפשרות הגעה, אלא

לפעמים היה ספק אם אפשר להגיע מנען. זה היה צו השעה, זה היה הגיוני

באותה שעה.

אני לא מוצא שיש היום הגיון בכך, ששר יוכל להוציא צווי חרום כאשר

הממשלה אחראית מעין אחריות קולקטיבית. אני אישית לא כל כך מתלהב

מהאחריות הקולקטיבית, אבל זה המצב. אני גם חושב שניתן להקטין את העוקץ

של צווי החרום, ולהחזיר לכנסת את תפקידה שהוא לחוקק. ישבנו ביום ששי



האחרון ארבעה חברי כנסת ודנו בנושא של האחדת החוק לשינוי שיטת המימשל.

ובמסגרת הבלמים שניתנים לכנסת במקרה של בחירה ישירה של ראש-הממשלה דנו

בנושא חוקי החרוט. הגענו למסקנה ראשונה, שחוקי חרום מוכרחים להמשיך

להתקיים ואם הם כבר מתקיימים, רק הממשלה ולא שר זכאית להטיל אותם. אמרנו

שבמקרה כזה תהיה החלטת ממשלה ולא החלטת שר, ותהיה לכנסת זכות תוך 30

יום לאשר את המשכם או לבטל את התקנה שניתנה במסגרת צווי החרום. יש בזה

גם כדי לחזק את ידה של הכנסת בביקורתה על הממשלה.

נדמה לי שהחוק הזה שאני קורא כאן איננו עונה על הבעיה של ממשלה מוציאה,

ויתכן מאוד, פשוט מבחינה קלנדרית, מאחר שיש להניח שעם תחילת המושב הבא

של הכנסת נגיש את החוק הזה להצבעה, למעשה מה שאנחנו רוצים להשיג כאן

יהיה כבר כלול בחוק השני.

הצעתי גבירתי, שתחליפי אולי כמה מלים עם יו"ר ועדת החוקה חוק ומשפט

שמצוי כמובן בסוגיה הזאת, כי ישבנו יחד לדון בה, ולראות אם יש צורך

לקדם את הצעת החוק הזאת, שמהווה למעשה רק חלק ממשהו גדול יותר. זה

הכיוון הנכון. אבל כאמור, היא מהווה רק חלק ממה שאנחנו רוצים להשיג,

ושייכלל, אם נצליח, בשינוי שיטת המימשל.

צ. ענבר; אני חושב שח"כ צידון הביא לנו את ענין תקנות

לשעת חרום. בתקנות לשעת חרום החוק הזה

שלפנינו לא עוסק. תקנות לשעת חרום ממשיכות להיות קיימות, אין לזה

נגיעה. בתקנות לשעת חרום, שר שהממשלה הסמיכה להתקין תקנות שיהיו לטובת

הגנת המדינה, בתחום הציבור, קיום אספקה והשרותים החיוניים, כל זה נשאר

בתוקף, ואיש לא נוגע בזה כעת.

חוץ מתקנות שעת חרום שימשיכו להיות קיימות, וששרים יוכלו להמשיך

ולהתקין תקנות שכוחן יפה להפקיע כל חוק, וזה ימשיך להיות, יש עוד חוק

במדינה, וזה חוק הפיקוח על מצרכים ושרותים. בחוק זה, גם מכוחו, מוקנות

סמכויות. כאן בא בית-המשפט העליון ואמר, שלפי חוק הפיקוח על מצרכים

ושרותים דינו של צו שנותן שר עדיף על כוחו של כל חוק של הכנסת, בלי

הגבלת זמן.

י. צידוו; מה שאתה מלמד אותי במקרה זה הוא, שזו לא

שאלה של אותה מסכת חוקים.

צ. ענבר! תקנות שעת חרום - אחרי 3 חודשים תוקפן פוקע.

ואילו לפי חוק הפיקוח על מצרכים ושרותים, צו

של שר כוחו יפה לתמיד לבטל כל חוק של הכנסת בתקופת החרום, שכידוע לנו

נמשכה משנת 1948, ואני מקווה שבזמן נכדתי תסתיים.

י. צידון; אני מודה לך מאוד על ההבהרה, כי זה נותן לי

עוד סעיף אחד בביקורת הכנסת על הממשלה.

צ. ענבר; זה לגבי העקרון, ואני עוד לא נכנס לפרטים.
היו"ר ש. ארבלי-אלמוזלינו
לגבי העקרון אני רוצה לומר, שיש שני צדי

המטבע. הכנסת רוצה לפקח על כל דבר, והיא



רוצה לחוקק כל דבר. היא לא מעוניינת לתת שום סמכות לשר שיקבע בעצמו ועל

דעת עצמו דברים שלא כל כך נראים לה. גם היום בכנסת נוהגים לתת פחות

סמכויות לשר להתקין תקנות, אלא היא אומרת שזה באישור הוועדה. כל דבר

היא רוצה לראות ולפקח. אלא שבתקנות, כאשר שר מביא הצעה לאישור ועדה, יש

הגבלות מסויימות. אם הוועדה לא מקבלת מה שהשר מביא, אין תקנות עד

שמתפשרים ומגיעים להבנה, או שמקבלים את התכתיב של השר, והיו דברים

מעולם.

יש לפעמים מצבים, בהם שר בשאלות מסויימות שנראות לו כחיוניות מעדיף

ללכת בצו מבלי שיזדקק לכנסת, כי הוא רואה את הפרוצדורה הארוכה והממושכת

שהוא צריך לעבור אותה על דבר שהוא למעשה קטן. אלה שבעה מדורי גיהנום.

