הכנסת האחת עשרה

מושב ראשיו



פרוטוקול מס' 32

ועדת החוקה חוק ומשפס

יום בי,י"א באדר התשמ"ה, 4 במרס 1985, 11:00

נכחו; חברי הועדה!

אליעזר קולס - יו"ר

יצחק ארצי

מרדכי וירשובסקי

דוד ליבאי

אוריאל לין

אמנון ליו

אבנר ח. שאקי

מוזמנים;

היועץ המשפטי לממשלה י. זמיר

י. אליאסוף - משרד המשפטים

י. בר-סלע - "

י. ברון - משרד האוצר, הממונה על הכנסות המדינה

ז. גלמור - משרד התעשיה והמסחר, הממונה על ההגבלים העסקיים

מ. מזרחי _ " " "

ע. פרי - יי " "

דייר ג. קלינג - לשכת עורכי הדין

מזכיר הועדה; ש. סגר

יועצת משפטית; ר. מלחי

קצרנית; א. אשמן

סדר היום; עיסקות טיעון באישומים לפי חוק ההגבלים העסקיים



עיסקות טיעון באישומים לפי חוק ההגבלים העסקיים

אני מתכבד לפתוח את ישיבת ועדת החוקה חוק ומשפס. נתחיל בדיון בנושא הראשון

עיסקות טיעון באישומים לפי חוק ההגבלים העסקיים. אנחנו מקיימים את

הדיון בעקבות הצעה לסדר היום שהעליתי בועדה ושאומצה על ידי חברי הועדה.

לפנינו הנחיות שהיועץ המשפטי לממשלה הוציא ב-8 בפברואר 1985, ולמעשה אנחנו

אמורים לדון בהנחיות אלה. אבקש מהיועץ המשפטי לממשלה לפתוח ולהציג את ההנחיות.

היועץ המשפטי לממשלה י. זמיר;

כפי שנאמר, הנחיות אלה הוצאו זה לא מכבר, ואני מבקש קודם כל להציג את הרקע

להנחיות אלה לגבי עסקות טיעון ולגבי חוק ההגבלים העסקיים. עסקות טיעון, כפי

שידוע לחברי ועדה זו, הן דבר נפוץ לא רק בישראל אלא גם במדינות אחרות, כמו

אנגליה וארצות הברית, שהשיטה המשפטית שלהן דומה לזו המקובלת בישראל.

לאחרונה נדון הנושא בועדה של משרד המשפטים לענין סדר הדין הפלילי, על יסוד

מחקר שנעשה על ידי פרופסור אליהו ארנון על עסקות טיעון, והועדה המליצה לעגן את

ענין עיסקות הטיעון בחוק. לפני כשבוע או שבועים הפיץ משרד המשפטים תזכיר חוק

בנושא זה. בענין זה אנחנו כמעט חלוצים, ואני חושב שהכיוון הוא נכון ואכן רצוי

לעגן בחוק את כל הנושא של עיסקות טיעון.

בענין ההגבלים העסקיים אנחנו חיים לפי חוק משנת 1959, אבל בשנים האחרונות

היתה עדנה לנושא זה. ראשית, הפעילות בשטח לאכיפת החוק קיבלה תנופה, במידה רבה

משום שהממונה על ההגבלים העסקיים החל להעסיק תובעת, היא גב' מזרחי שיושבת אתנו

כאן, שעוסקת ומתמחה רק בתחום זה. סיבה שניה לשינוי היא שהכנו חוק חדש להגבלים

עסקיים. נעשתה מלאכה גדולה וקשה ובעקבותיה הוכנס שינוי של ממש בחוק. חוק זה נדון

עכשיו לפרטיו בכנסת והדיונים קרובים לסיום. זהו הרקע.

במסגרת הפעילות של הממונה על ההגבלים העסקיים לאכיפת חוק ההגבלים עסקיים

נערכת חקירה שחשד שהבנקים הגדולים עשו הגבל עסקי בענין ריבית. על יסוד החקירה

הזאת, באישורי, הוגש לבית המשפט כתב אישום נגד ארבעת הבנקים הגדולים ומנהליהם.

לאחר מכן הועלתה הצעה לערוך עסקת טיעון במשפט זה, וההצעה הובאה לפני. אני סברתי

שלא יהיה זה רצוי לדיון באפשרות זאת בלי שתיקבע קודם לכן מדיניות כללית בנושא

עסקות טיעון באישומים לחוק חוק ההגבלים העסקיים, ושהמשא ומתן עם הבנקים ייערך על

יסוד המדיניות הכללית. לפיכך ביקשתי מך הממונה על ההגבלים העסקיים לקיים דיונים

ולהציע לי מדיניות בנושא זה, וכך עשה. קיבלתי את ההצעה של הממונה על ההגבלים

העסקיים מר גלמור, בשינוי נוסח מסוים אישרתי אותה, והרי היא מונחת לפני חברי

הועדה.

מכיוון שהנחייה זו משקפת בעיקרה את המדינית שנראית ראויה לממונה על ההגבלים

העסקיים, שהתקבלה גם על דעתי, אני חושב כי נכון יהיה שההנחייה והשיקולים

שמאחוריה יוצגו על ידי הממונה על ההגבלים העסקיים עצמו.

היו"ר א. קולס;

מר גלמור, בבקשה.



ז. גלמור!

כפי שציין היועץ המשפטי לממשלה, בשנים האחרונות היתה תנופה באכיפת חוק

ההגבלים העסקיים, ודווקא בגלל העשייה בשטה נאלצנו להתמודד עם בעיות ספציפיות

באכיפת ההוק הזה. זהו חוק קשה, למעשה בחוק זה מנסים להתמודד עם בעיות כלכליות

בכלים ל;ליסטיים ומשפטיים. התמודדות כזאת קיימת בכל המדינות בהן יש חקיקה בתחום

זה, ובכל מקום מנסים למצוא פתרונות לבעיות.

במה הבעיה הגדולה? מדובר על תופעות כלכליות שיחסית קל לאתר ולחשוף אותן,

לדוגמה, הסדר כובל, אבל כאשר באים לפני בית המשפט קשה להוכיח קיומן בכלים

המקובלים בסדר וגדין הפלילי. אנסה להמחיש את הבעיתיות.

יש תופעה ידועה ושכיחה שנקראת התנהגות מגבילה, כלומר בענף כלכלי כלשהו מספר

חברות, או רוב החברות משנות מחירים, מעלות מחירים בו זמנית בשעורים זהים או

דומים מאד. זו תופעה כלכלית שכיחה מאד. להתנהגות מגבילה כזאת יכולים להיות שלושה

גורמים. גורם אחד יכול להיות תחרות חריפה מאד - אם יצרן מסוים משנה מחיר ויצרנים

אחרים בענף לא יתיישרו מיד לפי אותו מחיר, הם מהר מאד יידחקו מן השוק. התנהגות

מגבילה יכולה גם להיות תוצאה של התארגנות, יצרנים תאמו ביניהם שינוי במחירים,

למעשה קיימו הסדר כובל או קרטל בלתי-תוקי. התנהגות מגבילה יכולה להיות תוצאה של

מנהיגות מחירים - אם יש חברה אחת שיש לה מוניטין, או שהיא דומיננטית בשוק, והיא

משנה מחירים לפי שיקוליה, כל יתר ההברות בענף נאלצות להתיישר לפי המחיר הזה, או

במרווח מסוים, אבל הן חייבות להתיישר בו זמנית עם השינוי, אחרת פשוט לא יוכלו

לפעול, כוחות השוק מכתיבים התיישרות כזאת. כלפי חוץ אנחנו עדים לאותה תופעה, כל

המחירים משתנים בעת ובעונה אחת באותו שעור, אבל הסיבות הן שונות.

הניתוח הכלכלי של שלושה מצבים אלה הוא קל יחסית. נעשו הרבה מחקרים בתחום

זה, ואפשר לעמוד על הבדל מהותי. מחיר אחיד שנקבע בהתארגנות הוא הרבה יותר גבוה

מרמת המחירים שהיתה נקבעת ללא התארגנות כזאת. המצב הוא הפור כשיש תחרות חזקה.

דבר זה קל להוכיח מבחינה כלכלית, אבל בית המשפט כשהוא דן בתביעה פלילית לא יקבל

הוכחה כזאת כראיה.

אם ניקח לדוגמה את ארצות הברית, שלה מסורת ארוכה באכיפת חוק ההגבלים

העסקיים ומאמצים רבים הושקעו בהתמודדות עם התנהגות מגבילה, ב-4ו9ו נעדר שם המשפט

הראשון ומדי פעם מנסים להתמודד עם התופעה בכל הערכאות המשפטיות, והתוצאה היא

אותה תוצאה. אם אינני טועה, המשפט האחרון היה ב-1958, ובית המשפט העליון החליט,

אחרי התחבטויות רבות, החלטה חד משמעית שהתנהגות מגבילה כשלעצמה היא לא ראיה

מספקת כדי להוכיח עבירה פלילית.

