הכנסת האחת עשרה

מושב שלישי



נוסח לא מתוקן



פרוטוקול מס' 163

ועדת החוקה חוק ומשפט

יום ב', ד' בטבת התשמ"ז, 5 בינואר 1967, 11:30

נכחו; חברי הועדה;

א. קולס - יו"ר

ש. אלוני

מ. וירשובסקי

ד. ליבאי

א.ח. שאקי

ו. שם-טוב

מבקר המדינה י. טוניק

י. הורביץ - מנכ"ל משרד מבקר המדינה

ש. גוברמן - משרד המשפטים

מ. קוק - משרד הכלכלה והתכנון

פרופ' ש.שיטרית - האוניברסיטה העברית

ש.סגר

יועצת משפטית! ר. מלחי

א, אשמן

סדר היום! חוק יסוד; מבקר המדינה

מבקר המדינה

היו"ר א. קולס;

אני מתכבד לפתוח את ישיבת ועדת החוקה חוק ומשפט בהשתתפות הועדה לעניני

בקורת המדינה. אני שמח שנמצאים כאן לפחות נציגים של שתי הועדות, אם כי לא יותר

מאשר נציגים. חבר-הכנסת ליבאי מייצג את שתי הועדות, בהיותו יושב ראש הועדה

לעניני בקורת המדינה וחבר ועדת החוקה חוק ומשפט.

ביקשתי ממבקר המדינה מר טוניק שגם אם לא נסיים היום את הטיפול בתוק

והוא יסיים תפקידו ביום רביעי השבוע, ימשיך ללוות את דיונינו בהצעת החוק עד

שנגיע לסיומם.

בישיבה קודמת בנושא זה עברנו על כל הסעיפים שהם לא פרובלמטיים ולא

שנויים במחלוקת, הצבענו ואישרנו אותם. להצבעה נשארו הסעיפים ו ו-2, לדיון נשאר

סעיף 5.

מבקר המדינה י. טוניק;

הבעיה היסודית שנשארה לדיון היא בסעיף 5 לחוק יסוד: מבקר המדינה. מכיוון

שאני מופיע כאן היום בפעם האחרונה בתפקידי כמבקר המדינה, ולאחר שאני רץ אחרי

הועדה כבר קרוב לשנתיים, אני חושב שמן הראוי שתנתן לי אפשרות להביע דעתי לפני

שאני מסיים תפקידי. צר לי שאתם לא הצלחתם להקדים את הדיון בחודש או בחודשיים,

ואז היינו כבר היום גומרים - - -

ש. אלוני;

גומרים את ההלל.

תלוי בתוצאה.

דיברתי עם היועץ המשפטי לממשלה. בשיתה האחרונה סיכמ נו שהוא תומך בנוסח

הקיים של סעיף 5, היינו שמבקר המדינה במילוי תפקידיו אחראי לפני הכנסת בלבד ואין

הוא תלוי בממשלה. אני חושב שמותר לי להביא לכאן, את דעתו, למרות שציפיתי שהוא

עצמו יבוא ויביע אותה. והנה מר גוברמן אומר לי שהיועץ המשפטי תומך בנוסח החדש

שמציע משרד המשפטים. אני בוודאי לא אתערב בסדרים של משרד המשפטים.

מכל מקום, אני מציע שתשמע דעתי בענין סעיף 5. ואם תחליטו היום בענין סעיף 5

ותקבלו דעתי, זה יהיה ההלל, כפי שאמרה חברת הכנסת שולמית אלוני, אני אקבל את זה

כהלל על המוגמר. ואם ישאלו אותי פעם מה עשיתי כמבקר המדינה במשך חמש שנים, אזכיר

רק דבר אחד, אגיד שהצלחתי לסכל את המחשבה שצריך לקצץ בסמכויות מבקר המדינה,

להוריד מעמדו. לזה בלבד כדאי היה להקדיש חמש שנים. אני אומר זאת כדי להבהיר את

תחושתי לגבי חשיבות הנושא ולגבי חומרת הסכנה.

היו"ר א. קולס;

הצעה לסדר לחברת הכנסת אלוני.



ש. אלוני!

הצעה לסדר. דנו בנושא ומיצינו אותו, יש רק שתי גירסאות - הגירסה הקיימת

בחוק והגירסה המוצעת. אני מציעה להביא את שתי הגירסאות להצבעה.

