הכנסת האחת עשרה.

מושב רביעי



נוסח לא מתוקן



פרוטוקול מסי 239

ועדת החוקה חוק ומשפט

יום ב', ו' בשבט התשמ"ח, 25 בינואר 1988, 15:00

נכחו: חברי הועדה;

אליעזר קולס - יו"ר

שולמית אלוני

דוד ליבאי

ו. שם-טוב

מוזמנים!

מבקר המדינה י. מלץ

י. הורביץ - מנכ"ל משרד מבקר המדינה

ד. ספיריה - " " "

ש. ג וברמן - משרד המשפטים

י. טוניק

ש. סגר

יועצת משפטית! ש. אלוני

א. אשמן

חוק יסוד: מבקר המדינה

מבקר המדינה

היו"ר א. קולס;

רבותי, אני מתכבד לפתוח את ישיבת ועדת החוקה חוק ומשפט. יש לפנינו בקשה

מבקר המדינה. מאחר שסברתי שאין מקום להביא חוק יסוד זה לכנסת

עם הסתייגויות, אני מביא את הצעת התיקון לדיון כאן. ההצעה היא של חבר-הכנסת דוד

ליבאי, שמבוססת על פניה של היועצת המשפטית לועדה גב' רחל מלחי. הזמנתי לישיבה

גם את המבקר לשעבר עורר-דין טוניק, כדי שנשמע גם דעתו בענין זה. אני מציע

שחבר-הכנסת ליבאי יציג את הנושא. בבקשה.

ד. ליבאי!

לאחר שהסבו את תשומת לבי שענין משכורתו של מבקר המדינה לא הוזכר ולא הוסדר

בחוק יסוד! מבקר המדינה, פניתי לחוקי יסוד אחרים וביקשתי לראות מה היתה עמדתנו

באשר לשכרם של נשיא המדינה, חברי הכנסת, חברי הממשלה, השופטים. מצאתי שבחוק

יסוד! הכנסת, חוק יסוד! נשיא המדינה, חוק יסוד! הממשלה, חוק יסוד! השפיטה, יש

סעיפים שמבטיחים את הדברים האלמנטריים לגבי שכרם של ממלאי תפקידים אלה. חשבתי

שדווקא כלפי מבקר המדינה שאף הוא, לא פחות מאחרים, ממלא פונקציה חשובה ביותר,

ולא פחות מאחרים צריך להבטיח את עצמאותו ואת אי-תלותו, אין מקום לשכוח נושא זה

של משכורת בחוק היסוד.

אילו אמרו לגבי כולם שעניו המשכורת הוא לא ענין לחוק יסוד, ענין זה צריך

להסדיר בחוק, הייתי מקבל או לא מקבל אבל לפחות הייתי מבין שיש שיטה מסוימת

מקובלת בחוקי יסוד. אבל הנה לגבי שופטים אנחנו טורחים לומר ש"משכורותיהם של

שופטים ותשלומים אחרים שישולמו להם בתקופת כחונתם ולאחריה, או לשאיריהם לאחר

מותם, ייקבעו בחוק או בהחלטה של הכנסת או של ועדה מוועדותיה שהכנסת הסמיכה לכר".

בכר רוצים לומר שלא משרד ממשלתי כלשהו יקבע את שכרו של השופט, אלא המחוקק או

ועדה מטעם המחוקק שהכנסת כולה הסמיכה לכר. בנוסח דומה נאמר לגבי נשיא המדינה,

שמשכורתו תיקבע על ידי החלטת הכנסת, והיא רשאית להסמיר לכר את ועדת הכספים, כדי

להדגיש שלא יתכן שיקבע זאת גורם אחר, בוודאי לא גורם ממשלתי. מדוע בענין מבקר

המדינה יוכל להווצר רוב בכנסת שיחליט ששכרו של מבקר המדינה ייקבע בדרך פלונית

או אלמונית, שלא מבטיחה את אי תלותו?

לפיכר חשבתי והצעתי במכתב שנוסיף לחוק היסוד! מבקר המדינה, שהתקבל בועדה

בשעה טובה, סעיף האומר כי "משכורתו של מבקר המדינה ותשלומים אחרים שישולמו לו

ייקבעו בחוק או על ידי החלטה של הכנסת או על ידי ועדה מועדותיה שהכנסת הסמיכה

לכך".

בכר יצרתי זהות בין הפרוצדורה לקביעת שכרו של מבקר המדינה לזו של שופסי

ישראל, כי אני רואה קשר בין עצמאות השופטים ועצמאות מבקר המדינה, מנקודת מבט זו.

ש. אלוני!

מישהו התנגד לכר?

ד. ליבאי!