מכיוון שמצד אהד זו תופעה מאד שכיחה וחשוב מאד לאכוף את החוק נגדה, ומצד

שני קשה להתמודד אתה בהיבט פלילי, בארצות שונות פיתחו כלים שונים משלימים לכלי

של הגשת תביעה פלילית, או במקום הכלי הזה, או על ידו, או ביוזד אתו, שאני קורא

להם במונח כולל כללי התנהגות.

בארצות רוברית יש שני גופים שממונים על אכיפת החוק, האחד הוא משרד המשפטים

על ידי סדן התובע הכללי, והשני הוא רשות עצמאית שתפקידה לדאוג לאכיפת חוק

ההגבלים העסקיים לא על ידי הגשת תביעות פליליות אלא על ידי קבלת התווייבויות

להתנהגות נאותה מצד החברות.

ד. מרידור;

הסנקציה היא פלילית? מה האיום על החברה?



ז. גלמור;

האלטרנטיבה היא סנקציה פלילית. אומרים לחברה: אם לא תקיימו את הכללים, נגיש

נגדכם משפט.

גם בשוודיה הנושא הזה מפותח, יש שם נציב תלונות לענין הגבלים עסקיים שכל

תפקידו רק לנהל משא ומתן ולקבל התחייבויות מהדוברות, רק אם לא מגיעים לעמק השווה

העניו מועבר לגוף אתר.

זהו כלי חשוב לאכיפת החוק. הרי המטרה איננה לתפוס עבריינים, לפחות כך אני

מבין את תפקידי כממונה על ההגבלים העסקיים, אלא לשפר את מצב התחרות. להשיג את

המטרה הזאת אפשר על ידי תביעות פליליות וגם באמצעים אחרים. ההצעה להנחיית היועץ

המשפטי לממשלה, שהוכנה על פי בקשתו, נותנת תשובה לבעיה, היא מאפשרת לקבל

התחייבויות וולונטריות. וולונטריות לא מבחינה זו שהחברות רוצות לתת התחייבויות

כאלה, אלא מבחינה זו שהן מתחייבות מעבר למה שנדרש על פי החוק, סייגים נוספים

שיכולים לגרום לשיפור התחרות.

נוסף להתנהגות מגבילה יש גם תופעה שכיהה שהיא תופעה גבוליות - החלפת מידע

בין מתחרים. החלפת מידע כשלעצמה היא לא עבירה, אבל ההשלכות של החלפת מידע יכולות

להיות פגיעה קשה בתחרות. אוזד מכללי ההתנהגות הוא סייגים להחלפת מידע, או סוג של

מידע שאפשר להחליף. גם זה אמצעי יעיל לשיפור התחרות במשק.

הקושי להוכיח עבירות על חוק ההגבלים העסקיים לרוב נובע מהדרישה לראיות

נסיבתיות. בעולם המודרני שבו חברות גדולות ומתוחכמות שלהן כל האמצעים, יהיה זה

מקרה נדיר ביותר שיתפם הסדר כובל שאושר בחוזה לחלוקת והשוק. היה מקרה אחד שנרסם

כקוריוז היסטורי, כל בעלי העסקים בענף מסוים התאספו, חתמו על חוזה שבו חילקו

ביניהם את השוק וקבעו מחירים, וליתר בסחון מסרו את החוזה לשמירה בנאמנות לאחד

הרבנים שהיה מקובל על כולם. אבל זהן רק קוריוז, לא כר נעשים הדברים בדרך כלל.

הצגת ראיות נסיבתיות מחייבת מאמצים רבים באיסוף המון פרסים ועדויות. כאן

נכנס אלמנט נוסף שיש לו חשיבות מבחינתנו - יעילות האכיפה. לעניות דעתי, בהנחיה

יש פתרון בכיוון הרצוי. בהתחשב בדלות המשאבים שעומדים בדרך כלל לרשות הגופים

העוסקים באכיפת החוק - אני אומר בדרך כלל , ואצלנו קל וחומר, שני נציגי היחידה

שנמצאים כאן הם כמעט שליש מכל הכוחות שמוקדשים למלחמה בהגבלים עסקיים - השיקול

של יעילות הוא שיקול לגיטימי ומקובל גם בארצות אחרות, גם בארצות הברית. אם אפשר

באותו כוח לבצע יותר וזקירות, לתפוס יותר עבריינים ולשים קץ לתופעות שליליות,

מוטב להתפשר בענין הענישה ולהשיג יותר באכיפה.

איר אתה מבצע אכיפה בלי ענישה?

היו"ר א. קולס;

חסר ענין האכיפה. אינני רוצה עכשיו להביע דעה, אתן קודם לחברי הועדה להתבטא

ולשאול שאלות.



ד. מרידוד;

אני דוצה לצמצם את דבדי לנייר שמונח לפנינו, כי נושא ההגבלים העסקיים בכללו

נמצא בדיון בכנסת. אני דוצה לדבד על הנושא לא בהקשד של דדכי אכיפה אלא בהקשד של

עסקות טיעון. שמענו שבקדוב תוגש מטעם הממשלה הצעת חוק להסדרת ענין עסקות טיעון

והנושא יבוא לדיון בשעתו, אבל כיוון שאנחנו מתבקשים היום לדון בהנחיות, אני בכל

זאת רוצה לדאות אותן באספקט הכללי.

בדרך כלל עסקות טיעון נעשות מטעמים שונים, ובין השאר מקובל מאד הטעם של

נסיבות אישיות של הנאשם. אם הנאשם חולה, או אדם שלא עבד עבידה מימיו, אלה

שיקולים לעסקת טיעון כמו גם נסיבות מיוחדות של המקדה. בהנחיות שלפנינו יש דבדים

אחדים, אבל אין בהם השיקולים המקובלים שציינתי. אם אדם הוא בן שבעים, נהל עסק

אדבעים שנה ולא עבד עבידה מימיו, והוא גם חולה מאד, אי אפשד יהיה לשחדד אותו אם

לא עמד בתנאים שנקבעו בהנחיות, להבדיל מכל אדם שנאשם בעבידה אחדת. זו חדיגה

מהכללים הדגילים, אלא אם אומדים שהכללים האלה נוספים לכל הכללים הדגילים. עם כל

החשיבות של חוק ההגבלים העסקיים, אני לא בעד החמדה באישומים לפי חוק זה לעומת

חוקים אחדים.

אם כי הדיון הוא כללי, אני עד לעובדה שהנושא עלה לדיון באופן ספציפי בקשד

לעסקת טיעון עם הבנקים. נדמה לי שאוזד הנתונים שצריך לשקול הוא ההיקף של המעשה

והנזק שהוא גודם למשק, ואני מתייחס לא רק לענין דובנקים. ההחלטה היא בוודאי לא

בסמכותנו, אבל אם נעשה הסדד כובל שקובע שעדי דיבית במשק, או קובע שעד חיליפין

לכל הבנקים כשאפשד לקבוע לכל בנק שעד בנפרד, יש לזה השפעה אדידה על המשק כולו.

לא מדובד במחיד אקמול או במחיד עגבניה, זהו דבד קובע למשק כולו,וצדיד להיות

שיקול עניני מאד אם להענ ות או לא להענות לבקשה.

אני דוצה להפדיד בין דין סובסטנטיבי ודיני דאיות. אני עד לקשיי ההוכחה שעמד

עליהם מד גלמוד, אבל אנסה לא לדון בשאלה במה מוכיחים ובמה אין מוכיחים, אלא

בשאלה מה עושים כשיש הוכחה.

במקרה הספציפי של הבנקים יש בעיה אחדת. נדמה לי שהכל ידעו, כל המדינה ידעה,

לא היה זה סוד שכל הבנקים העלו שעוד הדיבית בתוכניות חסכון, הציעו תוכניות חסכון

מקבילות, כל הבנקים קבעו שעדי מטבע בהפדשים של פדומיל. אם הכל ידעו, ואין עונשים

אלא מן הדין, אולי הדין הזה לא היה דין אם כולם נהגו אחדת. זהו שיקול מהכיוון

ההפוך, שלא נוגע לכללים שנקבעו, אבל אולי נוגע לשיקול אם במקדה זה האשם יוטל

באופן אישי על מנהלים.

יש עוד שיקול לא מופיע בהנחיות. במקדים דבות נעשות עסקות טיעון פשוט מפני

שהתביעה לא בטוחה שתוכל להוכיח את האישום. היא לא בטוחה שלא תוכל להוכיח, כי

אילו היתה בטוחה לא היתה מגישה כתב אישום, אבל יש מקדים שהתביעה לא בטוחה שתוכל

להוכיח, אולי העד לא יבוא, אולי יבוא ולא יעיד כפי שחשבו שיעיד, או שיש טעות

משפטית, ואז עושים עסקת טיעון. זה לא מופיע בהנחיות. זהו דבד אלמנטדי ואני חושב

שצריך להכניס אלמנט זה. נכון שזה מכביד, אבל זו האמת ואין מנוס מהדבד הזה. במקדה

כזה לא חייבים לומד שתאגיד יודה באשמה. יכול להיות שיודה ותהיה עסקת טיעון,יכול

להיות שמנהל נטל חלק פעיל בעבידה וקשה להוכיח את זה.