היו"ר א. קולס!

אני מציע שבישיבה זו נדון בסעיף 5 ונצביע. חשוב גם לדון לפני ההצבעה, כי

יתכן שבסופו של דבר נגיע להצעה אתת או שכולנו נתאחד סביב ההצעה שלפנינו.

ש. אלוני!

נדמה לי שאף אחד מחברי הועדה לא תומך בהצעה החדשה,

היו"ר א. קולס!

יש הצעה של הממשלה, אני מבקש שנשמע אותה.

לי עצמי יש שאלה לנוסח שבהצעת התוק. בסעיף 5 להצעת החוק נאמר! "מבקר המדינה

יפעל מכוח הכנסת, ימלא את תפקידיו לפי שיקול דעתו בלבד ולא תהא עליו מרווי

הממשלה". כשקובעים במפורש שלא תהא עליו מרות הממשלה, האם מרויות אחרות כן יכולות

להיות עליו? בוודאי שלא זו כוונת הסעיף.

החלק הראשון בסעיף 5 קובע "מבקר המדינה יפעל מכוח הכנסת" - זהו מקור

הסמכות.

ד. ליבאי!

מקור הסמכות הוא החוק. ולכן יש לומר שמבקר המדינה אחראי בפני הכנסת.

היו"ר א. קולס!

באחת הישיבות הקודמות דיברתי על אחידות בין החוק הזה וחוקי יסוד אחרים. למר

גוברמן יש הצעה.

ש. גוברמן!

אני מציע שהועדה תאמץ את הנוסה שהציעה הממשלה, משום שנוסח זה עובד בקפידה

רבה, והוא התקבל פה אחד בממשלה, בועדת השרים לעניני חקיקה, לאחר ששמעה דברי מבקר

המדינה הנכבד.

היו"ר א. קולס!

הגענו כבר למסקנה שהנוסח הזה לא מקובל עלינו.

ש. גוברמן!

אני מציע בכל זאת לשקול את הדברים.

ההצעה החלופית באה להתגבר על הקושי על ידי איגוף. כותרת השוליים תהיה "אי

תלות", ונוסח הסעיף! "אין על מבקר המדינה מרות בעניני בקורת זולת מרותו של

החוק".

למה לא "במילוי תפקידיו"?

הנוסח הזה מקביל לנוסח הקיים בחוק יסוד:חשפיטה. שם נאמר שאין מרות על שופט

בעניני שפיטה זולת מרותו של הדין. הטעיף המוצע, בלשון זו, מבטא מה שרוצים לומר:

על מבקר המדינה אין מרות, אין יכולים לדרוש ממנו, אין יכולים לכפות עליו מה

לכתוב בדו"ח הבקורת, אם לכתוב דו"ח בקורת טוב או רע, או בכלל לא לכתוב דו"ח

בקורת; בעניני בקורת הוא בלתי-תלוי ממש כשם ששופט שיושב לדין הוא בלתי-תלוי ואין

עליו מרות זולת מרות החוק שעל פיו הוא דן.

א.ח. שאקי;

הרעיון שצריך להדריך אותנו הוא הבטחת מכסימום עצמאות למבקר המדינה, והדבר

צריך למצוא ביטוי בנוסח החוק. השוואה של הנוסח המוצע עם הבוטח הקיים מצביעה על

פיחות. אם אומרים שהמבקר יפעל "מכוח הכנסת", זח מכפיף את המבקר יותר מאשר

כשאומרים שהמבקר "אחראי בפני הכנסת". בזה אין לי שום ספק. אם אומרים שהמבקר יפעל

"מכוח הכנסת", כאילו מראש מזמינים קיצוצים אפשריים בסמכויות. הכנסת עומדת מעל

המבקר, מכוחה היא מעניקה לו. לפי הנוסח הזה, המבקר לא רק אחראי בפני הכנסת אלא

גם תלוי בה. כפי שאמר היושב ראש, אם נאמר שהמבקר לא יהיה נתון למרות הממשלה, הוא

יהיה תלוי בכנסת ונתון למרותה, עומד בפיקוח הכנסת. יש אמת מסוימת בקבועה שהמוסד

המחוקק עומד מעל, אבל לא הכנסת ככנסת אלא החוק שהכנסת מחוקקת.

