הכנסת האחת עשרה

מושב שלישי



נוסח לא מתוקן



פרוטוקול מסי 233

מישיבת הוועדה לענייני ביקורת המדינה

ביום שני, י"א בסיוון התשמ"ז - 8 ביוני 1987, בשעה 12.30

חברי הוועדה: מ"מ היו"ר א' הראל

ר' כהן

י' צבן

מוזמנים; מבקר המדינה י' מלץ

י' הורוביץ - מנכ"ל משרד מבקר המדינה

ש' גור אריה - מנהל האגף לביקורת מוסדות להשכלה גבוהה

מ' בנבג'י - ס/ ,

אי בירנבוים - משרד מבקר המדינה

י' זיו - מנכ"ל ות"ת

ג' זילכה - ות"ת

ת' קרץ' - המועצה להשכלה גבוהה

מזכיר הוועדה; ב' פרידנר

קצרנית; ר' בלומרוזן

1. הצעה לסדר.

2. דוה מבקר המדינה על המועצה להשכלה גבוהה - ות"ת.

אני פותח את הישיבה.

הצעה לסדר

רי כהן;

כבוד מבקר המדינה, סדר-היום ליום רביעי היה: דיון בדוה על משרד המשפטים,

על מלנהל מקרקעי ישראל והגילויים ההמורים שבדוה. קיבלתי ידיעה שהדיון בנושא זה

נדחה עקב התערבות היועץ המשפטי לממשלה. מדוע? נודע לי שהיתה גם מעורבות של

היועץ המשפטי לממשלה דרך מבקר המדינה, בנושא זה. מדובר בחשיפת דברים וזמורים. יש

מי שמעוניין שהדיון לא יתקיים.

מ"מ היו"ר אי הראל;

אעביר את דבריך ליושב-ראש הקבוע.

מבקר המדינה י' מלץ;

גם אני קיבלתי את ההזמנה ליום רביעי, שכללה דיון בעניין מינהל מקרקעי

ישראל. במקרה היתה לי ישיבה עם היועץ המשפטי לממשלה. גם הוא הוזמן לישיבה. תוך

כדי שיחה שאלתי אותו על איזה נושא מדובר בדוח של בר-סלע, כי סופר לי על דוח של

העוזר ליועץ המשפטי, מר בר-סלע. לא ראיתי את הדוח. היועץ המשפטי מסר לי שאכן

הונח על שולחנו דוח שמצפה לעיונו ולהחלטותיו. והוא שאל מה הטעם לקיים דיון

בוועדה לפני שנתן דעתו לעניין. התקשרתי לאדון ליבאי ושאלתי אותו אם הוא יודע

שהיועץ המשפטי אומר כך וכך. הוא השיב; לא ידעתי, ואם היועץ המשפטי מבקש לדחות

את הדיון, אתחשב בבקשה. אמרתי לו שישוחח עם היועץ המשפטי ויחליט לאחר-מכן.

כעבור יום-יומיים קיבלתי הודעה טלפונית שאמנם מתקיימת ישיבה ביום רביעי, אבל

בנושא אחר. זה המידע שבידי. את דוח בר-סלע לא ראיתי.

ר' כהן;

כל 37 התיקים בנושאים הללו הועברו כבר לפני שנתיים וחצי למשרד היועץ המשפטי

לממשלה, מהם נבחרו 6 לבדיקה ו-4 נבדקו באופן יסודי. זה הועבר לחוות-דעת של

היועץ המשפטי לממשלה לפני כחודשיים. אם הדיון בנושא נדחה, הרי זה, לעניות דעתי,

בגלל שהופעלו לחצים פוליטיים.

אעביר את דבריך ליושב-ראש הקבוע והוא יטפל בעניין.

דוח מבקר המדינה על המועצה להשכלה גבוהה - ות"ת

(קורא תקציר מהפרק על הוועדה לתכנון ולתקצוב (ות"ת). ראה נספח לפרוטוקול).

מ"מ היו"ר אי הראל;

אני מוסר לחברי הועדה מסמך שהגיע אלי, שהוא תשובת האוניברסיטה העברית

בירושלים על הביקורת והערות ות"ת לגבי הדוח על האוניברסיטה העברית.