הכללים האלה מנוסחים יפה אבל הם נוגעים למיגזד צד של שיקולים מתוך קשת דחבה

מאד של שיקולים לעסקת טיעון. קשה מאד להפדיד מיגזר אחד מתוד כלל השיקולים, כי

שאלות כאלה עולות בהדבה מאד אישומים, ובוודאי באופן ספציפי לגבי חבדות ותאגידים.

אפילו באישומים כלכליים לפי חוק מס הכנסה, מס עדד מוסף, על אי הגשת

דו"חות,בחוקים חדלו ונסיים יש סעיפים המדבדים על מנהל שלא ידע על ביצוע עבידה,

עשה מה שאפשד וכו'.

אני לא מדבד על אכיפת החוק באופן כללי. מבחינת החוק והמדיניות, אני תושב

שצריך לדאות אספקט הדבה יותר רחב.

כמה שאלות לכללים שנוסחו. בסעיף 2(א) נאמר!"זו פעם ראשונה שמוגש כתב אישום

נגד התאגיד בגין הסדר כובל בניגוד לחוק החגבלים העסקיים". אם זו פעם ראשונה

שסעיף אישום מסוים מוגש נגד תאגיד כלשהו, אני יכול להבין. אבל מדובר בסעיף שכבר

הופעל, אם חברה מסוימת מואשמת בו לראשונה - זה צריר להיות שיקול לעסקת טיעון שבה

ימחקו אחד המנהלים מהאישום? זה נראה לי מוזר. יכולתי להבין לו אמרו שבענין

הבנקים - כולם אומרים שדנים בנושא במנותק מענין הבנקים, אבל הדברים קשורים - לו

אמרו שזו פעם ראשונה שמגישים אישום כזה, זה מסובך, מעורר בעיות, יכולתי עוד

להבין. אבל אם זה היום דבר רגיל, היו כבר מקרים שהגישו כתבי אישום כאלה, ושמענו

שהיום יש תנופה בהגשת תביעות, אם פורסם ברבים מה מהווה עבירה, לא יתכן שמפני

שנגד תאגיד מסוים עוד לא הוגשה תביעה כזאת זה יהיה שיקול לעשות עסקת טיעון.

יש צד שני למטבע! מה דינו של מי שהוגש נגדו כתב אישום והוא זוכה?

מ. וירשובסקי;

בסעיף 2(ב) כתוב: "המנהל לא נטל חלק פעיל בביצוע העבירה". מה זאת אומרת?

הוא לא דחף אנשים ואמר להם: תעשו את העבירה. אבל הוא ידע על העבירה ואמר: אל

תספרו לי, תעשו את זה. הנוסח הזה נראה לי יותר מדי מרחיק לכת.

אם יש בחברה חמישה מנהלים, איר מפרידים ביניהם? יתכן שיש מנהל אחד שכלל לא

ידע, הוא ממלא תפקיד בחו"ל ולא היה לו וזלק בניהול הוזברה, ולעומתו יש שלושה

מנהלים אחראיים שהם פעילים מאד, הם אמנם לא עשו בעצמם פעולות ספציפיות באופן

אקטיבי, אבל באופן פסיבי עשו, או שידעו שעושים, או שצריכים היו לדעת.

אני לא כל כך מסכים לדבר מסוים שאמר חבר-הכנסת מרידור. אני חושב שתאגיד

חייב להודות באישום כדי שתהיה עסקת טיעון, אחרת לא תהיה עסקת טיעון אלא פשוט

מחיקה. מותר לעשות מחיקה, אבל זו חזרה מאישום, בוודאי לא עסקת טיעון.

אם יש בתאגיד שני מנהלים, אחד מודה ושני לא מודה?

כאן מדובר בתאגיד ולא במנהל. יגידו! התאגיד מודה.

בסעיף 2(ד): "אין שיקולים מיוחדים נגד עריכת העסקה במקרה הנדון". הייתי

רוצה לדעת מה הכוונה במשפט הזה. זה מתקשר לדבריו של חבר הכנסת מרידור ענין

הבנקים. לו ידעתי שהעובדה שהבנקים הם מוקד לבקורת ציבורית בימים אלה, או שצריך

להתחשב בהם מיוחד, זה ארח- השיקולים כשבאים לדבר על עסקת טיעון, יכולתי להיות

יותר רגוע. אני מבקש לקבל הבהרה, כי המשפט הזה מנוסח על דרך השלילה בצורה

שמשאירה הרבה מאד ערפל. אם כבר קובעים כללים לעסקות טיעון, חשוב שהכללים האלה

יהיו ברורים, שיהיה ברור מהי כוונתו של מחוקק המשנה או המחוקק כאשר קבע את

הכללים. הנוסח שלפנינו לא נראה לי די ברור ובהיר. אם אקבל תשובה מניחה את הדעת,

תהיה בזה תשובה לספקות והערות בענין רובנקים, שנסיתי להעלות אותם בלא הצלחה, אבל

הם ממשיכים להטריד אותי. גם אם אין הדברים האלה נתונים להחלטה שלנו אלא להחלטה

של היועץ המשפטי לממשלה, ואני לא חולק על כך, הם לא נותנים לי מנוח מבחינה

ציבורית.



היו"ר א. קולס;

לפני שנמשיך בדברים של חברי הועדה, אולי יוכל מר גלמור למסור לנו

כמה תביעות הוגשו במשך השנים לפי הוק הגבלים

עסקיים, כמה עסקות טיעון נעשו, בכמה מהתביעות שהוגשו פסק בית המשפט לטובת

הנאשמים, הוציא אותם זכאים, בכמה תביעות מטפלת היום היחידה המצומצמת שלכם, כמה

חקירות נעשות. העובדה היא שרק היום נקבעו הנחיות של היועץ המשפטי לממשלה, ואני

תמיד מברך על הנחיות כאלה בנושאים השונים. אולי תוכל להרחיב ולספר לנו על

ההיסטוריה בישראל בנושא הזה.

ז. גלמור!

בהיסטוריה של אכיפת חוק ההגבלים העסקיים בישראל חייבים להבחין בתקופות

אחדות. התקופה הראשונה לאחר שנחקק החוק ב-1959 היתה תקופת הפריחה. במשך שנים

אחדות ניסו לישם את החוק הלכה למעשה, היו הרבה בקשות למועצה להגבלים עסקיים, היו

הרבה מאד תביעות ומשפטים. לאחר 1964 או 1965 הנושא השתתק, ולא אכנס לסיבות, עד

לשנת 1978. ב-1978 נעשה אי-ארגון של היחידה, היחידה הועברה לירושלים, התמנה

ממונה וחרש, זו היתה תקופה חשובה מאד.

אם להתייחס לחמש השנים שקדמו לרי-ארגון, אני חושב שהיו בסך הכל שתי תביעות

משפטיות ובשתיהן זוכו הנאשמים.

בחמש השנים שאני מכיר קצת יותר, מ-1980 עד 1984, נערכו בממוצע כ-20 חקירות

בשנה, נאספו ראיות כדי שאפשר יהיה להעמיד עבריינים לדין. בממוצע הוגשו 3-2

תביעות פליליות לשנה. יש שוני, שעוד אסביר אותו, בין השנים הראשונות בתקופה הזו

ובשנים שלאחריהן.

בעקבות החקירות נרשמו 9 הסדרים כובלים. אם חקירה מעלה מימצאים המדאים שיש

הסדר שפועל לא כחוק, או שהנושא גבולי, או שיש בהסדר גם אלמנטים חיוביים למשק,

ניתנת הברירה להרשם כחוק, ובחלק מהמקרים זה התקבל על ידי הנוגעים בדבר, הם הגישו

בקשה למועצה להגבלים עסקיים וקיבלו אישור מוגבל. ברור שבכל המקרים האישור היה

מותנה בתנאים מגבילים ובפיקוח הדוק מאד. בשנים 1980 - 1984 ניתנו תשעה אישורים.

היו מקרים שבחקירות הגיעו לתוצאות גבוליות, שלא היה בהן כדי להביא להרשעה

אבל היה בהן כדי ללמד שהדברים לא כל כך כשרים. הטיפול במקרים כאלה הסתיים במתן

אזהרה וקבלת התחייבות בעל פה להתנהגות טובה.

עד 1983 הוגשו 14 תביעות פליליות לבתי המשפט.

בכמה מהם היו הרשעות?

ז. גלמור!

6 או 7 הרשעות.

תיקי וזקירה שנמצאו בהם ראיות מספיקות, לדעתנו, עד 1983 הועברו לפרקליטות

וטופלו כתיקים רגילים על ידי הפרקליטות, ובאלה היו רק מעט הרשעות. נדמה לי

שמשבעה תיקים היו שתי הרשעות.

עמדתי כבר בתחילת דברי על הקושי בהוכחה של עבירה על חוק ההגבלים העסקיים.