נדמה לי שמר גוברמן הביא הצעה מצוינת. הנוסח של החוק בענין השופטים הוא

אין על מבקר המדינה מרות בעניני בקורת זולתי החוק. החוק הוא לא הכנסת,

לא הממשלה, לא הציבור. הוא מבקר לטובה, הוא מבקר לרעה, הוא לא מבקר - הוא עצמאי,

בלתי תלוי.

אם הבחירה היא בין הנוסח הקיים בחוק ובין הנוסח בהצעת החוק, ברור שהנוסח

הקיית עדיף. אס הבחירה היא בין הנוסח הקיים ובין הנוסח החדש שהציע מר גוברמן,

צריך לשקול יפה. במבט ראשון נראה שהנוסח הזה מבטיח אי תלות. מבקר המדינה יהיה

כפוף לחוק בלבד, לא לכנסת ולא לועדותיה. הוא כפוף לחוק בדיוק כמו שוחט, וזה

מעמיד אותו בדרגה שווה לשופט. זה נותן למבקר המדינה מעמד של רשות רביעית, כפי

שכמה ממדעני המדינה טוענים.

הדאגה של מבקר המדינה, שכולנו שותפים לה, היא להבטיח אי תלות למבקר המדינה.

אנחנו יודעים את הלחצים שהיו ואת הלחצים האפשריים על מבקר חמדינה. כדי לשחרר

אותו מכל לחץ, יתכן שצריך לקבל את הנוסח המוצע.

ו. שם-טוב;

האם אתה שולל אפשרות שלנוסח זה יצרפו גם את הקביעה שמבקר חמדינח אחראי בפני

הכנסת?

אין צורך. כל מי שיבוא לפגוע בסמכות מבקר המדינה, מסלקים אותו הצידה, לרבות

הכנסת.



ד. ליבאי;

סעיף 5 בא להביע רעיון מסוים: היחס בין מבקר המדינה ושתי הרשויות האחרות -

הרשות המחוקקת והרשות המבצעת. לכן הנוסח שמקובל עד חיום קובע שמבקר המדינה אחראי

בפני הכנסת ואיננו תלוי בממשלה. אחריות בפני חכנסת חיא לא בדיוק כפיפות, אבל יש

למבקר אחריות בפני הכנסת, יש זיקח בין המבקר והכנסת, ואין שום תלות למבקר

בממשלה, שאת משרדיה הוא מבקר.

כל ענין מרות הדין כאן הוא לא רלוונטי. ברור שמבקר המדינה כפוף לחוק, אין

בכלל צורך להגיד זאת. בחוק יסוד: השפיטה קבעו שאין על שופטים אלא מרותו של הדין

כדי להדגיש שאין מרות על מי שבידו סמכות שפיטה. להבדיל אפילו ממבקר המדינה

ומחברי הכנסת, על שופט אין שום מרות זולת מרותו של הדין. זו עצמאות טוטאלית,

והכפיפות היא רק לחוק. זה נדרש לענין השופטים, כי אין זיקה של הרשות השופטת

לרשויות אחרות.

כמו מבקר המדינה, אני תומך בנוסת הקיים בחוק. לא צריך בכלל להזקק למושג

מרות בענין זה, להבדיל מענין השופטים. כדי לתת לשופטים מלוא העצמאות אמרו "אין

מרות על מי שבידו סמכות שפיטה, זולת מרותו של הדין". נתנו לשופט מירב העצמאות.

בענין מבקר המדינה לא אמרו אותו הדבר, בסך הכל רצו לקבוע את היחסים בינו ובין

הממשלה. אני חושב שהנסיון להשוואה עם חוק יסוד: השפיטה איננו במקומו. לא צריך

כאן להזקק לענין המרות. צריך ואפשר להשאיר את הנוסח הבהיר שהיה עד כה, אין סיבה

לשנות. אין כאן צורך באחידות שלשמה צריך לעשות תיקון. אני מציע להשאיר את סעיף 5

כמו שהיה בחוק מבקר המדינה.

אני תומך בהצעה לסדר של חברת-הכנסת שולמית אלוני. אפשר לסיים את הענין היום

בנוכחותו של מבקר המדינה הנוכתי יצחק טוניק, בהופעתו האחרונה כמבקר המדינה בועדת

החוקה חוק ומשפט, ואני מאחל לו שיופיע עוד בישיבות רבות של חועדה בנושאים אחרים

שיוכל לתרום בהם.