הוא לא יודע אם ועדת שרים לענייני חקיקה תוכל לאשר לו את התיקון שהוא

מציע, הוא לא בטוח שהכנסת תיתן את ידה ותאשר לו את התיקון שהוא רוצה

להציע. יש לפעמים נושאים חיוניים ודחופים, והשר רוצה לפעול מהר ככל

האפשר, מאתר שהנושא לא ניתן לדיחוי.

החוק בא ואומר לנו - כמחוקק, ככנסת - לא חשוב אם הנושא הוא חיוני ואם

הוא דחוף, ואם הנושא חשוב לפי ראות עיניו של השר וכוי. לא, אתה חייב

ללכת בדרך הרגילה של החקיקה, ויהיה הנושא אשר יהיה, על אף העובדה

שהנושא שאתה בא להסדירו כלול בחוק. פיקוח על שרותים, הסדרת השרותים, זה

כלול על-פי הסמכות שישנה למעשה בחוק. אבל גם את הזכות הזאת באים לשלול

ממנו.

צ. ענבר! החוק לא אומר שהשר לא יכול לפעול. השרים

יכולים להמשיך, והחוק כולו ממשיך להיות

קיים. כל noשאומרים זה רק שאם ההוראה שבחוק סותרת, אז להוראת החוק יש

עדיפות.
היו"ר ש. ארבלי-אלמוזלינו
אני מדברת על הצו שהיה לגבי משרד הבריאות.

על-פי זה פסק בית-המשפט כפי שפסק.
ש. גוברמן
זה היה דבר עקרוני גדול.

היו"ר ש. ארבלי-אלמוזלינו; יש סמכות למשרד הבריאות לפקח על שרותים, זה

כתוב.

ש. גוברמר; אבל לא בניגוד לחוק.
היו"ר ש. ארבלי-אלמוזלינו
זה כתוב בפקודת בריאות העם.
ש. גוברמן
פקודת בריאות העם בענין של מדינווסט הסדירה

את הנושא של הקמת בית-חולים. זאת היתה

החקיקה הראשית אשר המחוקק קבע. נכון שזה היה מחוקק מנדטורי, אבל הכנסת

אימצה את החוק הזה, וזה כאילו שהיא עצמה חוקקה אותו. במקום שאותה כנסת

תוסיף תנאים, ותגיד שהיא דורשת שכדי להקים בית-חולים צריכים להתקיים

תנאים נוספים כאלה וכאלה, במקום לעשות זאת, הלכה שרת הבריאות והוסיפה

על התנאים הכתובים בחוק.



היה מקרה דומה בענין בתי מטבחיים, לפי פקודת מחלות בעלי חיים. הממשלה

הלוליטה לצמצם את מטפר בתי המטבחיים בארץ ל-7 משיקולים כלכליים וחברתיים

מורכבים. החוק שהטדיר את הקמת בתי המטבחיים היה בפקודת מחלות בעלי

חיים. הלכת הרשות המוסמכת והוציאה צו לפי חוק הפיקוח על מצרכים

ושרותים, והגבילה את מטפר בתי המטבחיים. כאשר הענין הגיע לבית-המשפט

העליון, מתח על זה השופט חיים כהן ביקורת קשה מאוד. הוא אמר שלא יעלה

על הדעת שהמינהל, הרשות המבצעת, תגבר על דבר המחוקק, ותקבע תנאים

נוטפים על החוק הקיים.
היו"ר ש. ארבלי-אלמוזלינו
הצו לא קבע תנאים נוטפים. הצו קבע שבתי

החולים יהיו בפיקוח.

ש. גוברמו; חברי לוין בוודאי יוטיף ויגיד במה הצו הוטיף

על החוק הקיים.
היו"ר ש. ארבלי-אלמוזלינו
באותה התקופה הרבה דברים נעשו ללא אישור

משרד הבריאות וללא רשיון של משרד הבריאות.

דברים רבים צצו כפטריות לאחר הגשם בלי שום פיקוח, בלי שום אישור. לכן

שר הבריאות מצא לנכון לפעול על פי מה שהוא חשב בענין הזה.

ש. גוברמו; בכך שר הבריאות שינה את החוק הקיים בדרך של

חקיקת משנה. הוא שינה את המתכונת שהיתה

קבועה בחוק הראשי על-ידי זה שהוא הוטיף תנאים בחקיקת משנה. אנחנו

אומרים, שכל זמן שהצו בא להטדיר את הדברים שחוק הפיקוח על מוצרים

ושרותים, הוא יעשה את הדבר הזה. אבל אם יש חוק שקיים באותו נושא - אל

יוטיף השר על החוק הקיים.

היו"ר ש. ארבלי-אלמוזלינו; אני חוזרת לשאלת הדיור. היום יש ענין של

שכר-הדירה, ואנחנו רוצים שיהיה פיקוח. יש

בארץ השתוללות, כשכל יום נזרקים אנשים נוטפים לרחוב, ואנחנו רוצים ששר

הבינוי והשיכון יפקח על שכר הדירה. על-פי החוק איך הוא יעשה זאת? האם

הוא יכול להוציא צו על-פי חוק הפיקוח על מצרכים ושרותים?

ח. מרגליות; זה היה בפיקוח, וזה הוצא מהפיקוח.

היו"ר ש. ארבלי-אלמוזלינו; אפשר להחזיר את זה עכשיו לפיקוח?
ח. מרגליות
כן.

היו"ר ש. ארבלי-אלמוזלינו; מבלי שצריך חקיקה ראשית?

ח. מרגליות; כן. זה היה בפיקוח כאשר היה פיקוח על

המחירים, ובמשך הזמן הוצאו הרבה תחומים.

צ. לויו; בנוגע לשכר-הדירה קיימת חקיקה, יש חוק

יציבות המחירים. מאחר שקיימת חקיקה, אפשר

להפעיל אותו.