בארצות הברית, שלה המערכת המפותחת ביותר בנושא זה, מגישים בשנה בממוצע 30 תביעות

פליליות פדרליות - 30 תביעות בארצות-הברית כולה.



אוריאל לין;

מה היה גזר הדין בהרשעות?

ז. גלמור;

בדרך כלל קנס. היה מקרה אחד שהוטל גם עונש 30 ימי מאסר על תנאי.

בתקופה האחרונה, מתוך 7-6 תיקים שהוגשו כבר על ידי הצוות של היחידה עצמה,

היו 4 הרשעות. ההנחה היא שביחידה יש יותר נסיון, יש הכרות טובה יותר של הבעיות,

ולכן קל יותר להתמודד בבית המשפט.

היו"ר א. קולס!

אם מותר לסכם מה שאמרת, מספר ההעמדות לדין בגין עבירה על חוק ההגבלים

העסקיים הוא מספר קטן מאד, כמעט שואף לאפס. הזהרה איננה העמדה לדין. מקרים של

העמדה לדין אפשר למנות על אצבעות יד אחד, ומספר ההרשעות קטן עוד יותר.

ז. גלמור;

ב-1983 הוגשו 4 תביעות, ב-1984 - 4, השנה כבר הוגשו 2 תביעות. יש משפטים

שעדיין לא הסתיימו.

במשך ארבע השנים האחרונות, כמה הרשעות היו במשפטים שכבר הסתיימו?

ז. גלמור!

ארבע הרשעות. יתר המשפטים עדיין מתנהלים. לא היה אף זיכוי.

היו"ר א. קולס!

מאז 1959 היו מקרים מעטים של העמדה לדין ועוד פחות מזה הרשעות. התיקים

שעדיין לפני בתי המשפט יכול להיות שכולם יסתיימו בהרשעה, או כולם בזיכוי, או חלק

כר וחלק כך. המספרים הם קטנים מאד. אני לא בא להאשים אף אחד. אנחנו עומדים בנושא

זה רק בהתחלת הדרך. אני מבין שגם בארצות אחרות שלהם מנגנונים הרבה יותר מפותחים,

יותר נסיון ואולי גם יעילות, גם שם לא מוגשות מאות תביעות בשנה ואין הרשעות

רבות.

אמנון לין!

יש חוסר שוויון בין הכוונה לעסוק בכפפות משי בנושא עסקות הטיעון ובין

הטיפול בהגשת כתב אישום נגד עובדי ציבור במישורים שונים.

ד. מרידור!

היועץ המשפטי לממשלה אמר בראשית דבריו שיש הצעת חוק בנושא עסקות טיעון.



אמנון לין;

פרשת הבנקים היא עדינה מאד, רוצים שילמדו מהשגיאות שעשו ולא יחזרו עליהן

ובלבד שלא יוגש נגדם כתב אישום, שלא יתנהל משפט ושלא תהיה הרשעה, כי זה ענין של

בנקים ולא טוב לפגוע בהם. אבל בפרשת הבנקים נפגעו מאות אלפי אנשים. היכן

הפרופורציה? עובד ציבור שהוא ראש עיר או בעל תפקיד אחד, אם נקלע לנסיבות

מסוימות, בהעדר מידע מספיק, וזו פעם ראשונה שהוגש נגדו כתב אישום ציבור, לא

פעלנו בערנות כזאת כדי להגיע לתנאים מקילים בעיסקת טיעון. קשה מאד לגשת ליועץ

המשפטי לממשלה ולבקש עסקת טעון בענינו של איש ציבור זה או אחר.

מכיוון שאני רואה בזה העדר פרופורציה, ושמעתי שהופץ תזכיר הצעת חוק מטעם

הממשלה בענין עסקות טיעון, כדי שלא ייראה שעושים לפנים משורת הדין לטובת מנהלי

הבנקים כשעדיין לא אישרנו את החוק הכללי בענין עסקות טיעון, חוק שיהיה כללי וללא

הפלייה, אני מבקש לשמור לעצמי זכות הסתייגות. בהנחיות אלה זו נפגם עקרון השויון

ונפגם עקרון האחידות. אינני יודע מדוע צריך להגיש הנחיות כאלה כשהוכן כבר הצעת

חוק בענין עסקות טיעון והופצה למשרדים. בהעדר אחידות ושויון יש טעם לפגם. אני

מבקש לאפשר לי להגיש הסתייגות.

בשלב זה אין הסתייגויות. כשנדון בהצעת חוק תדע על מה להגיש הסתייגות. אנחנו

דנים היום בהנחיות של היועץ המשפטי לממשלה, הנחיות שהוא מוסמך לתת בלי להתייעץ

אתנו, והוא כבר נתן הנחיות אלה ב-8 בפברואר. היום בא לספר לנו על ההנחיות האלה

ולהסבירן.

אמנון לין;

אני מצטער שאחרתי לישיבה. אדוני היושב ראש, אולי תואיל לומר לי מה אנחנו

עושים היום?

ליועץ המשפטי לממשלה יש קובץ שלם של הנחיות, הגיע הזמן שהקובץ שנמצע בועדה

יעודכן. בקשנו ממשרד המשפטים לעדכן את הקובץ כדי שנוכל לעקוב אחרי ההנחיות. הדבר

הובטח לנו על ידי נציגי המשרד שלוקחים חלק פעיל ומבורך בעבודת הועדה, אבל עד

היום לא נעשה. מן הדין שיהיה לנו עותק אחד שלם ומעודכן של ההנחיות, ואני מנצל

הזדמנות זו לחזור על בקשתי.

היועץ המשפטי לממשלה הוציא הנחיות בנושא עסקות טיעון באישומים לפי חוק

ההגבלים העסקיים. ביקשנו לראות את ההנחיות ולהביע דעתנו לפני היועץ המשפטי

לממשלה ולפני הממונה על ההגבלים העסקיים. יתכן שבעקבות שמיעת הדעות בועדה יחליט

היועץ המשפטי לממשלה לשנות דברים מסוימים, יתכן שיחליט שמה שעשה טוב עשה. מטרת

הפגישה הזאת היא בסך הכל לשמוע על ההנחיות ולהשמיע עליהן דעתנו.

הכללים שקע היועץ המשפטי לממשלה מקילים מאד לגבי מנהלי הבנקים. לא כך נהגו

כלפי אנשי ציבור. טוב שהיועץ המשפטי לממשלה מכין הצעה כללית שסוף סוף תסדיר ענין

עסקות טיעון. אני מבין את המגמה, אבל אני טוען שמה שעשו בענין הבנקים יש בו טעם

לפגם. נגרם נזק למאות אלפי אנשים - - -

היו"ר א. קולס;

לא מדובר באותה פרשה.

אם כר אני חושד בכשרים.

י. בר-סלע;

אם כר גם אולי אין טעם לפגם.

יכול להיות.

הממונה על ההגבלים העסקיים אמר שהוא רוצה להקל בענישה ולהעמיק - -

ז. גלמור;

אני רוצה לייעל את האכיפה.

אני לא מבין איר תיתכן אכיפה בלי ענישה מרתיעה.

ז. גלמור;

יש ענישה. אחד התנאים בעסקת טיעון הוא הוראה באשמה.

אמנון לין!

הבאת לדוגמה שתי הרשעות שבאחת מהן היה גזר דין חמור מאד: עונש מאסר על

תנאי. זה קרה פעם אחת, ואילו בדרך כלל מטילים קנטות. את הקנס משלמת בדרך כלל

החברה. אין כאן שום פרופורציה.

היועץ המשפטי לממשלה י. זמיר!

בית המשפט קבע זאת, לא אנחנו.

אני רוצה להצביע על הערר פרופורציה בשיקול דעת של שופטים. כל החלטה על

שעורי ריבית או על מה שקרה במשבר הבנקים גורמת נזק נורא לציבור, והמנהלים יקבלו

מאסר על תנאי וקנס שהחברה תשלום, אני מניח שהקנס הוא סמלי. לעומת זאת כשבאים

להעניש אנשי ציבור אחרים על עבירות שבאקראי נקלעו אליהן, הורסים בכלל את חייהם.

מידת הנזק שנגרם בעבירות אלה הוא ללא כל פרופורציה לנזק שגורמות עבירות אחרות.

ההרגשה שהולכת ובהחזקת בי היא שיש לנו בעיה קשה עם אכיפת החוק בישראל,

שנובעת בחלקה מחוסר תשומת לב מספקת של משרד המשפטים עצמו. כשיש בעיות אמיתיות,

הייתי רוצה שהחשיבה וההחלטות במשרד המשפטים לפחות לא יכבידו על אכיפת החוק

בישראל. אני יותר ויותר נתקל במקרים שבהם, לדאבוני, אני מוכרח להצביע על מה

שקורה במשרד המשפטים.