אני מציע לא למהר להרים אצבעות. הנושא שאנחנו דנים בו חשוב, הנוסח צריך

להצביע על הכוונה, זהו הלבוש של הכוונה. צריך לשקול אם אנחנו רוצים להרחיב

סמכויות המבקר

לא רוצים שיצמצמו את הסמכויות. רוצים להשאיר את המצב שהיה.

אתה אומר שלא רוצים בצמצום סמכויות, אני אומר שאולי רוצים להרחיב את

הסמכויות. אומרים שבענין הבקורת אין על מבקר המדינה מרות זולת מרותו של החוק.

אם מדברים על כפיפות לכנסת, בצורה זו או אחרת, מבקר חמדינה הוא כאילו זרוע

מזרועות הכנסת. חבר הכנסת שאקי דיבר על רשות רביעית.

זהו חוק יסוד, ואני הייתי רוצה שחוקי היסוד יצטרפו, במידת האפשר, לחוקה

כתובה. אם נכתוב שאין על מבקר המדינה מרות זולת מרותו של הדין, אי אפשר יהיה

להשאיר בחוק סעיפים שהיום נותנים לועדת הכנסת סמכות לבקש ממבקר המדינה חוות דעת.

מי אתם בכלל בשבילי, רק מרות הדין עלי. לא צריך להרחיק לכת

בלי לחשוב על התוצאות.



היו"ר א. קולס;

אני חושב שאנחנו חייבים לראות לפנינו את המסכת השלמה ואז להגיד, ולו לצורך

הפרוטוקול, שבחנו אפשרות של הרחבת סמכויות המבקר, אפשרות של צמצום הסמכויות,

והגענו למסקנה כזאת וכזאת. אנחנו חייבים לראות את התמונה כולה. קל מאד לקבל את

ההצעה לסדר, להצביע מיד, ולהגיד שזכינו והגענו לסיום הענין.

אני מקבל את הניתוח של חבר-הכנטת דוד ליבאי, אבל אני עומד על כך שלא ייכתב

"במילוי הבקורתיי אלא "במילוי תפקידיו".

מבקר המדינה י. טוניק;

כך כתוב היום.

מציעים להשאיר את סעיף 5 כמו שהוא בחוק היום.

מ. וירשובסקי;

אם כך, אני שקט. כי הבקורת היא רק פונקציה אחת.

במילוי תפקידיו.

סעיף 5 משקף מה שצריכה מדיגת ישראל לשמר אם היא רוצה מבקר מדינה שיפעל

בצורה נכונה. אני מציע לקבל סעיף 5 בנוסה הקיים בחוק היום. אני בכלל הצעתי

להשאיר את החוק הקיים.

הביטוי "אחריות בפני הכנסת" מופיע בחוק יסוד!הממשלה.

מ. ו י רש ובסקי;

רק שם. במציאות זה לא קיים.

בחוק יסוד: הממשלה כתוב: אחריותה המשותפת.

סעיף 4 לחוק יסוד: הממשלה, שכותרת השוליים שלו היא "אחריות", נאמר: הממשלה

אחראית בפני הכנסת אחריות משותפת. הביסוי "אחריות בפני הכנסת" יש לו בחוק זה

משמעות מסוימת. אם נוקטים באותה לשון בהוק יסוד: מבקר המדינה, הדעת נותנת

הכנסת יכולה להביע אי אמון למבקר המדינה, זה בסדר.

ש. גוברמן!

אם נכתוב אותו- ביטוי בחוק יסוד: מבקר המדינה, המשמעות הטבעית תהיה אותה

הממשלה.

אני הושב שמבחינה חוקתית היחס בין מבקר המדינה והכנסת איננו כריקמת היחסים

שבין הממשלה והכנסת. נתאר לנו, ולא צריך להרחיק בדימיון, כבר קרה בישראל שכאשר

הוגש דו"ח של ועדת חקירה ממלכתית חיו שדרשו להחזיר את הדו"ח לועדה. שוו נא

לעיניכם דו"ח של מבקר המדינה שהכנסת רוצח לחחזיר אותו למבקר, משום שהרוב בכנסת

דעתו תהיה לא נוחה מאותו דו"ח. לכן נאמר בסעיף 11 להצעת החוק: "מבקר המדינה לא

יועבר מכהונתו אלא על פי החלטה של הכנסת ברוב של שני שלישים מן המצביעים". זו

הדרך שבה יכולה הכנסת להעביר את מבקר המדינה מכהונתו. אבל אם הרוב בכנסת דעתו לא

תהיה נוחה מדו"ח בקורת של מבקר המדינה, אם ישאר הביטוי שהמבקר אחראי בפני הכנסת,

מבקר המדינה יצטרך לקחת בחזרה את הדו"ח - וזה דבר שאינו מתקבל על הדעת.