לא. הענין פשוט לא עלה. לאחר מכן הסבו את תשומת לבי לענין, ושימשתי לפה

לאחרים. חשבתי שכדאי שנראה תיקון זה לפני שאנחנו מניחים את הצעת החוק על שולחן

הכנסת שולחן הכנסת. יושב ראש הועדה אלי קולס הסכים אתי, והראיה - אנחנו נפגשים

כאן לענין זה. לשם האחידות, כדי שהדברים לא יפורשו אחרת ולא ינוצלו לרעה, אני

מציע להוסיף סעיף זה.





ש. גוברמן;

אם מישהו ירצה לנצל לרעה, הרי אין גוף אחר זולת הכנסת שתהיה חשודה בניצול

לרעה. לא שום גורם אחר. אני מציע לא לדון בהיבט הזה, כי הוא לא קיים. הביטוי

ניצול לרעה על ידי הכנסת לא נראה לי הולם.

הביטוי של וזבר-הכנסת ליבאי איננו כלול בהצעת הסעיף לתיקון החוק.

אני מציע להתייחס לענין האחידות בחקיקה.

מה שנאמר לגבי השופטים זה בקטגוריה שונה לחלוטין מכל יתר חוקי היסוד. לגבי

שופטים יש תקדימים בהיסטוריה האמריקנית וגם בהיסטוריה שלנו, שמישהו בכלל העלה על

הדעת שאפשר יהיה לפגוע באי-תלותם של שופטים על ידי פגיעה במשכורתם. על כן

ההסדרים בענין המשכורת קבועים בחוק יסוד: השפיטה בצורה חד-משמעית. ולא רק זה,

השפיטה עוד הוספה פיסקה שאומרת שלא תתקבל החלטה המכוונות להפחית

ממשכורתם של שופטים בלבד. כלומר, לשריין בשיריון כפול את הדבר הזה. וזה גם נכון

לגבי שופטים לקבוע את הדבר הזה בחוק יטוד.

מבקר המדינה, מצאנו כבר הוראה בחוק מבקר המדינה,

בסעיף 4א.:"משכורתו של המבקר והתשלומים האחרים שישולמו לו בתקופת כהונתו ייקבעו

על ידי החלטת הכנטת, והיא רשאית להסמיך לכר את ועדת הכספים; החלטות לפי סעיף זה

יפורסמו ברשומות". הגימלה שמשולמת למבקר ולבני משפחתו לאחר תקופת הכהונה, נושא

זה מוסדר בחוק שקובע שכר וגימלאות לנושאי משרה. מאחר שהנושא הזה הוסדר בחוק

מבקר המדינה הקיים, לא ראינו צורר להסדיר את הנושא הזה בחוק יסוד: מבקר המדינה.

להגיד שזה דבר עקרוני אם לכלול או לא לכלול הוראה כזאת בחוק יסוד, זה אי אפשר.

אבל בכל זאת צריר להבחין בין הצורך בקביעת הוראה כזאת בענין השופטים ובענין כל

מי שאינם שופטים ובכללם מבקר המדינה.

לפי נסיוני, אי אפשר לומר שהיתה אי פעם הרגשה שהמשכורת מהווה איזה שהוא

גורם לתלותו או אי תלותו של מבקר המדינה. זה דבר שלא דובר עליו. אולי זה גם יותר

אלגנטי שלא לכרור. שני הדברים ביחד. אבל אני רוצה לתת לכם את שני הפנים של

הבעיה. אם קבענו בהצעת חוק היסוד, כפי שהיה בחוק, שהמבקר אחראי בפני הכנסת בלבד,

בוודאי שהמשכורת זה הביטוי המינימלי במושג הגדול והרחב של אחריות. לא הייתי אומר

שיש חשש איזה שהוא שבדרך המשכורות, ואפילו לפי סעיף 4א. הקיים, אפשר להשפיע על

אחריותו או על יחסו של המבקר כלפי הכנסת ולהיפך.

מצד שני, מאחר שמצאו לנכון בחוק להפריד בין התקציב של מבקר המדינה ובין

המשכורת שלו, יתכן שיש מקום ליחד הוראה לענין זה גם בחוק היסוד. בטעיף 24 לחוק

מבקר המדינה נאמר "תקציב משרד המבקר ייקבע על-ידי ועדת הכספים של הכנסת, על פי

הצעת המבקר, ויפורסם ביחד עם תקציב המדינה. ועדת הכספים רשאית, על פי הצעת

המבקר, לאשר שינויים בתקציב משרדו". אני ראיתי תמיד במרכז של האי-תלות לא את

סעיף 4א., בכלל לא התיחסנו אליו, הוא מעולם לא עורר בעיה, מעולם לא היה

אפילו דיון עליו. אני ראיתי בתקציב את הביטוי החשוב ביותר לאי תלות, כי מבקר

המדינה אישית, בלי הצבא של חמש מאות האנשים שלו, איננו יכול לבטא את האחריות

שלו, לא כלפי הכנסת, לא כלפי התפקיד ולא כלפי עצמו. העבודה שלנו נעשית רק או

בעיקר על ידי התקציב.