הבעיה בנושא רישוי בתי-חולים היתה בעיה אחרת. שם בשלב מסויים היו

הליכים מינהליים מקובלים במדינה של ועדת פרוייקטים, שלא היתה מעוגנת

בחוק, אבל היתה מקובלת הלכה למעשה. כאשר גם אותו מוסד שפנה ורצה לעשות

לגבי בית-החולים הרצליה, פנה לוועדת הפרוייקטים, והשלים עם מה שהיה

מקובל. משלא נענה על-ידי ועדת הפרוייקטים, הוא החליט לומר שעל אף שהם

מתנגדים לכך, על אף שקיימת מדיניות כזאת, הוא יוכל להתגבר על כך בדרך

החוקית, כי אין חוק שאוסר עליו. אז התעוררה הבעיה של קביעת עובדה

בניגוד למדיניות קיימת שהיתה מקובלת במשך שנים לקביעת עובדה. ואתם, אם

אתם רוצים לפעול, תפעלו בדרך של חקיקה, ואז הדבר הזה מצריך זמן,

ובינתיים הוא קובע עובדות. אני רק מעלה את הבעיה. כאן יש הצעת חוק

ממשלתית, אני לא מדבר לא בעד ולא נגד. כל יועץ משפטי של משרד מנוע

מלומר דעה זו או אחרת בקשר להחלטת ממשלה. אני רק מבהיר מה היתה

הבעייתיות בנושא הזה.

למשל, כשאני התעניינתי בתחום זה בארצות סקנדינביה, שם הם לא מעלים על

הדעת שצריכים חקיקה כזאת. הם אומרים, שאם ישנה מדיניות של ממשלה שהיא

קובעת אם צריך או לא צריך, אף אחד לא יעז לומר שהוא הולך לבג"ץ ועושה

בניגוד למדיניות. לעומת זאת, מדינות אחרות נוהגות אחרת. זו הבעייתיות

שהיתה קיימת במדינת ישראל. בא בית-המשפט העליון, ואמר מה שאמר. הוא

עורר שתי בעיות- את הבעיה העקרונית של חקיקה על-ידי חקיקת משנה בניגוד

לחקיקה קודמת, ונשיא בית-המשפט העליון אף הרחיק לכת. הוא ראה את

הקיצוניות של הבעייתיות הזאת, כאשר הוא אמר-. והיה אם שר מסויים מתקין

צו לפי החוק הזה, ותבוא הכנסת ותחוקק חוק, על-פי החוק הקיים יוכל השר

למרות חקיקה של הכנסת לחזור ולפרסם צו בניגוד לחוק. כלומר, ישנם שני

מישורים לבעייתיות הזאת- האחת, הרגילה; והאחת, הקיצונית. זה מה שרציתי

להבהיר מבחינת הענין.

ש. גוברמו; היום העיסוק באופטומטריה מוסדר לפי צו, לפי

חוק הפיקוח על מצרכים ושרותים. זה איננו מצב

תקין. בית-המשפט העליון התריע חזור והתרע על כך שהסדרה של מקצוע, הסדרה

של עיסוק במדינה דמוקרטית חופשית צריך להיעשות על-ידי חקיקה ראשית. זה

לא תקין ששר יסדיר מקצוע, והוא יקבע מי רשאי לעסוק במקצוע הזה ומי

איננו רשאי לעסוק בו. את זה הכנסת צריכה לקבוע. השר יכול להוציא חקיקת

משנה כדי להסדיר את המסגרת הכללית שקבע המחוקק.

צ. לוין; החוק נתקע בדיונים בוועדת משנה בוועדת

העבודה והרווחה, משום ששם היתה צריכה להתקבל

הכרעה בין שלושה גורמים. לגבי אופטמטריסטים ישנן 3 קבוצות שלא מגיעות

לכלל הסכמה והבנה ביניהן. חברי הכנסת, משום שהם לא רצו לקבל הכרעה

בענין הזה, השאירו את השאלה פתוחה, עד כדי כך שעבר הזמן של הרציפות

ונאלצנו להגיש זאת מחדש. זה סיפור המעשה.

ש. גוברמו; החקיקה התקבלה על-ידי הכנסת._היעלה על הדעת

שיבוא שר ויוציא צו לפי חוק הפיקוח על

מצרכים ושרותים, ויוסיף תנאים על התנאים שהכנסת קבעה בחוק? על זה אנחנו

מדברים, גבירתי היו"ר. ברגע שקיים חוק מפורש של הכנסת, האם מותר לשר

להוציא צו הסותר את מה שקיים בחוק? המצב המשפטי הקיים היום הוא בלתי

נסבל, ואת הסיטואציה הזאת אנחנו מבקשים לתקן.
היו"ר ש. ארבלי-אלמוזלינו
הצו חזה היה אז גם על דעת משרד המשפטים.

ש. גוברמן; כן.
היו"ר ש. ארבלי-אלמוזלינו
זה היה על דעת כולם.