מי אומר כך?

מדוע 38 שנים לא נבהלנו מזה?

ש. גוברמן;

השימוש בביטוי "אחריות בפני הכנסת" עלול, לדעתי, לגרום תוצאות מאד לא

רצויות, באופן שלילי? ובאופן פוזיטיבי, זה יתן מעט מאד.

לא די בתקדים של 38 שנים?

לגמרי לא. כבר ראינו ביטויים בחוק שבמקרה אהד, ארבעים או חמישים שנה לאחר

שנחקקו, מגיעים לבית משפט, והתוצאות בבית המשפט מפתיעות. למה ללכת בדרך כזאת?

מפפני שלא היה עימות כזה? יהיה עימות. אני מציע לעקוף את הבעיה ולקבוע

חד-משמעית את אי תלותו של מבקר המדינה במילוי תפקידיו כמבקר המדינה, כי בדברים

אהרים הוא כן חייב במרות. אם ננקוט עמדה זו כי אז אמרנו באופן פוזיטיבי דבר

שצריך למנוע את המפלגות, את הממשלה, את הרוב המקרי בכנסת מלתת הוראות למבקר

המדינה. אני חושב שזאת תוצאה שכולנו צריכים להתאחד בשאיפה אליה.

הקביעה "הממשלה מכהנת מכוח אמון הכנסת" היא קביעת נורמה. יש סעיף אחר שקובע

מה קורה כאשר הכנסת מביעה אי-אמון לממשלה. הבעת אי אמון לממשלה היא בספירת

אצבעות. אפשר היה לקבוע בחוק רגיל או בחוק יסוד שאי אפשר לחביע אי-אמון לממשלה

אלא ברוב של שני שלישים או ברוב אחר. המושג אחריות קובע עקרון, איך מתבטאת

האחריות - נקבע בסעיף אחר. איך תוכל הכנסת להביע אי אמון למבקר המדינה - זה

ייקבע בסעיף אחר, בחוק יסוד או בחוק אחר.



מר גוברמן, כנציג הממשלה, מציע בסעיף 11 לומר: "מבקר המדינה לא יועבר

מכהונתו אלא על פי החלטה של הכנסת" - ההלטה של הכנסת, לא הליך של חוק - "ברוב של

שני שלישים מן המצביעים". זה ביטוי לאחריותו של מבקר המדינה בפני הכנסת. יכולה

הכנסת ברוב מיוחד ומיוחס להדיח אותו. אני לא רואה כאן הבדל עקרוני, כשם שהכנסת

מרכיבה ממשלה והממשלה אחראית בפניה, הכנסת יכולה להביע אי אמון לממשלה ולהדיח

אותו, כך מבקר המדינה מקבל אמון מהכנסת - וההצעה היא שהאמון ינתן על ידי

הכנסת כולה ולא רק ועדת הכנסת, אבל זו שאלה טכנית - והכנסת יכולה גם להביע לו אי

אמון. יש פה הקבלה. אני לא הושש מהתפתחויות צפויות. אני חושב שהביטוי הוא

מתאים.

אני מציע להשתמש בנוסח הקיים בחוק היום.

היו"ר א. קולס!

האחת היא לקבל את הנוסת הקיים בחוק: השניה - לקבל

נוסח חדש כלשהו. נצביע על הנוסח הישן מול נוסח חדש כלשהו. אם יוחלט לקבל את

הנוסח הישן, לא נצטרך להחליט באיזה מהנוסחים החדשים לבחור.

הצבעה

הוחלט פה אחד לקבל את סעיף 5 בנוסחו בחוק מבקר המדינה

אדוני מבקר המדינה, שרתת חמש שנים בתפקיד ולא לשוא.

תודה. אני נרגש.

הסתייגות לממשלה.

היו"ר א. קולס;

נסתפק בזה לישיבה זאת. נמשיך בדיון בהצעת החוק באחת הישיבות הבאות של

הועדה. הישיבה נעולה.

(הישיבה ננעלה בשעה 12:15}