אעבור בקצרה על עיקרי הביקורת. קודם-כל, לגבי המעמד של ות"ת. ות"ת היא גוף

בלתי תלוי שקיים בין האוניברסיטות מצד אחד והממשלה מצד שני. איננו חלק מן

הממשלה ולא הלק מן המוסדות, וגם לא ההנהלה הארצית של המוסדות בישראל. גם איננו

זרוע של האוצר. על-כן יש ויכוחים וחיכוכים לאורך כל הדרך, והדוגמה האחרונה של

החלטת הממשלה תוכיח. אני מקווה שהיא תתבטל. דחינו את החלטת הממשלה.

מ"מ היו"ר א' הראל;

בועדת החינוך והתרבות יש דוח של פרופ' יורטנר לגבי השקעות במחקר ובמדעים.

אביא את המסמך, כי זה חלק מן הטיעון שלכם.

הנתונים בדוח של פרופי יורטנר נלקחו מריכוז של דוחות ות"ת. לפני שנתיים

פנה ראש ממשלת ישראל דאז, מר שמעון פרס, לאקדמיה וביקש להכין דוח על מצב המחקר

הבסיסי בישראל, והדוח הזה הוא התוצאה. כאשר היה דיון בממשלת ישראל על ההשכלה

הגבוהה, ביקשתי מפרופי יורטמן להצטרף אלי. אני הגשתי את התכנית השנתית והוא

הגיש את עיקרי הדוח. זה היה הנושא של שתי ישיבות ממשלה מלאות.

יש פה תשובות לכמה דברים שיש בביקורת.

המעמד של ות"ת הוא מעמד בלתי תלוי. בעת ובעונה אחת אנחנו משמשים גם כועד

המנהל של המועצה להשכלה גבוהה, מכינים חומר לדיונים במועצה ועוד, ובאותו זמן,

מכות ההלטת ממשלה משנת 1977 נקבע המעמד של ות"ת כגוף בלתי תלוי. הוטלה עליה

החובה להגיש תכנית לפיתוח מערכת ההשכלה הגבוהה ולהציע דרכים למימונה. מצד שני,

חובה על ות"ת לעקוב אחר תקציבי המוסדות על-מנת למנוע גרעונות. אלה שתי

הפונקציות. קשה למלא את האחת ללא השנייה.

דדד

ההחלטה האחרונה של הממשלה בעצם העמידה את ות"ת במצב שאינה יכולה להמשיך

למלא את שתי הפונקציות האלה. מצד אחד, נידתה הדיון בתכנית ה-4 שנתית. מצד שני,

נתקבלה החלטה שהורידה את הבסיס התקציבי לרמה יותר נמוכה. כתוצאה מכך כינסתי את

ראשי המוסדות. קראתי בפניהם את החלטת ות"ת, והזכרתי להם שהם בעצם גופים עצמאיים.

מה עושים, לאור העובדה שות"ת טוענת שהמצב הקיים אינו מאפשר פעולה

סדירה של המוסדות.

המוסדות שקלו צעדים מחאתיים כמו התפטרות הנשיא או סגירת המוסדות. הודענו

במפורש, שמי שיסגור מוסד לא יקבל אף שקל. במקום לנקוט צעדים הפגנתיים הם אמרו,

שאם לא תשתנה ההחלטה, המוסדות יצטרכו לשקול העלאת שכר-הלימוד באופן חד-צדדי.

במידה מסויימת אפשר לבוא אל ות"ת בטענות על עידוד מרי אזרחי במערכת. זה לא מרי,

כי אין זה נוגד את החוק. החוק קובע שהמוסדות עצמאיים בקביעת תקציבם. זאת

אילוסטרציה פשוטה לבעייתיות של מעמד ות"ת.