אמר לנו הממונה על ההגבלים העסקיים שקשה להשיג הרשעה. אם קשה להשיג הרשעה,

מדוע העונש כל כר קל? אני לא מקבל את הטענה שבית המשפט קובע עונש. על העונש

משפיע גם התובע, משפיעה צורר הגשת התביעה. גם כשיש הרשעה העונש שמוטל הוא קל,

הרי אין בזה הרתעה. מוטב לומר את האמת שיש חוק שבו אין הרתעה, ולהפסיק את כל

ההסברים.

אני מתייחס לעסקת טיעון במבנה של חברה בע"מ ומנהלים. במקרה כזה מוציאים אז

המנהלים מהענין, הוזכרה בע"מ תורשע ותשלם קנס. אני חושב שצריך לשלול דבר זה

מעיקרו משום שבזה אין הרתעה. אם מטילים קנסות על חברות שבהן היו מחדלים, ומחדלים

נעשים על ידי בני אדם, לא תהיה הרתעה. אם רוצים להשיג הרתעה, חייבים להרשיע

אישית את המנהלים. אם אין אומץ להרשיע אישית מנהלים, זה כבר ענין אחר. מי שעוסק

באכיפת החוק צריך לדעת שאם אין הרשעה אישית, אין הרתעה. אם הבנק צריר לשלם קנס

ואפילו הסכום הוא גדול ולא סמלי, זה שום דבר בשבילו. כך גם לחברה בע"מ. אם

ההרשעה היא לוזברה ולא דורשים אחריות מהמנהלים, הציבור מקבל רושם שהבנק אחראי

והמנהלים שלו אינם אחראיים.

מקובל עלי שאנחנו עוסקים רק בקריטריונים על פיהם משתמש היועץ המשפטי

לממשלה בסמכותו לעכב הליכים. סמכות זו נתונה בידי אדם יחיד שעל פי שיקול דעתו

יפול דבר, אחר כך הורחבה המסגרת וגם שני המשנים ליועץ המשפטי לממשלה מוסמכים

לעכב הליכים, ויש הצעת חוק להסמיר לכר גם פרקליטים. בסמכות זו נעשה שימוש לאחר

שכבר הוגש כתב אישום לבית המשפט. זאת אומרת שלאחר שהענין כבר נמצא לפני בית

המשפט אומר לו פקיד, ויהיה חשוב ככל שיהיה: אני מעכב הליכים, אין לר כבר מה

לעשות. אחרי ההחלטה של היועץ המשפטי לממשלה אין דבר, אין ערעור על החלטה כזאת.

זו סמכות עצומה.

אין אפילו בקרה.

אוריאל לין;

זו סמכות מופלגת והשימוש בה חייב להיות על דרר הצמצום המירבי.

אני רוצה לעסוק לא רק בצד העקרוני, אני רוצה לקהת מקרה קונקרטי ולהראות איך

השימוש בסמכות הזאת פגע פגיעה קשה, לדעתי, בכל עקרונות אכיפת החוק וההרתעה

בישראל ובמיצוי הצדק בדין הפלילי.

היו"ר א. קולס;

אנחנו עוסקים היום רק בגיזרה אחת, רק בעיסקות טיעון באישום לפי חוק ההגבלים

העסקיים. בנושא הרחב יותר של עסקות טיעון בכלל נדון במועד אחר.

אוריאל לין;

אצמצם דברי לענין עסקות טיעון. בפרשת אלקטרה, כשהיה מבנה של חברה בע"מ

ומנהלים, הענין נגמר בקנס של 25 אלף שקלים, לאחר שבית המשפט קבע שהיתה רשלנות

בפועל - רשלנות שגרמה מותן של שתי ילדות. שמעתי אחד לאחד את כל הטיעונים של

נציגי היועץ המשפטי לממשלה כשהסבירו מדוע הוחלט לעשות שימוש בסמכות עיכוב

הליכים, ואני חושב שהטיעונים האלה כולם נעדרים בסיס מוצק. אני לא יכול להשתחרר

מן ההרגשה שמה שהנחה להוזלטח זו היא הנוחות בהשגת הרשעה. אם המנהלים של אלקטרח

בזמן התקנת המעלית כבר לא היו מנהלים בעת שקרה האסון, האם זה נימוק לא להעמיד

אותם לדין ולא להרשיעם? זה היה סוג הנימוקים שהובאו לפנינו, וזו היתה התוצאה של



שימוש בסמכות לעיכוב הליכים. במקום לעשות כל מאמץ שבעולם כדי לאתר את המנהלים

שהיתה להם נגיעה אישית בענין, להעמיד אותם לדין ולהרשיע אותם אישית, כדי שהכל

ידעו שיש משמעות להגנה על החיים בישראל, היתה עסקת טיעון והחברה שילמה את הקנס

המקסימלי סך 5 2 אלף שקלים.

אני חושב שכל הנוהל של עסקות טיעון במבנה של חברה בע"מ ומנהלים הוא פסול,

הוא משיג תוצאה הפוכה מאכיפת החוק ויוצר בציבור רושם מוטעה שהחברה אשמה אך

מנהליה אינם אשמים, בעוד שתמיד המנהלים הם האחראיים והאשמים.

י. ארצי!

אני יודע שיש בעיה עקרונית ויש בעיה ספציפית. שמעתי שעל הבעיה העקרונית

נשוחח כאשר החוק יגיע לדיון. כל הענין של עסקות טיעון הוא לא ענין סימפטי, גם לא

מבחינה מוסרית. זה לא סימפטי כי האיש פורש מן הכלל, זה לא טימפטי גם משום שיש

בזה אלמנט של הלשנה, טלחו לי על הביטוי החריף. אדם רוצה להציל את עצמו והוא מוסר

מידע.

ד. מרידוד;

הוא לא עד מדינה.

בניר שלפנינו יש שתי אפשרויות, האחת היא עסקת טיעון לגבי מנהל שלא היה פעיל

בביצוע העבירה, והשניה לגבי מנהל שהיה פעיל בביצוע העבירה. אם לא היה המנהל פעיל

בביצוע העבירה יש שלושה קריטריונים שקשורים בתאגיד: אם מדובר בתאגיד שזו פעם

ראשונה הוגש נגדו כתב אישום, אם התאגיד יודה באישום, ואם העבירה עצמה איננה כבדת

משקל.

חבר-הכנסת וירשובסקי כבר שאל מה זאת אומרת שהמנהל לא נטל חלק פעיל בעבירה.

אם הוא מנהל, יש עליו אחריות. אם הוא מנהל יחיד, איך בכלל נעשה מה שנעשה; אם אין

הוא מנהל יחיד, איך נעשה הדבר על ידי אחרים מאחורי גבו. אבל הואיל ומדובר בעבידה

קלה, והיא עבירה ראשונה, אני עוד מוכן לקבל הלך מרושבה זה.

לא כן לגבי מנהל שנטל חלק פעיל בביצוע העבירה. מה זאת אומרת "המנהל חינו

עובד של התאגיד ולא אחד מבעליו"? זהו הסדר פורמלי. ממנהל כזה דורשים שלא יוסיף

לחטוא. האם אדם שלא חטא רשאי לעבור עבירות? נראה לי שאין הצדקה לעשות עסקה עם מי

שהיה פעיל בביצוע העבירה.

אני מוכן לראות בהנחיות שלפנינו קוים למחשבה, אבל לא הוראות מחייבות. אני

מעדיף שנחכה להצעת החוק, כי בחוק אפשר לקבוע כללים מחייבים, מאשר לעשות לכט-בנק.

אי אפשר לנתק את הדברים ממה שקרה במערכת הבנקים. יש רושם שהועדה שהוקמה לענין

הבנקים נתקלה בבעיות, וכאן הולכים לתת הקלה. אני מציע לראות בהנחיות קוי מחשבה.

אני מעדיף שיקול דעת משפטי ציבורי חופשי של אדם שלוקח אחריות על הנחיה שיוצרת

רושם של הנחיה כללית. אני מציע לא לשנות שום דבר. אין לי די נסיון כדי לדעת

מה תוקפו ומה ערכו של הנייר הזה, אבל אני חושב שמוטב שלא יהיה קיים משיהיה קיים

וגם מנחה.

יש לי כמה הרהורים אפיקורסיים. חוק ההגבלים העסקיים הוא חוק שקשה מאד

לישם אותו, אם בכלל, והוא נמצא כבר בספר החוקים שלנו עשרים וחמש שנים.

החוק כולו נמצא בדיון בועדת הכלכלה.

היו"ר א. קולס;

מספר עסקות הטיעון שנעשו עד היום ביחס למספר התיקים שבכלל נחקרו והוגשו

למשפט הוא די גבוה, גם לפני ההנחיות. השאלה האפיקורסית שאני רוצה לשאול היא

בשביל מה בכלל צריך עסקות טיעון לחוק הזה, למה לא ללכת באחת משתי הדרכים

הראשיות, או להגיש כתב אישום וללכת עד הסוף, עם הסיכון שבית המשפט ימצא שהתאגיד

ומנהליו זכאים, או לא להגיש כלל כתב אישום.