צ. לויי; במשרד האוצר העלו השגות והסתייגויות על הצו

הזה, ולכן הוא נמשך עד עצם היום הזה. לכן

נאלצנו להאריך את הצו עוד לשנה, ואני לא אסתיר מכם, שבימים אלה ביקשנו

להאריך את הצו הזה עוד לחצי שנה, משום שאנחנו מניחים שעד לסוף החודש

הזה, לפי הידיעות שבידינו - אני מקווה שזה אכן יתממש - ועדת החקירה

תפרסם את מסקנותיה, הממשלה תקבע את עמדתה, ובהתאם לכך נוכל לדעת מה

החקיקה הראשית שנוכל להעביר, מה תהיה המדיניות. לכן אנחנו גם כיום

מבקשים להאריך את הצו הזה עוד לחצי שנה. אמרו שהשיטה הזאת שאנחנו

הנהגנו היא שיטה של מדיניות סוציאליסטית. אני הבהרתי אז, ואני גם קובע

כיום, שהשיטה הזאת של סרטיפיקט אוף ניד לגבי בתי-החולים היא לא דבר

שאנחנו המצאנו. היא קיימת בארה"ב, היא קיימת במדינות אירופה. אני

שאלתי בדיון ביום ששי, כאשר האשימו את השיטה הזאת כשיטה סוציאליסטית,

האם ארה"ב ומדינות אירופה, אלה שזה קיים בהן, אלה מדינות שמקיימות

מדיניות סוציאליסטית. זאת הבעייתיות שעמדה בפני משרד הבריאות.

היו"ר ש. ארבלי-אלמוזלינו; בכל-זאת הצו הזה, שבשעתו משרד הבריאות ניסח

אותו, היה בידיעת משרד המשפטים. איך

המשפטנים לא אמרו שזה חורג?

צ. לויו; לכן גם היום, כל עוד לא התקבל החוק הזה,

אנחנו פונים, וזה לא יהיה בניגוד לחוק.

בהחלט לא בניגוד לרווק, ולכן בית-המשפט דחה את העתירה. כאן ישנה בעיה

שמעלים עכשיו, שעל אף שזהו המצב כיום, מבחינה קונסטיטוציונית מציעים

לשנות את המצב החוקי. אבל גם כיום המצב מאפשר הארכת הצו לתקופה נוספת,

כדי להתגבר על השאלת עד לחקיקת חוק בהתאם למדיניות שתיקבע.

ש. גוברמו; בכל רגשי הכבוד, אני אביא את דבריו של הנשיא
שמגר בפסק-הדין
"סיכומו של דבר, בפנינו מצב

משפטי בלתי סביר, כי במשטר חוקתי השוקד על הפרדה ואיזון בין רשויות

השלטון, מוענק לדבר חקיקה ראשי של המשרד המחוקק הריבוני מעמד המורם מעל

חקיקת המשנה של הרשות המבצעת בכפיפות לצרכי חרום אמיתיים, שתוקפם לזמן

מוגבל. דע עקא, לאור הוראותיהם המפורשות של סעיפים 1 ו-46(ב) לחוק

הפיקוח, אין בידי בית-משפט זה במצב המשפטי הקיים סמכות להתערב. הצו

אמנם סותר חקיקה ראשית, אולם הכנסת אמרה את דברה באופן מפורש בחוק

הפיקוח, בהעניקה עדיפות לצו או לתקנה על הוראת חוק לרבות פקודה

מנדטורית בידיהם של בתי-המשפט". לכן החקיקה הזאת באה להסיר את הכבלים.

הצו היה חוקי.

היו"ר ש. ארבלי-אלמוזלינו! הצו היה חוקי על-פי חוק הפיקוח על מצרכים

ושרותים. אני מבינה בכל אופן, ואני לומדת

מכבוד השופט שמגר שאני מעריכה ומוקירה, שמה שנאמר גם בחוק הפיקוח על

מצרכים ושרותים סותר את פקודת בריאות העם. אם אפשר להוציא צו על-פי חוק



הפיקוח על מצרכים ושרותים, הצו הוא חוקי, וזה מנוגד למה שנאמר בפקודת

בריאות העם. שני החוקים האלה יש בהם סתירה.

צ. ענבר; הצו לא חייב לסתור. חוק הפיקוח נותן סמכות.

חוק הפיקוח עצמו לא אמר ששר חייב להוציא צו,

ושתמיד הצו יהיה בניגוד לחוק אחר. זה לא נאמר בחוק.
היו"ר ש. ארבלי-אלמוזלינו
אבל הוא פועל על-פי חוק הפיקוח על מצרכים

ושרותים.
צ. ענבר
חוק הפיקוח מרשה לשר להוציא צו כפי שהוא

עושה. והיה, אם הצו הזה סותר חוק אחר, אז

כן. אבל לא מלכתחילה אמרו לשר שהוא חייב להוציא צו שיסתור את החוק.

א. פורז; אני רוצה להגיד לך, שאם לי היתה היום דירה

ריקה, אני לא הייתי משכיר אותה, אפילו

ששכר-הדירה פטור. אני כבר שומע שאתם עלולים להכניס דייר שלא יתנו לי

להוציא אותו. כבר היה לנו חוק הגנת הדייר. כבר היה דיון בכנסת, שדייר

שנגמר לו חוזה השכירות, יוכל להישאר עוד שנתיים ימים לגור לפי תנאי

השכירות הקודמים. כבר קרה שאנשים איבדו את כל רכושם בחוק הגנת הדייר.

הטוב ביותר הוא להשאיר את הדירה ריקה. אי אפשר לפתור מצוקה על-ידי

צווים.

היו"ר ש. ארבלי-אלמוזלינו; יש אנשים חסרי מצפון וחסרי מוסר, זורקים את

הזוגות הצעירים לרחוב ולהם אין היכן לגור.

ביקרתי ביום ששי באוהלים, והלב שלי נקרע לראות את המשפחות והילדים.