בין ות"ת והאוצר אין ויכוח. בתקופה אליה מתייחס דוח מבקר המדינה היו יחסים

לא תקינים עם האוצר. היום, לדעתנו, היחסים תקינים מאוד, ואני בטוח שגם האוצר

יביע אותה דעה. בשנתיים האחרונות היחסים תקינים מאוד. זה התבטא גם בהזרמה

מסודרת. היתה אפילו העלאה בהקצבות הממשלה בשנים התשמ"ה-התשמ"ו, אבל אין בהן כדי

לכסות את הגרעונות שהיו לא רק מן השנים הקשות - התשמ"ג והתשמ"ד, אלא מתקופה של

עשר שנים. אנחנו חוזרים עכשיו למצב דומה למצב בתשמייג, לפני 'גזירות התשמ"גי.

עד אז התקציבים היו פחות או יותר מאוזנים.



היחסים עם האוצר תקינים. אין להם טענות אלינו ולא לנו אליהם, למעט העובדה

שאנחנו רוצים עוד כסף, אבל יחסי העבודה תקינים, נוכח העובדה שאנחנו מעבירים

לאוצר את כל הנתונים.

האוניברסיטות אינן כמו כל גוף מתוקצב אחר. על-כן הקימו את ותיית. אנחנו

נותנים לאוצר נתונים גלובאליים.

האם זה בגלל לחץ המוסדות שלא לגלות את החלוקה ביניהם?

לא. זה עניין עקרוני. החלטת הממשלה קובעה שאנחנו צריכים לחלק את הכספים בין

המוסדות. זאת-אומרת, לאף אחד אסור להתערב בשיקולי החלוקה.

מבקר-המדינה יי מלץ;

אבל מותר לדעת.

ידיעה - כן, השאלה עד איזו רמה. אם האוצר ידרוש הקמת בית-ספר לרפואה

בחיפה, זאת התערבות. אין זה עניינו של האוצר, זה עניין של ות"ת. האוצר יכול

להגיד שהוא נותן פחות כסף. האוצר מבין זאת.עובדה היא שהיום יחסי העבודה

תקינים ביותר. לאוצר אין טענות כלפינו בעניין זה, ובמובן של יחסי עבודה אין לנו

טענות לאוצר. והביקורת העיקרית של המבקר מתרכזת במישור של יחסי עבודה.

ותיית החליטה להקציב לאוניברסיטות לא בהתאם לגודלן אלא בהתאם למספר

הסטודנטים. זאת נקודה חשובה הדורשת הסבר.

יי זיו;

הביקורת היא בשני מישורים - מישור תפעולי-פילוסופי ומישור עובדתי. יש לנו

הערות לגבי כמה פרטים, לא חשובים, אבל בעיקרו של דבר, וכך גם הודענו למבקר,

איננו חלוקים על המספרים.

איננו רואים את עצמנו כגוף שמנהל את האוניברסיטות. לכל מוסד, כמו לכל גוף

ציבורי עצמאי אחר, יש ועד ציבורי שמנהל אותו, חבר נאמנים שיש לו אחריות יותר

מאשר לבוא פעם בשנה ולקבל דוח מהנשיא. לא היה כך בעבר. נכון שבעבר ותיית לא דרשה

יותר מזה. התחלנו לפנות ישירות לחבר הנאמנים. דוגמה אחרונה; היה ויכוח חריף

מאוד עם אוניברסיטת תל-אביב, זה הגיע עד-כדי כך שכתבנו מכתב לבנו ביטר. הוא

נעלב וביקש פגישה עם ראש הממשלה. ביקשנו מראש הממשלה לא לקיים דיון בנושא, כי

אנחנו מתנגדים לדיון נפרד בכל מוסד. בעבר זה לא נעשה.

כל גוף מנוהל על-ידי חבר נאמנים והם, יותר מכל-אחד אחר, צריכים להיות

אחראים לגבי ביקורת מבקר המדינה על מעשים שלא ייעשו, מעשים שדורשים תיקון, מצד

אחד, ואיזון תקציבי, מצד שני.

ותיית מתערבת בכל נושא שיש לו השלכות תקציביות. לכושל, משא-ומתן על שכר חברי

הסגל. זה קשור להסכמים קיבוציים. אנחנו מעורבים בכך מאוד, עד-כדי נקיטת יזמה

והצעות שונות. מאידך גיסא, בתנאים חריגים לנשיאים ולסגני נשיאים אנחנו מעורבים

באופן יותר שולי. עודדנו את המוסדות לקים את ועדת גיטר המפורסמת. אם יש

ביקורת, המוסד עצמו צריך להשיב עליה, לא אנחנו.