כמה ענינים כאלה יש בשנה? הרי לא חוקרים ארוע ששותפים בו ארבעה תושבים

ביקנעם, לרוב חוקרים ארוע בסדר גודל לאומי - בנקים, תאגידים גדולים, חברות

מסחריות גדולות. כששני בעלי חנויות נפגשים בחנות המכולת בשכונה ומסכמים משהו

ביניהם, הממונה על הגבלים עסקיים לא נכנס לפעולה. מדובר בתאגידים גדולים, ענינים

שקשה לשמור אותם בסוד, גם כשהם נעשים מתחת לשולחן אנשים רבים יודעים את הדברים.

העונש שבית המשפט מטיל הוא קנס. הקנסות האלה לא מעשירים את אוצר המדינה,

להיפך, כל ההליך המשפטי עולה הרבה יותר מהקנס. כלומר, הכנסות אין כאן. הרתעה -

כולם אומרים שאין. חצי שנה מאסר על תנאי - זה לא עונש מרתיע. ואם עוד עושים עסקת

טיעון, הדבר הכי חמור ומרתיע הוא עצם ההעמדה לדין והנבירה בעניני החברה.

העמדה לדין כשלעצמה גורמת סבל, צריך לרוץ לבית המשפט, יש סיכון שבית המשפט ימצא

אותו אשם. מנהל תאגיד גדול מודע לחוק ולא ירצה להסתבך, גם אם אחרי שנתיים או

שלוש המשפט יסתיים בזיכוי.

אפשר לעשות עסקת טיעון אם "המנהל הינו עובד של התאגיד, ולא אחד מבעליו, ולא

נהנה באופן אישי מתוצאות ההסדר הכובל". קשה מאד להוכיח שלא נהנה, כי אם התאגיד

הרוויח אולי גם המנהל נהנה.

לשם מה צריך בכלל עסקות טיעון באישומים לפי חוק ההגבלים העסקיים? אחת מן

השתים, אם כבר מנהלים חקירה ומשקיעים משאבים, צריך להמשיך עד הסוף או בכלל לא

ללכת למשפט. שמענו שהוגשו 14 תביעות פליליות ונעשו עשרים חקירות. אם כבר היתה

חקירה והגיעו למסקנה שיש משהו - -

ד. מרידור;

יש עבירה לכאורה.

היו"ר א. קולס;

עוד לפני השלב הזה. נניח שהממונה על הגבלים עסקיים הגיע למסקנה שלכאורה

נעברה עירה והוא ממליץ להגיש כתב אישום. מדוע לא להמשיך עד הסוף? מה הסכנה

הגדולה? אם הנאשמים יצאו זכאים בכל התביעות, נדע שצריך לתקן את החוק. יש חוקים

שמטילים אחריות מוחלטת גם בעבירות פליליות. אם כולם ייצאו זכאים, נדע שצריך

לשנות את החוק. למה ליצור בלב הציבור הרגשה שמפני שפלוני הוא מנהל תאגיד גדול

אותו מוציאים מהאישום. מטילים קנס על התאגיד, קנס שהוא לא משמעותי גם אם הסכום

יהיה גדול, והאנשים בסך הכל יוצאים נקיים.

אמרתי קודם שאני מברך על עצם העובדה שיש הנחיות, אבל אני רוצה להציג את

השאלה אם בכלל יש צורך בהנחיות ואם ההניח לא צריכה להיות; אין עסקות טיעון

באישומים לפי חוק ההגבלים העסקיים. לדעתי, זו השאלה המרכזית בדיון זה, ואותה אני

מפנה ליועץ המשפטי לממשלה ולממונה על ההגבלים העסקיים. לפי התשובה לשאלה זו אולי

אוכל להתייחס להפרדה בין אישום נגד מנהל בתאגיד ובין אישום נגד התאגיד עצמו. אין

תאגיד שמתנהל שלא בידי אנשים, ההפדדה היא מלאכותית. לתאגיד יש אחריות משפטית,

אבל באחריות משפטית פלילית צריכה להיות מנס ראה, ואם מדובר באחריות פלילית שיש

בה כוונה היא צריכה להיות דרך אנשים.



אין טעם להעמיד תאגיד לדיו דק כדי להגיש שהורשע תאגיד אלף או בית. זה גם

מדוקו את החוק מתוכן. אם ידעו תאגידים שבסופו של דבר כתב אישום מוגש רק נגד

התאגיד עצמו, אני לא חושב שנשיג מה שאנחנו דוצים להשיג בחוק, ובסך הכל יצרנו דרר

מאד נוחה לעבוד על החוק.

רק נגד התאגיד עצמו

ז. גלמוד;

אינני מתייחס כלל לבעית עסקות הטיעון כשלעצמה, אני מגביל עצמי לנושא עסקות

הטיעון בתחום חוק ההגבלים העסקיים. בתחילת דבדי ניסיתי להסביר את הבעיתיות

באכיפת החוק והרשעה בבית משפט על עבירות על חוק ההגבלים העסקיים. הבעיתיות הזאת

קיימת בכל מקום. אמרתי שבארצות הברית מוגשות במוצע שלושים תביעות בשנה, ובמשך

חמישים או ששים שנה היו מקרה או שנים שבהם הטילו כמה ימי מאסר. לא גודל העונש

הוא הגורם המרתיע, אבל זה עדיין לא אומד שבכל המעדכת הזאת אין התנעה, ענישה,

אכיפת חוק. ?

הבאתי מספרים והייחסתי למספרים של השנים האחרונות: 1982 - 3 תביעות, 1984

- 4 תביעות. אני לא מקבל את הקביעה שהמשקל של הדברים האלה הוא זעיד. צריך לזכור

שכל אחת מהתביעות האלה מתייחסת לענף שלם, במקרים מסוימים לענפים כבדי משקל. לא

רק בנקים, גם תעשית השמנים, המאפיות. כל אחת מהתביעות לגבי ענפים כאלה, אם

הולכים בה עד הסוף, יש לה השפעה על מערכת שלמה. בעסקת טיעון תמיד נשאר גם אלמנט

ענישה, כי התאגיד מודה באשמה.

אתה אומר שעוסקים בגדולים, אבל לגבי אלה בענישה כספית אין הדתעה, לגבי איש

קטן הקנס הוא אולי גודם מרתיע, אבל לחברה גדולה, לקרטלים גדולים גם קנס של

מיליון שקלים איננו משמעותי, ואפילו אין זאת הוצאה מוכדת.

היו"ר א. קולס;

שכר הטרחה לעורכי הדין גדול מן הקנס.

שכר הטרחה הוא אולי גורם מרתיע.

ז. גלמור;

גובה הגנס הוא ענין למחוקק. הענין שלי איננו בענישה אלא באכיפת החוק, השגת

מכסימום תחרות באמצעות הכלים שיש בידינו. למטרה זו עסקת טיעון, כפי שהיא מוצגת

כאן, נותנת כלי נוסף, כלי יעיל שהוכיח את עצמו בכל מקום.

אמנון לין;

במה?

ז. גלמור;

על ידי כר שאני מקבל התחייבויות וכללי התנהגות גם בנושא של חילופי מידע

ושיתוף פעולה, אני משפד את התחרות. אני מסתמר על הנסיון במדינות אחדות. עובדה

היא שבארצות הברית ובארצות אחרות הכלי הוא אפקטיבי. באף אחת מהמדינות קנסות או

מאסר אינם החלק החשוב אלא רק אמצעי עזר להשגת המטרה של ייעול אכיפת החוק.



ד. מרידוד!

תגיעו להסדד לפני כתב אישום.

ז. גלמוד!

כשיש כתב אישום , אני יכול לכפות עליו עד שיאמד "רוצה אני". התחייבויות

שאני יכול להשיג דווקא מגודמים דבי עצמה יכולות לגדום לשיפוד המצב.

כפי שאמד היושב ראש, הנושא לדיון היום הוא לא עיכוב הליכים בדרך כלל, זהו

נושא בפני עצמו והוא מודכב הדבה יותר מכפי שאפשד היה להסיק מכמה דברים שהשמענו

היום. לענין שבו דנים היום, התזכיר שהוכן והופץ איננו מעלה ואיננו מודיד, הוא

עוסק בתחום אחד - במעדכת היחסים בין התביעה, הנאשם ובית המשפט. כאן דנים בהנחיות

לגבי תחום מסוים, אולי תחום צד באופן יחסי.

מאז ומתמיד חשבתי, כמו יושב ראש הועדה, שיש חשיבות דבה מאד להנחיות. אני

משתדל, עד כמה שהדבד תלוי בי, לקבוע ולהפיץ הנחיות בכל תחום ותחום, בכלל זה גם

תחום הפלילי. אחת הבעיות הקשות היא שחוק בנושא כלשהו מופעל על ידי הדבה מאד

אנשים ואין הנחיות. התוצאה היא העדד מדיניות, העדד שוויונות, עם כל מה שנובע

מזה. הנחיות באות לשדת את המטדה העיקדית של החוק! ידיעה ושוויונות, ולא מקדיות.