א. פורז; יש בית גולדמינץ בנתניה, לשם חיילים יוצאים

לנופש. יחליטו ששנתיים אין נופש. מי שיוצא

לנופש, מקימים לו מאהל ליד הים, ושם עושים נופש. יש עוד עשרות בתי

הבראה של המשטרה ושל קופת-חולים. אין דבר, הקשישים שנה אחת לא ילכו

לבית הבראה מבטחים בזכרון יעקב ולא בבית-רמז ולא במעלות ולא בכל מקום

אחר. בכל המקומות האלה יתנו לגור, ויפתרו את מצוקת הדיור, ואת בניית

הקבע יבנו באופן נורמלי. יביאו קרוואנים ואשקוביות. רק כך יפתרו את

מצוקת הדיור. אי אפשר לעשות זאת על-ידי צווים. אף דירה לא נבנית מהצו.

היו"ר ש. ארבלי-אלמוזלינו; במקום שהזוגות ישלמו 150 דולר שכר-דירה, הם

צריכים לשלם 400-450 דולר לחודש. ממש חסרי

מצפון. ועוד רוצים שישלמו מראש. מי שחי על 900 שקל ועל 1,000 שקל ועל

1,200 שקל יכול לתת את הסכום הזה?

א. פורז; את צודקת לחלוטין בהגדרת הבעיה. אבל הפתרון

שאני אומר לך הוא העברת קרוואנים ואשקוביות

באופן מסיבי, והעמדתם לרשות כל מי שצריך.

ח. מרגליות; אני רוצה להצביע בפני חברי הוועדה על כך,

שקבלת החוק עוברת מקיצוניות אחת לקיצוניות

שניה. יכול להיות שצריך לחשוב על איזו שהיא דרך ביניים. חוק הפיקוח על



מצרכים ושרותים, המטרות שלשמן מותר להתקין צווים לפיו, רחבות יותר

מהמטרות שלשמן מותר להתקין תקנות שעת חרום לפי סעיף 9 לפקודת סדרי

שלטון ומשפט.

במקרה של דבר דחוף מאוד, חיוני מאוד, שלא מספיקים להעביר לגביו את כל

תהליכי החקיקה, נשאר המפלט של תקנות שעת חרום, והחוק הזה לא מבטל אותו.
אבל צריך לזכור ששם יש שתי מיגבלות
(א) 3 חודשים בלבד, שלפעמים זה מעט, אבל זה נקבע, ואני לא מציעה להאריך

זאת.

(ב) המטרות שהן מאוד מצומצמות, ומקפיד היועץ המשפטי לממשלה וכל מי

שמטפל בדברים האלה לפרש אותן בצמצום, כדי לא לפתוח פתח לעקיפת

סמכות הכנסת ולהתקנת צווים באופן לא דמוקרטי.

אני רוצה להצביע על ההבדל במטרות האלה, כי חשוב שהוועדה תדע זאת, כי זה

משליך על האפשרות לסמוך על המפלט הזה של תקנות לשעת חרום במקרה הצורך.

תקנות לשעת חרום ניתן להתקין לטובת הגנת המדינה, בטחון הציבור וקיום

האספקה והשרותים החיוניים. ואילו פעולה חיונית, לפי חוק הפיקוח על

מצרכים ושרותים, כוללת נוסף לשלושת הדברים הללו, את המטרות הבאות- קיום

יציבות של מחירי מצרכים או שכר שרותים; הגדלת היצוא או הגברת היצור;

קליטת עולים או שיקום חיילים משוחררים או נכי מלחמה. זאת אומרת,

שהוסיפו כאן כמה מטרות, ואני לא יודעת אם כולן אקטואליות וצריך עבורן

גם היום להתקין צווים לפי חוק הפיקוח על מצרכים ושרותים. אני חושבת

שרוב המטרות כבר מוסדרות בחוקים אחרים, אבל צריך לתת את הדעת שיש כאן

מטרות נוספות, שלא מצויות בפקודת סדרי שלטון ומשפט.

זאת אומרת, שברגע שהצעת החוק הממשלתית תתקבל, אי-אפשר יהיה להתקין

תקנות שגוברות על חקיקה ראשית, אלא ל-3 המטרות שבסעיף 9, ולתקופה של 3

חודשים בלבד.

?
היו"ר ש. ארבלי-אלמוזלינו
מה היית מציעה?

ח. מרגליות; ההצעה הזאת יוצאת מתוך הנחה, שדי בסעיף 9

לפקודת סדרי שלטון ומשפט, היינו 3 חודשים זו

מיגבלת הזמן שבתוכה אפשר להכין הצעת חוק, להביא אותה לכנסת, ולהעביר

ב-3 קריאות. מביאים תמיד את הדוגמאות השונות. מצד אחד חוק האופטומטריה

שנתקע בגלל דיון במשך שנים-, מצד שני תמיד מביאים את הדוגמא של חוק

הגולן, או חוקים אחרים שעברו 3 קריאות ביום אחד. אמנם הוא היה קצר

מאוד. אני מתארת לעצמי שחוק שיש בו יותר מכמה סעיפים, קשה מאוד להעבירו

ביום אחד. אבל אם הכנסת מעוניינת ועושה את המאמץ, ברור ש-3 חודשים זה

זמן די והותר. בתקופות שהכנסת פועלת, והתקופות הן נורמליות, לא במצב

מלחמה וניתוק דרכים כמו שהזכיר ח"כ צידון מזמן המלחמה, הכנסת יכולה

להתכנס גם בתקופות פגרה. הנחת הממשלה היא, שאם יש חוק חיוני, הממשלה

תספיק לעבד אותו ולהגיש אותו. זה יקח לה שבועיים-שלושה, והכנסת תספיק

לאשר אותו עד תום שלושת החודשים. זאת ההנחה, וזאת הנחה שצריכה להיות

סבירה, אם כי כבר ראינו באמת מקרים שלא מצליחים לפרוץ איזה שהוא תאריך



בדיונים בכנסת, אף שכולם מכירים בצורך לחוקק את החוק. אני חושבת שכל

אלה שמתווכחים על סעיף מסויים בחוק האופטומטריסטים לא מתווכחים על זה

שצריך חוק על אופטומטריסטים. רק בגלל ויכוח בנקודה מסויימת החקיקה הזאת

לא עוברת, וגם זאת עובדה. כמו שעובר חוק ביומיים או שבוע, חוק יכול גם

לא לעבור שנתיים ושלוש, אף שכולם מסכימים שצריך אותו, רק לא מסכימים

בדיוק על משהו בחוק. זו הבעיה של התקופה.