אמרת לנו שבשנים האחרונות חל גידול בהקצבה של הממשלה.

גידול קטן.

אבל חל גידול. ממקור אחר נודע לנו, שבמשך כל השנים יש ירידה דראסטית

בהקצבות של האוניברסיטות למחקר. ההגיון אומר שאם התקציב גדל האוניברסיטות היו

צריכות להגדיל את ההקצבות למחקר, שהוא הבסיס לקיומן, אחרת פירוש הדבר שרוב

התקציב הולך לכוח-אדם.

זה נכון, פרט לשנה וחצי האחרונות בהן היתה הקפאה ומרכיב כוח-אדם ירד מ75%-

ל-60%.

היה התהליך הבא. השחיקה בתקציבי האוניברסיטות ממושכת מאוד. המשבר הגדול

היה בשנת 983ו. ההקצבה של 28 מיליון דולר, שהוקצבה על-ידי הממשלה הנוכחית בראשית

דרכה, תיקנה במקצת את המצב. העליה הנוכחית בהקצבה הביאה את המצב למצב הריאלי של

שנת 1983, וגם אז המחקר חיה פגוע מאוד. בל נשכח שבשנת 1983 היתה התפטרות של

ות"ת על רקע זה. כתוצאה מכך קמה ועדת שרים והיא החליטה על הקצבה למוסדות

להשכלה גבוהה. אך המצב רחוק מלהניח את הדעת.

התכנית הארבע-שנתית שות"ת הגישה והדוח חזה מצביעים על-כך שתוספת המשאבים

בעתיד צריכה להיות מופנית בעיקר לנושאים שנפגעו. לא רק למחקר בסיסי אלא גם

לספרים בספריות, ציוד, גיוס סגל חדש לקראת הפרישה ההמונית בשנות ה-90. חלק ניכר

מן הסכומים שיתוספו יופנו למחקר בסיסי. נכון שהיום חלק ניכר מופנה לשכר. אם

ות"ת לוחצת לאיזון תקציבי, ברור שהתוצאה היא פגיעה בנושאים חשובים כמו מחקר

וכיו"ב. כדי להקטין את הנזק ות"ת לוקחת חלק מן היעוגהי ומקצה למשימות יעודיות;

לספרים, היא נותנת דולר תמורת דולר לכל ספר שנרכש; יש קרן למחקר בסיסי שכספיה

מוקצבים ישירות על-ידי ות"ת; יש קרן לציוד מדעי. לולא זאת המצב חיה עוד יותר

גרוע.

צורת החלוקה של העוגה היא נושא חשוב. פיתחתי דרך שהתחיל בה קודמי. אינני

מכיר עוד גוף ציבורי בו חלוקת המשאבים נעשית על-פי מודל תפוקה ולא לפי מודל

צרכים. בכל מקום אחר בודקים כמה המוסד צריך ונותנים את הכסף. איננו עושים כן.

עד-עכשיו עמדנו בלחץ ואנחנו מתכוונים לעמוד בלחץ. המודל שלנו הוא תפוקתי, לא

לפי מספר הסטודנטים אלא לפי מספר המסיימים. יש תחזית איזה אחוז מכלל הסטודנטים

שנמצאים היום ייהפך למסיימים בפועל - תואר ראשון ותואר שני. אנחנו נותנים משקל

יותר גדול למדעי הטבע, מול מדעי החברה ומדעי הרוח, בגלל שיש מעבדות וכיו"ב.

היחס חוא בין 2 ל-4.

יי צבן;

האם יש התחשבות בפערים חברתיים?

לא. אבל אנחנו ערים לעובדה שהאוכלוסיה של אוניברסיטת בן-גוריון בנגב יותר

ענייה, ומצד שני, זה מוסד בשלבי פיתוח, ועל-כן אנחנו נותנים לו יותר ממה שמגיע

לו על-פי מודל התפוקה.