היתרון הגדול בהנחיות הוא שהן הדבה יותד גמישות מחוק, ניתנות לשינוי עם הנסיבות,

והן לא כובלות בשום מקדה מיוחד.

השקפת עולם זו ניסיתי ליישם גם בנושא זה. אנ יחושב שבמקום שבכל מקדה של עסקת

טיעון יפעלו לפי נסיבותיו ופי שיקול דעתו של העוסק בדבד באותו מקרה, כדאי שתהיה

מדיניות כללית שתהיה ידועה גם לתביעה וגם לציבוד הדוזב. ההנחיות שלפנ יכם הן צעד

ראשון בכיוון זה וצדיד להתייחס אליהן כאל צעד ראשון. בוודאי שאין אלה הנחיות

מלאות, לא הנחיות שמשקפות נסיון עשיד. להיפך, אלה הנחיות דאשוניות שיתכן שעם

הזמן, אולי גם בעקבות דבדים שנאמדו פה, נצטרך לשנות לפי ההעדות והנסיון.

בשביל מה בכלל יש צורך בעסקות טיעון, ומתוך כך גם בהנחיות לגבי עסקות טיעון

בתחום הזח - זו היתה השאלה של יושב ראש הועדה. התשובה היא, כפי שאמד הממונה על

ההגבלים העסקיים, שהפעולה בתחום הזה קשה מאד, אנחנו מנסים באמצעות המשפט להלחם

בתופעה כלכלית, כשהוכח בכל מדינה בעולם לדבות אדצות הבדית, שאין שניה לה מבחינת

המאמצים והנסיון שהושקעו בתחום זה, מנסים להלחם בתופעה כלכלית בהליכי משפט כשאין

זה הכלי המתאים ביותר. זה מתבטא במספר התביעות המוגשות, זה מתבטא במספד

ההרשעות, זה מתבטא בעונשים. סדנא דאדע וזד הוא, זהו המצב לא דק בישראל. אין לי

אלא לחזוד על דבדי הממונה על ההגבלים העסקיים, במקום שדוצים להלחם בתופעה זו -

מחפשים דרכים אחדות.

אוריאל לין!

התוצאה היא שמחלישים את הכלי הזה.

אני מציע במקום להתייחס בבקורת ובמידה של ביטול למספרים שהוצגו פה, שהם לא

מדשימים כשהם לעצמם, אני מציע לנקוט גישה אחדת. יש לומד שעכשיו, ממש בשנתיים

האחרונות, לאחד תקופה של חמש עשה שנים בהן היה החוק כמעט אות מתה, נעשה מאמץ

אמיתי להפעיל את החוק, בתחום קשח מאד, במאמץ גדול מאד ובכוח אדם קטן מאד. כמובן

שאפשד להגיע למאות חקידות בשנה - -

אם תצליחו להטיל אחריות אישית במקרים אפילו מעטים, ההרתעה תהיה עצומה.

אני מדבר על ההיקף. מה שהמדינה נתנה לתחום זה, זה מה שיש כאן -האנשים

שנמצאים בחדר הזה, אבל סוף טוף יש תובעת מיוחדת בתחום זה ויש תוצאות בשטח. לפני

חמש שנים איש לא העלה על דעתו אפשרות של הגשת אישום נגד הבנקים הגדולים. אם אתם

חושבים שזה דבר פשוט להגיש אישום נגד בנקים, אתם טועים. אני לא רוצה לפרט.

אני חושב שעל הרולטה כזאת היתה מגיעה גם הערכה.

היו"ר א. קולט;

חשבתי להגיע לזה בטיום הישיבה.

היועץ המשפטי לממשלה י, זמיר;

האנשים שמופקדים על התחום הזה, והם יושבים אתנו, פועלים במשאבים מוגבלים

מאד, אבל ברצון עז ובמטירות רבה מנטים להאטק בתופעה קשה, שהמשפט בשום מדינה

בעולם לא הצליח להתמודד אתה כראוי. בשל ידיעת המגבלות והקשיים להתאים את המכשיר

למאבק הזה, יש נסיון ליצור תרופות אחרות.

הטתבר במדינות אחרות שהרשעה כשהיא לעצמה יש לה חשיבות מסוימת, אבל רק

מטוימת. ראינו שמלבד קנסות לא מטילים עונשים אחרים. בית משפט שלום דן פורץ או

שודד ומטיל עליו כך וכך חודשים או שנים של מאטד, אבל לא יעזור לנו דבר, בית משפט

לא יטיל עונשים כאלה על עבירות על חוק ההגבלים העטקיים. כך מלמד הנטיון לא רק

בארץ אלא גם בארצות אחרות.

אוריאל לין;

התביעה מבקשת להטיל מאטר?

ד. מרידוד;

יש הבדל בין הרשעה אישית והרשעה של תאגיד. למנהל עצם ההרשעה האישית היא

הרתעה.

היועץ המשפטי לממשלה י. זמיר;

עצם ההעמדה לדין היא הרתעה. לכן בהנחיות נאמ שמגישים כתב אישום גם נגד

מנהלים.

אמנון לין;

מועצת המנהלים או מנהל?

היועץ המשפטי לממשלה י. זמיר;

תלוי. בבקרים מטוימים הוגש אישום נגד מנהל כללי.

צריך לזכור שכמדובר בעבירות מטדירות, כמו בנושא אחר שדנה בו הועדה - עבירות

מינהליות, רוצים לה תוצאה חברתית כלכלית מסוימת, לא על ידי ענישה על עבירה שיש

עמה קלון, מחפשים דרך להלחם בהגבלים עסקיים -

בעבירות מינרליות עוסקים במאסות, פה מטפלים בענינים על בסיס סלקטיבי.

כשמדובר במנהלים של חברות גדולות, אפשר ליצור הרתעה עצומה אם מעמידים לדין

ומרשיעים אהד או שני מנהלים בשנה. עצם ההעמדה לדין ובוודאי ההרשעה היא הרתעה

שאין דוגמתה, במיוהד במדינה קטנה שבה כולם מכירים את כולם.

היועץ המשפטי לממשלה י. זמיר!

זה לא כל כך פשוט.

אוריאל לין;

לא פשוט, אבל אפשרי.

היועץ המשפטי לממשלה י. זמיר;

אפשרי - כן, וזה נעשה במקרים שונים. אם במקום הטלת קנס גם על המנהל, קנס

שגם הוא לא משפיע, אם יכול להשיגהסדר עם ענף שלם שמעודד תחרות מעל ומעבר למה

שהחוק קובע, הרי השגת מעל ומעבר למה שיכולת להשיג באמצעות פגיעה במנהל.

אוריאל לין!

אני לא בטוח שאנחנו רוצים שיוטלו מגבלות מעל ומעבר למה שהחוק מחייב. אתם

הופכים פה למחוקק.

החוק קבע כמדיניות עידוד התחרות, והחוק מטיל גם סנקציה פלילית אם יש פגיעה

קשה בתחרות. ברור שאתה לא יכול להטיל סנקציה פלילית על כל דבר של מה בכך. יש לנו

כלי כדי להגיע להתחייבות בענף מסוים, ההתחייבות היא לא למה שנקבע כבר בחוק, כי

החוק קיים, אלא הסדר שבא לומר משהו מעבר למה שהחוק אומר. החוק אומר שאסור לעשות

הסכם מסוים. אתה יכול להגיד שכדי לעודד תחרות מוסיפים כללים לשיפור התחרות בענף,

ובכר לשרת גם את מטרות החוק וגם את טובת הציבור פי כמה וכמה.

ההנחה היא שקשה כקריעת ים סוף להשיג ראיות לאישום, ואם פעם אחת הצלחת, בפעם

הבאה ידעו החברות לעשות מעשים כאלה בצורה יותר מתוחכמת.

ד. מרידוד!

בעיני יש בזה פגם אם מוציאים מאדם דבר שהוא לא חייב בו באיום של העמדה לדין

פלילי. אם אדם פדטי עושה מעשה מעין זה, זו עבירה פלילית של סחיטה. זה דבר חמור.

אני מצטרף למה שאמר חבר הכנסת אוריאל לין. להשתמש באיום של הגשת אישום פלילי כדי

לסחוט מאדם דברים שאיננו חייב בהם לפי חוק, זה לא רק לא נכון, זה גם מסוכן.

גם מנהל התאגיד וגם הממונה על ההגבלים העסקיים שניהם יודעים שנעברה עבירה,

ושניהם יודעים שקשה מאד להוכיח אותה בבית המשפט. אני מסכים שבעצם ההגשה של כתב

אישום יש הרתעה. אבל יוצאים לדרר קשה וארוכה, ואם בסופה יהיה זיכוי של הנאשם הרי

זו נסיגה למצב גרוע מאשר אלמלא הגישו כתב אישום. המערכת מוכנה להסתפק במועט

ולקבל התחייבות. אני לא רואה בזה איום. מגיעים לשלב שאילו היה זה דיון אזרחי,

השופט היה אומר! תתפשרו. כאן אומרים לנו שמוטב לא לנצל את ההליך המשפטי עד הסוף,

יכול להיות שהנאשם קצת יזכה מן ההפקר, אבל לעומת זאת יושגו במידה מסוימת גם

מטרות המחוקק.