הפרקטיקה היתה שאנחנו לא פעם ביקשנו הגדלת תקציב לכל מיני צרכים, ואני חייב

להגיד שמעולם לא נשאלנו יותר מדי שאלות. למרות שרצינו להשאל, לא שאלו יותר מדי

שאלות. אני ראיתי בזה פגם, מפני שזאת כנסת. בכל אופו, כשבאנו לבקש הגדלת תקציב

באנו מוכנים להסביר מדוע ולמה ובשביל מה. כלומר האי-תלות הקונסטיטוציונית מוצאת

ביטוי בסעיף 24.

אני לא עומד להביע דעה חותכת. סעיף 24 לתוק קיבל ביטוי מפורש בסעיף 9 להצעת

"תקציב משרד מבקר המדינה ייקבע לפי הצעת מבקר המדינה בידי ועדת

הכספים". לכן אני חוזר ואומר שהביטוי המובהק והכולל והמוסמך של האי תלות ישנו

כבר בסעיף 9. למעשה קובע המבקר את התקציב, הוא בא עם הצעה לועדת הכספים. אני כבר

לא מדבר על הפרקטיקה, שמעולם לא התווכחו על התקציב, החוק קובע כאילו הועדה חייבת

לאשר את התקציב שמציע המבקר.

מה אתה מציע בענין שלפנינו?

י. טוניק;

אני לא רוצה לתת לכם תשובה חד משמעית.

ש. אלוני!

אבל אנחנו צריכים להצביע.

י. טוניק!

אני לא מתנגד להצעה, אבל אני רוצה לתת לכם קצת יסורי מחשבה.

היו"ר א. קולס;

יסורי מחשבה יש לנו כבר שבועיים.

י. טוניק;

רבותי, אם אתם חושבים שהסעיף הזה די אלגנטי, תכניסו אותו.

ש. אלוני;

יותר מאשר מדבריו של חבר-הכנסת ליבאי, שוכנעתי מדבריו של מר גוברמן שצריך

להכניס את התיקון הזה. הייחוד של בתי המשפט במערכת שלנו עומד גם למבקר המדינה.

מבחינת התפקיד, לא בסכסוכים שבין אדם לחברו ובין המשטרה ובין האזרח, אלא בין

המערכת ובין הבקורת. מבחינה זו, בעיני, הפונקציה של מבקר המדינה מקבילה לזו של

מערכת בתי המשפט. אם זה מכובד לקבוע בחוק יסוד הוראה בענין שכרם של שופטים, זה

מכובד גם לגבי מבקר המדינה. אני מציע לשמור על אחידות בעניו תזה, כי אי אחידות

מצמצמת את הסטטוס של מבקר המדינה.

מבחינת אלגנציה, זה אלגנטי מאד שאדם עובד מקבל שכר. זה אלגנטי מאד שאדם שיש

לו משרה אחראית כמו בתפקיד מבקר המדינה תודגש אי תלותו גם בנושא הזה. עברו הימים

שדיברו על כר שצריך להטתפק בסיפוק בעבודה, ושבכלל לא יפה לדבר על כסף. יפה מאד

ככל שזה ברור יותר. אם כך נקבע לגבי בית המשפט, לגבי דידי הרי זה כהרי זה.

לכו הצעתי סעיף זהה לסעיף בעניו שכר השופטים.

ש. גוברמו!

גם לאחר הכהונה?

ש. אלוני!

לא. לשפיטה ממנים עד זקנה וימים טובים, ופה גם הבחירה היא אחרת. לא צריר

להכניס כאו את התנאים לאחר הכהונה, אבל דווקא לתקופת הכהונה, שתי תקופות כהונה

מקסימום, חשוב לקבוע הוראה מקבילה.

לא באתי להתנגד להצעה. אם אחרי מה שאמרתי, את עדיין אומרת מה שאת אומרת

וכולכם מסכימים, אני מצטרף אליכם.

הבאתי את הנושא לכאן לאחר שהתלבטתי בו. אני סבור שבכל חוקי היסוד לא צריר

חיה לקבוע הוראות בענין משכורת.

ש. גוברמן!

אין חוק ממשלה מלבד חוק יסוד! הממשלה, אין חוק כנסת מלבד חוק יסוד! הכנסת.