נערך חיזוי תפוקה של כל אוניברסיטה, בשתי קטיגוריות עיקריות:

מדעי הטבע ומדעי החברה והרוח; תואר ראשון ותואר שני. איננו מבדילים, בינתיים,

בין המקצועות השונים בתוך מדעי הטבע. קשה לנבא במודל כזה חתך מדוייק של

המשאבים. חיים הררי עשה שיקלול גם של הדוקטורנטים. לדעתי זה גרם עיוותים.

הורדתי זאת והפכתי זאת למרכיב עיקרי בתפוקה המחקרית. התפוקה המחקרית נמדדת

על-פי דוקטורנטים ועל-פי חוזי מחקר.

האם אין בכך עידוד של האוניברסיטאות להגביר תלמידי בי.איי.?

היום המצב הפוך. היום בהחלט כדאי לטפח לתואר שני ולתואר שלישי.

אנחנו מודדים גם תפוקה מחקרית. השאלה היא איך משקללים מחקר מול הוראה. זה

לא ברור לגמרי. זה נע ביחס של ו ל-3, 1 ל-4. לכל אחד מן הגורמים האלה יש תחום.

יש גורמי משנה שלא כללתי. אי-אפשר, לדעתנו, להגיע לנוסחה פשוטה ואחידה שתשקף את

המציאות. על-כן, במקום לקבוע נוסחה פשוטה, יש נוסחה אחת עם אוסף פרמטרים, עושים

הרצות במתשב. אני עצמי עשיתי זאת. במידה מטויימת הביקורת מבקרת אותי על-כך.

לדעתי, זה יתרון. למה נשכור מתכנתים אם אינם מבינים את המטריה. יש שורה של

עקומות וטבלאות מספריות מתוכן מקבלים תחום שהרוחב שלו הוא 2%-3% מן העוגה

הכללית. למוסד גדול 1% אינו משמעותי. האוניברסיטה העברית מקבלת רבע מן העוגה

של ות"ת. אם תקבל עוד 1%, אין זה משמעותי עבורה. לאוניברסיטה יותר קטנה זה

משמעותי.

האם הסדר זה הוסכם עם האוניברסיטות?

לא. פשוט הודענו להם על-כך. ההצלחה שלנו בהעמדת משאבים למערכת מוגבלת,

ועשר השנים האחרונות יוכיחו זאת, למעט השנתיים האחרונות בהן חל שיפור. בסך הכל

האוניברסיטאות מקבלות את ההסדר, אחרת היו באות בטענות.

מאוניברסיטת בר-אילן באו בטענות.

כי שם מרכיב ה-בי.איי. יותר גדול.

אנחנו נותנים להם 20% יותר, בגלל מדעי היהדות.

זאת אומרת שיש שיקולים נוספים. לכאורה, לאחר שהמוזשב קיבל את הנתונים הוא

צריך לפלוט מספרים שסכומם ביחד הוא מאה.

למנכ"ל ולמר זילכה יש תפקיד של יצירת מגע עם המוסדות השונים כדי לראות את

הצרכים השונים של כל מוסד. אני מבקש מהם להישאר בתהום. בכל שנה אני מציג לות"ת

שינויים שהלו במודל. האוניברסיטה העברית והטכניון הם המוסדות העיקריים שמקבלים

פוזות ממה שהיה מגיע להם לפי המודל, לטובת אוניברסיטת בן-גוריון בנגב, בגלל

אוכלוסיית הסטודנטים, צרכים וגרעונות. כל המוסדות הקטנים מקבלים קצת יותר, כולל

אוניברסיטת בר-אילן.

מבקר המדינה י' מלץ;

זאת-אומרת, עצם היותם קטנים הוא מרכיב להגדלת חלקם בעוגה.

אם נהלק את סך-הכל ההוצאות של האוניברסיטה לסטודנט, הרי הן: בטכניון -

4,000 דולר; בתל-אביב - קצת יותר מ-3,000 דולר. אוניברסיטה גדולה יותר זולה,

אבל אי-אפשר להתעלם מן הצורך בקיום אוניברסיטה בנגב. יש לנו ויכוחים רבים בנושא

זה עם הצוות של מבקר המדינה, נוכח העובדה שבאנגליה יש נוסתה אחת שמפורסמת מראש.