מבחינת המטרות, הנושא של קיום האספקה והשרותים החיוניים, בסופו של דבר

זה נושא רחב, ותלוי איך מפרשים אותו. ההנחה של הממשלה היא שזה מספיק,

אבל אני מזכירה שישנן מטרות מסויימות שהוגדרו בחוק פיקוח על מצרכים

ושרותים, ובוודאי יהיו מקרים שיפלו בגדר חוק הפיקוח ולא יפלו בגדר סדרי

שלטון ומשפט.
היו"ר ש. ארבלי-אלמוזלינו
למשל קליטת עולים.

ח. מרגליות; קליטת עולים לכשעצמה היא באמת פה, אבל הנושא

של דיור, אספקת מקומות דיור לעולים, פרטנו -

והממשלה והיועץ המשפטי סמכו את ידיהם - שזה קיום אספקה לשרותים

חיוניים. מתן דיור, בין אם זה לעולה או בין אם זה לזוג צעיר, זה שרות

חיוני. לכן לא היה צורך להשתמש בביטוי "קליטת עולים", ואפשר היה להשתמש

בביטוי "קיום אספקה ושרותים חיוניים". כנראה ברוב המקרים יהיה מצב כזה,

אבל יתכן שיהיו מקרים שיפלו מחוץ לזה.

ש. גוברמן; אני מבקש להגן על הממשלה והצעתה של חברתי.

אני מבקש לשים את הדברים בזווית הראיה

הנכונה בעיני. הסמכות לפי תקנות שעת חתם היא סמכות על-פי סעיף 9. בזה

אף אחד לא מבקש לנגוע כרגע. אני מקווה שיבוא היום, שגם בזה תהיה

רפורמה, אבל לא בזה המדובר.

ההבדלים בין המטרות של פעולה חיונית לפי חוק הפיקוח על מצרכים ושרותים,

אני נוטה לחשוב שהם חופפים כמעט בצורה מלאה את המטרות של סעיף 9 לפקודת

סדרי שלטון ומשפט. אני חושב שצריך לקרוא את סעיף 9 במובן רחב ביותר. זה

סעיף שנמצא בחוק בפקודת סדרי השלטון והמשפט, בו בזמן שבחוק הפיקוח על

מצרכים ושרותים - כמו שהשם מציין - המדובר הוא בתוך המסגרת המצומצמת,

ולכן אני חושב שאין סתירה בין המטרות של שני החוקים הללו.

בעיקר מה שרציתי להסב את תשומת הלב, זה לנקודה הבאה. 3 חודשים שבהם

מדובר בפקודת סדרי שלטון ומשפט, אינם באים כדי לתת לכנסת אפשרות לחוקק

חוקים. הסמכות בסעיף 9 והסמכות שמדובר בה בסעיף 46(ב) לחוק הפיקוח על

מצרכים ושרותים היא כדי לתת סמכויות חקיקה בידי השרים. על זה מדובר,

ולא מדובר על אורך הזמן. מה שהממשלה מציעה בחוק שנמצא בפני הוועדה, זה

לתת לצווים לפי חוק הפיקוח על מצרכים ושרותים אותה מתכונת כמו לכל

חקיקת משנה, לאמור, שכאשר החוק החדש יכנס לתוקף, לא עוד תהיה עדיפות

לחקיקת משנה על-פני חוקים. דבר המחוקק תמיד יהיה עדיף, תמיד יהיה

עליון, וחקיקת המשנה תהיה כפופה לדבר הכנסת. זה ותו לא. השאלה היא מה

יעשו במקום הסמכות הקיימת, והכנסת קיימת כדי לחוקק.



החוק המוצע אומר, שהעדיפות אשר היום סעיף 46(ב) נותן לצווים, העדיפות

הזו תיפסק.

א. פורז; האם בצו פיקוח אי-אפשר למשל להטיל היטל?

ש. גוברמו! אפשר. אי-אפשר יהיה לשנות חוקים קיימים.

א. פורז! אתה סותר את החוק הקיים על-ידי מיכללא. אתה

משנה את הנורמה המשפטית.

ש. גוברמו; לא. הוספת הוראה מותרת; סתירה לחוק קיים -

לא מותרת.

א. פורז; מהי בעיניך הוספה ומהי סתירה? תן לי דוגמא.
ש. גוברמו
אתן שתי דוגמאות מהחיים. האחת מדינווסט.

פקודת בריאות העם קבעה הוראות, מה צריך

לעשות כדי להקים בית-חולים.
היו"ר ש. ארבלי-אלמוזלינו
מה היו ההוראות שקבעה פקודת בריאות העם?

צ. לויו; קבעו שבית-חולים צריך להיות רשום, בית-חולים

ייחשב אם יש בו תנאים סניטריים מסויימים, אם

יש בו סגל אחיות, אם יש שם רופאים, אם הוא ממלא אחר התנאים ואין כל

שאלה לא של מדיניות ולא של ועדה שמתאמת ושום דבר.

ש. גוברמו! הצו בא והוסיף תנאים על מה שקיים בפקודת

בריאות העם.

א. פורז! לדעתי בית-המשפט קבע בגלל השיקול.