ניסיתי להציג את שני הצדדים. את דעתי הבעתי כבר קודם, אמרתי שאני רודה ללכה לשינוי

החוק. אבל אני מבין גם את העמדה שהוצגה כאן שאם מגיעים לסוף ההליך לא מצליחים ליצור הרתעה,

כי אין הרשעה.

אוריאל לין!

הבעיה היא לא חוסר הבנה בין שני הצדדים, הבעיה היא בבחירת הדרך הנכונה לענין זה.

פרופ. י. זמיר;

אנחנו כאן לא ממציאים דרך, אנחנו הולכים בדרך סלולה, דרך שנסללה בארצות-הברית.

בארצות הברית יש כללים כתובים. אין מדינה בעולם שהשקיעה כל כך הרבה מאמץ ומחשבה והגיעה

להישגים כמו ארצות-הברית. אנחנו עושים צעד ראשון בדרך. בארצות הברית הולכים בכיוון זה.

אם כתוב "זו פעם ראשונה שמוגש כתב אישום", הכוונה היא שאין זה תאגיד מועד.

ד. מרידור!

שלא הורשע ולא עשה עסקת טיעון.

בסדר. זו הנחיה, לא חוק.

"המנהל לא נטל חלק פעיל בביצוע העבירה" - לגוף יש עשרה מנהלים, מנהל מסוים לא היה

מעורב, לא ידע. אם מעמידים אותו לדין זה אפילו נוגד במידה מסוים את הרציו של המשפט

הפלילי. מבחינת הצדק, אין פה בעיה.

במקרה שהמנהל היה מעורב, החמורה היא בסעיף קטן (ב)! עושים עסקה שבת. מתחייב הענף

בהסדר שמקובל על הממונה על ההגבלים העסקיים, הסדר שמיועד לשרת את מטרת החוק ואת טובת

הציבור על ידי שיפור התחרות.

אוריאל לין!

יכול להיות שחובתו של מנהל לדעת אח הנעשה, ואי הידיעה לא פוטרת אותו מאחריות.

היועץ המשפטי לממשלה י. זמיר!

ההנחיות לא קובעות שבנסיבות אלה חייבים לעשות עסקת טיעון, הן אומרות שאפשר לעשות.

חבר-הכנסת וירשובסקי שאל למה מתכוונים כשאומרים "אין שיקולים מיוחדים נגד עריכת

העסקה במקרה הנדון". יש שיקול דעת לתביעה.

צדק חבר-הכנסת מרידור, אפשר לעשות ועושים עסקות טיעון רבות בשל טעמים שאינם

נזכרים כאן, כגון אם התברר לתביעה שהראיות הן חלשות, ואולי הצד השני אף אינגו יודע

זאת, והיא מעדיפה הודאה והרשעה מוגבלת מחשש של זיכוי מוחלט.

אמנון ליז!

לאחר שהוגש כתב אישום?



היועץ המשפטי לממשלה י.זמיר;

כן. יכול להיות שהצד השני אוסף חומר, התביעה רואה שיש בעיה. לפעמים זה נעשה לפני

תהילת המשפט, לפעמים באמצע המשפט. לא תמיד מגלים את החולשה הזאת לציבור או לצר השני.

י/ז גם טעמים אחרים לעסקה, כולל אם נתגלו נסיבות אישיות בנאשם. כל זה קיים גם

בתחום הזה, מה שכתוב בהנחיות אלה שיקולים מסוימים נוספים לענין זה של עסקות טיעון

בקשר להגבלים עסקיים.

נוסף לשיקולים כלליים, שיכולים להיות בכל משפט לפי חוק ההגבלים העסקיים

אבל שאינם מיוחדים לחוק ההגבלים העסקיים, קורה שעושים עסקת טיעון ומקילים חומרת

האישום על ענף כאשר מקבלים איזו שהיא תמורה. לפעמים המורה לא נעימה, זה קרוב לענין

של עד מדינה, כשאדם מוכן לשתף פעולה עם המשטרה והוא עושה מעבר למה שהוא חייב לעשות.

אבל כשאתה שוקל את טובת הציבור, וכשמדובר בנאשם צדדי שמאפשר להרשיע נאשם עיקרי, אתה

עושה עיכוב הליכים, עסקות טיעון וכדומה. לפעמים זה בא לביטוי, כשמדובר בתגרה, שהיא

מקבלת עליה כללי התנהגות שלא רק ימנעו חזרה על פעילות עבריינית אלא יקדמו את טובת

התבדה בתחום בטיחות העובדים, למשל, או בכל תהום אחר. לתביעה יש מלכתחילה ומטבע הדברים בשיטתנו

שיקול דעת מה משרת את טובת הציבור, ולפעמים היא יכולה בגלל שיקול זה לא להגיש כתב

אישום.

ד. מרידור;

עד מדינה חייב להעיד. אתה כופה עליו מה שהוא חייב לעשות לסי חוק.

היועץ המשפטי לממשלה י. זמיר;

הלוואי ויהיו לנו הנחיות בכל התחומים, ואני משתדל לעשות זאת, לא רק לגבי עסקת טיעון

אלא גם לגבי הגשת אישומים. זה לא קיים היום.

היו"ר א. קולם;

תודה רבה. דו היום על גיזרה צרה מהיריעה הרחבה של עסקות טיעון ועיכוב הליכים,

שאנחנו רוצים עוד לבדוק ולדון בה בישיבות נוספות שנקיים בנושא זה.

עבדתי במשרד המסחר והתעשיה כשהתחילה הגברת הפעילות ב-1978 - 1979. אני עוד זוכר

את התקופה שמר גלמור היה מקבל מדי פעם מינוי לשלושה חודשים. אני מודע ואני חושב שגם

חברי הועדה מודעים להתעוררות הגדולה בפעילות בתחום זה, יש גם מודעות די רחבה בקרב

תאגידים לעצם העובדה שיש חוק ההגבלים העסקיים, וזה עצמו דבר שצריך לברך עליו.

לא התכוונתי לנגת איש כשציינתי את המסמר המועט של התביעות המוגשות. לפעמים הגשה של

כתב אישום אחד חשובה יותר מאלף אחרים. המטרה היא לא לטפל בענינים בסיטונות אלא באמת

לעומק.

הנושא עלה לדיון בעקבות העמדה לדין של הבנקים הגדולים בענין שעודי הריבית. צריך אומץ

רב, העזה, וגם מאמצים ועבודה דבה כדי להגיע לכך.

כשרואים את גודל היחידה שעוסקת בנושא לעומת ההישגים הגדולים, צריך גם להגיד דברים

טובים, ואותם תמיד אומדים בסוף. אני רוצה לברך את העוסקים במלאכה ולאחל להם המשך

פעילות והצלחה, כי אלה האנשים שצריכים ליישם בשטח את רצונו של המתוקק.



ברב-שיח שקיימנו פה, זה לא היה "וגילו ויכוח, צצו ועלו הבדלים בתפיסת עולם ובהשקפות.

ניסיתי תוך כדי הדברים לסכם אח העמדה שהוצגה לפנינו, אבל אין זאת עמדחי. למי תפיסת העולם

שלי, וחבר-הכנסת אוריאל לין אולי יזדהה אחי, כאשר כבר מגיעים לשלב של הגשת כתב אישום

אין לעשוח הפרדה בין מנהל תאגיד והתאגיד. אני מהכוון למנהל שהיה אחראי לענין, לא אנשים

שלא ידעו כי לא היו צריכים לדעח.

ד. מרידוד;

גם אם האיש צריך היה לדעח ולא ידע, די בכף.

היו"ר א. קולס;

אני מדבר על אנשים שהיו בחוף החמונה. תאגיד פועל באמצעות אנשים. המגורה איננה

להשיג הרשעה של תאגיד.

י. בר-סלע;

הנחיה (כ).

היו"ר א, קולס;

אני לא רואה מקום להבדל. לדעחי לא צריך בכלל ללכח לעסקת טיעון.

אני מצטרף למסקנה זאת.

הייתי מציע שינוי בחוק בענין הוכחת העבירה.

בכל אופן, אני רוצה לברך את היועץ המשפטי לממשלה על עצם העובדה שפרסם הנחיות,

חשוב שתהיינה הנחיות וכל אחד יוכל לדעת אם הוא נכנם למסגרת הקריטריונים או לא.

נשמעו כאן הערות לסעיפים מסוימים בהנחיות. לגבי הניסוח, הייתי מבקש שכאשר תקבל

את פרוטוקול הישיבה תשקול אח הדברים. אני מקווה שבחלק מהדברים תלך בכיוון שחברי הועדה

הצביעו עליו, הרי זה נייר ראשון ועוד אפשר לשנוח.

הישיבה נעולה.

(הישיבה ננעלה בשעה 13:00)