מבקר המדינה י' מלץ;

על מה היא בנויה?

י' זיו;

היא בלי תחומים. השיטה שלהם אינה מוצלחת. אנחנו התחלנו יותר מאוחר ועל-כן

לא חזרנו על חלק מן הטעויות שלהם. מבקר-המדינה טוען שאין זה נכון. התשובה שלנו

היא שאנחנו פועלים לפי שיקול-דעת. כמובן שאפשר לחלוק על שיקול הדעת.

מבקר המדינה י' מלץ;

איזה אחוז המתקציב מחלקים לפי המודל ואיזה אחוז לפי שיקולים שונים?

המודל מדייק עד תחום של 2%-3%.

איזה חלק מתקציב ות"ת מופנה ישירות לאוניברסיטות?

בערך 86%.

מ"מ היו"ר א' הראל;

אם כן, שיקול הדעת הרבה יותר רחב.

יש קרן ציוד, והיתר הולך ל-MATCHING.



מבקר המדינה י' מלץ;

המבחן העיקרי הוא שהמוסדות אינם זורקים אבנים.

מי שעומד לזרוק אבנים זו האוניברסיטה העברית. היא אינה חולקת על המודל אך

טוענת שבשעת צרה צריך להתחשב.

י' צבן;

כאשר יש מחלוקת בין ות"ת למשרד האוצר לגבי הנתונים - ואנחנו נתקלים בתופעה

זו גם בקשר לתקציב משרד הבריאות - האם לביקורת יש אפשרות לפסוק הלכה?

יש מחלוקת על גודל הסכומים שעוכבו, לא רק על משמעות העיכוב.

י' צבן;

כאשר הביקורת עורכת בדיקה היא צריכה להגיע לחקר האמת, אלו סכומים הועברו

ואלו לא. אין להעלות על הדעת שיטה שבה הדברים העובדתיים אינם מוסכמים. אינני

יודע מה המדיניות של המבקר בתחום הזה ומה נעשה בפועל. זאת שאלת מפתח לגבי האופן

בו אגף התקציבים באוצר מנהל את המדיניות שלו.

משנת התשמייה אין ויכוח עם האוצר על מספרים, עד-כדי-כך שכל מה שמופיע בספר

התקציב, שהוגש לכנסת בשנתיים האחרונות, אלה נתונים שהאוצר קיבל מאיתנו והעמיד

אותם כלשונם בפני הכנסת. היה ויכוח לגבי מה שקרה ב-1986. אם תשאלו לא רק את

אהרון פוגל אלא גם אותנו על כך, נאמר שהאשמה מתחלקת.

יי צבן;

כיצד?

מבחינה כספית. המשבר נבע משני דברים: א. קיצוצים תקציביים. ב. עיכובים

בהזרמה.

עיכובים בהזרמה הם חלק מן המדיניות התקציבית. זאת שיטה של קיצוץ תקציבי

מבלי לקבל על-כך אישור פרלמנטרי. עוקפים את הפרלמנט.

יי זיו;

זאת סיבה חשובה מאוד לגרעונות. אבל צריך לראות מה קרה באותו זמן במוסדות.

חלק מן המוסדות - אוניברסיטת חיפה, הטכניון והיום גם אוניברסיטת בן-גוריון -

פשוט הצטמצמו ופגעו, בין השאר, בכל-מיני פעילויות חיוניות, ובשנתיים האחרונות לא

הגדילו את הגרעונות. חלק אחר מהמוסדות ניצל את הישמחה הגדולה' והוסיף אש

למדורה. המוסדות העיקריים שנהגו כך הם; האוניברסיטה העברית, אוניברסיטת תל-אביב

ובמידה מסויימת גם מוסדות אחרים.