היו"ר ש. ארבלי-אלמוזלינו; אל תכניס דברים שבית-המשפט לא אמר. הוא לא

אמר שוס שיקול דעת.

א. פורז! אני ראיתי שבית-המשפט אומר, שקליטת עליה

מדרום-אפריקה היא מן הדברים החשובים, ולכן

לא נתנו את הדעת לדברים האלה.
היו"ר ש. ארבלי-אלמוזלינו
הוא לא ביטל את הצו. הצו הוא חוקי.

ש. גוברמו! הדוגמא השניה שהבאתי בזמן העדרך היתה המקרה

של בתי המטבחיים, כאשר ניתן צו אשר מגביל את

מספר בתי המטבחיים, וזה לענין של עיריית פתח-תקוה נגד שר החקלאות שהיה

בפד"י כ"ב, חלק שני, עמוד 824. שם היתה דעת מיעוט של השופט כהן, שפסל

את הצו.

י. לוטו; אדבר לא כמשפטן, אלא כרופא שמפקח על הדברים

האלה. לפי החוק הקיים בפקודת בריאות העם



למעשה למשרד הבריאות כמשרד בריאות יש לו מנהל כללי ושר, שיש להם

שיקולים איזה שהם. ברגע שמישהו מקים בנין שעונה על הדרישות מבחינת

המטרים, רופא ואחות, אוטומטית אנחנו יכולים לתת לו רשיון. בא כאן צו

הפיקוח ואומר, שלשר הבריאות ולמנכ"ל המשרד צריכים להיות שיקולים חוץ

מאשר לעניין מהבנין והמבנה.

א. פורז-. אני מוכרח לומר, שההבחנה בין מהו צורך דחוף

וחיוני ומהי סתירה בין חוק, ומהי השלמה בין

חוק, היא מאוד פרובלמטית.
היו"ר ש. ארבלי-אלמוזלינו
נעבור לקריאת החוק.

ש. גוברמו; "תיקון סעיף 46. בסעיף 46 לחוק הפיקוח על

מצרכים ושרותים התשי"ח-1957, בסופו יבוא

(ג)'. לענין ס"ק (ב), חוק זה למעט התקנות שהותקנו והצווים שניתנו

על-פיו".

היו"ר ש. ארבלי-אלמוזלינו; כולם, כל התקנות וכל הצווים.

ש. גוברמו י. כן.

היו"ר ש. ארבלי-אלמוזלינו; אמרו שיש הרבה, לא רק של משרד הבריאות.

ש. גוברמו; אבל כשאומרים בסתירה לזה, אני לא בטוח שיש

הרבה. לכן בא סעיף 2 תחילה: "תחילתו של חוק

זה בתום 6 חודשים מיום פרסומו, ולגבי הוראה שהיתה בתוקף ביום פרסומו,

בתום 18 חודשים מיום הפרסום".

היו"ר ש. ארבלי-אלמוזלינו; האם התקופה של 18 חודשים מספיקה?

צ. ענבר; 18 חודשים הם בהחלט זמן סביר. מבחינתי זה

הוגן. אבל אני עדיין לא הצלחתי להבין מדוע

אותם דברים שהיו נכונים כאשר כתבו את דברי ההסבר, מדוע אחרי שהחוק

התפרסם, אי אפשר יהיה להקפיד שצווים חדשים לא יסתרו חקיקה קיימת. אפשר
לכתוב
תחילתו של חוק זה ביום פרסומו.

ש. גוברמו; לגבי דידי תחליט הוועדה כאשר תחליט.

ח. מרגליות; אני לא מבינה את מה שכתוב בדברי ההסבר, לא

רק מבחינת המועד. גם בהמשך כתוב; "ואילו

חקיקת המשנה הקיימת תוסיף להיות עדיפה על החוקים שהיו בתוקף ביום פרסום

החוק המוצע, אך לא החוקים שיחוקקו מאותו יום ואילך". זה לא כתוב בהוראה

הזאת. אני חושבת שכתוב לגבי הוראה שהיתה בתוקף. האם זאת הוראת חוק, או

הוראתה תקנות והצווים?

צ. ענבר; כל הוראה. אם יש היום הוראה של צו, שהיא

סותרת חוק, היא תמשיך להיות בתוקף עוד 18

חודשים.



ח. מרגליות; אם כן, היה צריך לכתוב "ולגבי תקנות וצווים

שהיו בתוקף". למה "הוראה"? כי לפי דברי

ההסבר "הוראה" פירושה "הוראת החוק".

צ. ענבר; הוראה היא הוראה כלשהי.

ח. מרגליות; בדברי ההסבר הוא מבחין בין חוקים ישנים

לחוקים חדשים, וזה לא נובע. אם לזה התכוונו,

אולי היה צריך לכתוב את זה יותר ברור.

ש. גוברמן; צריך לקרוא את סעיף 2 יחד עם סעיף 1. אין

משהו אחר.

צ. ענבר; אפשר להגיד "לגבי תקנות וצווים שהיו

בתוקף."
היו"ר ש. ארבלי-אלמוזלינו
צריכים לקרוא לילד בשמו, לגבי תקנות וצווים

שהיו בתוקף.

נ. אנטביץ; אני רוצה להסביר מדוע השתמשנו במלה "הוראה".

החוק עצמו המקורי מדבר על הוראה שבחוק.

ש. גוברמו; אני מקבל את זה. זה יכול להיות לגבי הוראה.

היו"ר ש. ארבלי-אלמוזלינו; צריך להשתמש באותם הסעיפים שהיו בחוק עצמו,

לגבי תחולתו של החוק.

נ. מרגליות; תחולתו של חוק זה לגבי תקנות וצווים.