השפיטה, ושם יש הוראה כזאת.

קשה היה לי להחליט אם צריך להכניס סעיף כזה לחוק היסוד. יש גם משמעות לאי

הכללתו של סעיף כזה. אני לא מסכים עם חברת הכנסת אלוני בענין התקופה שלאחר

הכהונה בתפקיד. כשאדם מכהן בתפקיד ומתקרב לפרישה, דווקא אז יכולים להיות לחצים

באמצעות הסדרים לתקופה שלאחר הכהונה. היו התרוצצויות של חברי כנסת לקראת סוף

קדנציה כדי לשנות במשהו את תנאי הפנסיה שלהם. כשאדם נכנס לתפקיד לשתי תקופות

כהונה, הכל לפניו. כשהוא מתקרב לסוף הכהונה, הוא מתחיל לחשוב על ההכנסות שלו

בתקופה שלאחר מכן, ואני לא רואה בכר פסול. לכן לא הייתי מפריד בין הדברים.

ד. ליבאי!

אני לא הכנסתי ענין התנאים לאחר תקופת הכהונה.

היו"ר א. קולס!

משהועלה הנושא והוגש התיקון, תהיה הרגשה לא נוחה שלא להכניס אותו. אילו

אף אחד לא היה מתעורר לנושא זה והוא לא היה עולה לסדר היום, הייתי חושב שטוב

שהוראה בענין השכר תהיה בחוק רגיל. אבל לאחר שכבר עלתה ההצעה, אני סבור שצריר

להכניס את הסעיף בחוק היסוד, כפי שהציע וזבר-הכנסת ליבאי.





י. מלץ;

נדמה לי שיש כאן שני נושאים. האחד, אם להעביר סעיף זה מהחוק הרגיל לחוק

היסוד.אילו היתה ההצעה של חבר-הכנסת ליבאי רק להעביר את סעיף 4א. כמות שהוא לחוק

היסוד, לא הייתי אומר מילה, פרט אולי למילתא דבדיחותא, שמשכורת מבקר המדינה אינה

כזאת שראויה להיות כלולה בחוק יסוד. אבל זה על דרך הלצה בלבד.

אבל ההצעה של וזבר-הכנסת ליבאי הולכת הלאה, היא גס משנה את הנוסח. ישנם שני

נוסחים, הנוסח כמו שהוא כיום בסעיף 4א. לחוק מבקר המדינה, שהוא זהה לנוסח בחוק

יסוד: נשיא המדינה, סעיף 16:"משכורתו של נשיא המדינה ותשלומים אחרים שישולמו לו

בתקופת כהונתו, ייקבעו על ידי החלסת הכנסת, והיא רשאית להמסיר לכר את ועדת

הכספים". הנוסה השני הוא בחוק יסוד: השפיטה, והוא הנוסח שמופיע בהצעה שהגיש חבר

הכנסת ליבאי, המשכורת ותשלומים אחרים "ייקבעו בחוק או על ידי החלטה של הכנסת או

על ידי ועדה מועדותיה שהכנסת הסמיכה לכד". שני שינויים: א. פה מדובר על קביעה

נשיא המדינה; ב. פה מדובר על ועדה מועדותיה של הכנסת

ואילו שם ננקב השם המפורש של ועדת הכספים. אני רוצה להפנות תשומת לבכם לשני

ההבדלים האלה. לא אביע דעה לכאן או לכאן, רציתי בעיקר להאיר את ההבדלים.

יכול להיות שדווקא בשל העבודה של מבקר המדינה עם ועדת הכספים, תהיה הצעה

שהועדה שתקבע שכרו תהיה ועדת הכנסת או ועדה אחרת.

אי אפשר לדעת מה יהיה הרכב ועדה מסוימת ומי יהיה יושב ראש שלה. מוטב כר.

אנחנו הוספנו לחוק יסוד: השפיטה ששכרם של שופטים לא יפחת, כי ועדת הכספים

כבר עשתה לנו משחק בכנסת הקודמת, הם לא היו מרוצים מהשופטים ורצו לפגוע

במשכורת.

כך אפשר יהיה להעביר את הנושא לועדת החוקה חוק ומשפט.

אני מעמיד להצבעה את הצעת התיקון לחוק יסוד: מבקר המדינה - להוסיף סעיף

בענין קביעת משכורתו של מבקר המדינה, בנוסח שהציע וזבר-הכנסת ליבאי.

הוחלט פה אחד לקבל את הצעת התיקון.

הוחלט לבטל סעיף 4א. לחוק מבקר המדינה.

אני מבקש להניח את חוק יסוד: מבקר המדינה על שולחן הכנסת. תודה.

(הישיבה ננעלה בשעה 15:35)