הדיון הזה הוא בעייתי. בסך-הכל אני בעד שועדת של הכנסת והכנסת בכללותה

יעשו כל נסיון לתרום לקידום ההשכלה הגבוהה בישראל, להדוף את כל המגמות שמטרתן

לצמצם ולפגוע בהשכלה הגבוהה - ולצערי הרב יש מגמות כאלה. הבעיה היא שאחד

הגורמים לאווירה העויינת כלפי המוסדות להשכלה גבוהה ולמשבר בהשכלה הגבוהה הוא

הלק מן המוסדות להשכלה גבוהה בעצמם. כאן הביקורת שלנו, לצד הביקורת של המבקר -

על המוסדות - צריכה להיות חריפה ותקיפה תוך הסתייגות מלהקיש מביקורת זו מסקנות

יותר מקיפות ויותר אסטרסגיות.

אנהנו תייבים לומר דברים חריפים ביותר על מדיניות אגף התקציבים. מדיניות זו

לא תיתכן, היא אנטי-קונססיסוציונית. לא ייתכן שהכנסת וועדותיה יקיימו דיונים

ממושכים על תקציב, ולבסוף יעשו חוכא ואטלולא מן התקציב. מי שמנצל אינפלציה

באורת שרירותי ומשחק לא רק עם העצבים. של המופקדים על המוסדות השונים אלא עם

המאטריה עצמה - נושא באחריות עצומה.

למרות שהביקורת היא על ות"ת, אנחנו צריכים לומר דברים בוטים בנושא זה, כי

גם באינפלציה של 20% לשנה אפשר לשחק. אני מציע להזמין את מנהל אגף התקציבים ואת

מנכייל משרד האוצר כדי לקבל מהם התהייבות ברורה בנושא זה. הסערה הגדולה שפקדה

אותנו בנושא שכר הלימוד קשורה במידה רבה במציאות הזאת.

אבקש תשובה לגבי הבדיקות של משרד מבקר המדינה.

שי גור-אריה;

הנושא מסובך. הענין אינו רק מספרי. היו חילוקי דעות גם על שיטות התקצוב.

האוצר הודה שעיכב תשלומים. הוא טען ששילם לאחר-מכן סכום כזה שפיצה את המוסדות

על הפסדי ההצמדה. כלכלנים של ותיית אמרו שהפיצוי היה חלקי. זה היה צריך להגיע

לבוררות. מנכייל האוצר קיבל על עצמו להיות בורר בעניין. שני הצדדים הכינו

נתונים. בסוף הוחלט לא לבדוק. לא היה טעם שאנחנו נפסוק.

י' זיו;

היום הרמה הריאלית של ההקצבה למוסדות להשכלה גבוהה דומה לזו שהיתה לפני שכל

האירוע החל.

ההערות הספציפיות מופיעות בדוח.

מ"מ היו"ר א' הראל;

לסיכום, עלינו לציין, קודם-כל, שאנחנו צריכים להיות מודאגים מן המצב של

המוסדות להשכלה גבוהה, ומכך שעד לרגע זה איננו יודעים מה יהיה בשנת הלימודים

הבאה, דבר שיכול לערער את כל מערכת ההשכלה הגבוהה. איננו יודעים אם שכר הלימוד

יהיה 1100, 1300 או 1600. כיצד אפשר לפתוח את שנת הלימודים? כועדה פרלמנטרית

עלינו לומר שאנחנו מודאגים מכך שחממשלה אינה מסיימת את הדיון שלה על גובה שכר

הלימוד עליו מבוסס תקציב המועצה להשכלה גבוהה.

כן אנהנו צריכים לציין בדאגה רבה את הנתונים המעידים על ירידה הדרגתית,

משנה לשנה, בהשקעות במחקר בסיסי, בציוד מדעי ובספריות. אם יימשך התהליך הזה, לא

רק שניפול ממדינות אחרות אלא זה גם הפרוזדור היעיל ביותר לבריחת מוחות מישראל.