ש. גוברמו; צריך להגיד "הוראה".
נ. מרגליות
לגבי הוראה ותקנות וצווים?

ש. גוברמו; סעיף 46(ב) אומר; "כל מקום שהוראה בחוק

זה."

צ. ענבר; תחילתו של חוק זה לגבי הוראה בתקנות

ובצווים.

צ. לוין; מה יהיה המצב לגבי הוראה בצו שקיימת כיום,

ותפוג תוך שבועיים?

היו"ר ש. ארבלי-אלמוזלינו; תחדש אותה עד 18 חודש.

צ. לויו; כאן נאמר שאני לא אוכל לחדש אותה, אם לא

נותנים את 6 החודשים. זאת אומרת, שמיד אתם

מבטלים את ההוראה. לכן צריך את 6 החודשים האלה.
היו"ר ש. ארבלי-אלמוזלינו
אם הוא רוצה חקיקה במקום זה, הוא צריך זמן.

3 חודשים אינם מספיקים, אנחנו יוצאים עכשיו

לפגרה.
צ. לוין
יש היום הוראה של היועץ המשפטי לממשלה, ששום

צו או תקנה על-פי חוק הפיקוח על מצרכים

ושרותים לא יתפרסמו אלא באישורו.

א. פורז; אני לא סומך עליו בתור בלם רציני. בענין

צווי החרום, בענין בניין הבתים, הוא הביע את

דעתו נגד, והתקפל.
היו"ר ש. ארבלי-אלמוזלינו
הוא צריך את הזמן עבור חקיקה. אנחנו לא

רוצים שישאר חלל ריק. היה מצב מסויים, הוא

קבע לבטל אותו מיד, ובינתיים חקיקה אחרת אין. נשאלת השאלה אם אתה בכלל

מבטל מצב קיים, ולא צריך להיות משהו אחר במקום זה, אי-אפשר לדעת כמה

זמן חקיקה יכולה לקחת. אבל אם אתה מגביל ב-3 חודשים, זה יזרז את כל

הגורמים. כן מאשרים חקיקה, או שלא מאשרים אותה, אבל צריך לתת להם את

הזמן.

כמחוקק אני צריכה להיות מעוניינת לשלול מהשרים סמכויות, אבל יש מצב

נתון. כמה חוקים סותרים קיימים?

א. פורז! אני מסכים ל-3 חודשים באישור ועדת הכלכלה של

הכנסת.
היו"ר ש. ארבלי-אלמוזלינו
זה מסרבל.

צ. לוין; אתה הופך את זה לנורמה.

היו"ר ש. ארבלי-אלמוזלינו; אני רוצה שעם הצו שיש לו, לא יהיה חלל ריק

מידי עם פרסום החוק, אלא נתן לו אפשרות שיביא

הצעת חוק, שיתקן על-פי חקיקה ראשית את הסתירה הקיימת. לזה אנחנו צריכים

לתת לו זמן. אם 6 חודשים זה הרבה, ניתן לו פחות, אבל זה צריך להיות.

ניתן לו 3 חודשים.

צ. ענבר; 3 חודשים. ואמרנו; "ולגבי הוראה בתקנות או

בצווים שהיו בתוקף".

היו"ר ש. ארבלי-אלמוזלינו; שהיו בתוקף, זה לגבי 18 חודש.

צ. ענבר; כן.

א. פורז; גם לגבי 18 חודש אני רוצה לצמצם. אני מסכים

לשנה.
נ. אנטביץ
אני חושבת שכאן יש גם לאזרחים זכויות. זה לא

רק עניו של המימשל.

א. פורז; אני מבקש להוסיף הסתייגות שלי על תיקון מספר

17.
היו"ר ש. ארבלי-אלמוזלינו
יש הצעה לתת במקום 18 חודשים רק 12 חודשים.

י. צידוו; אולי נשמע מה ההגיון ב-18 חודשים?

. ש. גוברמו! זה לא הרבה. יש צורך לעבור על כל החקיקה ועל

חקיקת המשנה במשרדי הממשלה. זהו תפקיד שבכוח

האדם המאוד מצומצם יהיה לא פשוט לבצע אותו.
היו"ר ש. ארבלי-אלמוזלינו
מי יעשה את זה?
ש. גוברמו
היועצים המשפטיים.
היו"ר ש. ארבלי-אלמוזלינו
אני מציעה שנשאיר להם את 18 החודשים. יש

מצוקת כוח-אדם, יש צורך בבדיקה.

א. פורז! אני רוצה להסתייג.
צ. ענבר
תסתייג על זה, ולא בשם החוק.
א. פורז
לא, אני רוצה להסתייג בשם החוק.

צ. ענבר! אתה תהיה היחידי שיש לו רשות דיבור. מה

איכפת לך ממה אתה מסתייג?

א. פורז! בסדר.

1

היו"ר ש. ארבלי-אלמוזלינו! זה לא חוק חדש שאתה צריך להסתייג בשם החוק.

זה חוק קיים.

ובכן, אני רוצה להצביע על שני הסעיפים האלה. מי בעד האישור על-פי הנוסח

אותו הצענו?

א. פורז! אני נגד האישור. אני מסתייג. אני רוצה שיהיה

רשום שנה במקום שנה וחצי. אני מגיש

הסתייגות, ואני נגד כל החוק הזה. זה אמנם עכשיו פחות שלילי, אבל זה

עדיין שלילי. אני רואה את חצי הכוס הריקה.
ש. גוברמו
אתה רוצה להתנגד לכל החוק הזה?
היו"ר ש. ארבלי-אלמוזלינו
הוא לא יכול לשנות את השם של חוק הפיקוח.

אני מודה לכולכם.

קוד המקור של הנתונים