על-ידי צמצום בסעיפים אלה אנחנו יוצרים פרוזדור לירידה מן הארץ. הבעיה כרגע

איננה רק לאזן את תקציב המועצה להשכלה גבוהה והאוניברסיטות אלא למצוא תוספת

תקציב כדי להגביר את המחקר הבסיסי בישראל. גם אם יהיה איזון תקציבי ולא יהיה



תקציב לפיתוח נוסף - אנחנו בנסיגה. יש הצטברות מדאיגה, בכל המערכות של המשק

הלאומי, בירידה בהשקעות במחקר ובפיתוח. לא מדובר רק בתקציב האוניברסיטות. כל

המערכות לאט לאט מצמצמות את תקציביהן ויש לכך השפעה לטווח ארוך. אינני מסתפק בכך

שפרופ' זיו יגיד שיש איזון בתקציב האוניברסיטות. חייב לחול שינוי רציני בהשקעות

במחקר ופיתוח.

י' זיו;

חתכנית הארבע-שנתית מיועדת כולה לטיפוח הנושאים הללו.

מבקר המדינה י' מלץ;

האם יש תאריך להצגת הדברים בממשלה?

י' זיו;

היתה הצגה של התכנית בדצמבר, אבל לא נתקבלה החלטה.

מ"מ היו"ר א' הראל;

צריך לציין בחיוב את הקמת וחיית ואת המגמה ההולכת ומתחזקת בשנים האחרונות של

יצירת מכשירים של פיקוח על האוניברסיטות, כדי לבצע מצד אחד את מדיניות הממשלה

שקובעת את גודל התקציב, ומצד שני, ביצוע המדיניות של המועצה להשכלה גבוהה במערכת

ההשכלה הגבוהה.

לדברי הביקורת בדוח - שמענו את התגובה מטעם ותיית. על חלק מדברי הביקורח יש

תשובות. לגבי חלק אחר - אני משוכנע שותיית תתקן את המצב.

מבקר המדינה י' מלץ;

לזכות ותיית אומר, שאם לא הלחה קיימת היה צריך להמציא אותה.

אנחנו מודים לותיית על פעילוחה.

מבקר המדינה י' מלץ;

כמה עובדים יש בו חיית?

יש 19.5 תקנים, ויש לציין שמיום שותיית קמה לא נוסף תקן אחד.

תודה רבה. הישיבה נעולה.

(הישיבה ננעלה בשעה 14.00)



תקציר

. ך- ק .3 uר, וי וי י1 ד ך; בי 11 כ ו.. ו ןי וי כי ו ז. 1 r pב י וי 11 " וז.)

1. הטיפול בתקציבי הו:'? ו 110 ת ני ה 1.11 כ ני ה 1;בוהה

?וד

בדו "וו

7 ו ?. גו. J .? ?' Jיי ה IjH nכ ;i ii ii "jב 1 ה 7/ ב י עו וי א ל ו 7/ ט יי פ ו ל." ויו 1/7;'-. ני ל: ת יי ב: ה 01/7 aז" ד- י 0

ב ויו ו ק ה נ? ו ;נ צ ה ני a' iiל: ל רו 1'', ב ו -' 1 .' ,n nר jy 1 ^ri nצ וו וי-; ו א 111 ד riחיבור ו ו~י ת ר ב ו וע.

טמכ ו יי ו 1ג 1/7/7 ^.צה, ווי'ן 111 וי וי ו ?;j 13 . /7:7 nבהק צב ו 1 lu 1 rn .viת, ה ו אצל וי

ל ו- וי ת " ת, א 1.1,1 ר ו--ו ת וו י ל ר1 ל 1:1 u ו ל ב - 4 7., 4 - ו- כ ו ו {\ ר ת 1:^ iii .-1 j 1.u לי 1 י; ך, וי .uצ רו.

2. וי1 פ ק י ד יי וי ת " ת, עו א וי wו " 1 ב יי די יי ויו ו:'? ו:? '11 ני י רו 1:: ' וי ו:, יי 7 7 19-, s iNiun ^ ^:^ i';1 i--1

ל ijii ?'J LUן; ו ף בלתי וז. ני ו י בין nה ו:'? '11 ל --j nב יי ן ה 1; ו ס 1 ו ו1 ב כל ו,נ ג י י נ י

?וטז"ות את התקציב הוי-ו/ייל והפיתוח!! ל^.שות

. ו'! כפילות ו להב י- א לחיסכון?

ו ני .Uק ו ב או^ וי- יי נ. י צ ו נ- ו יו וז. ק צ יי ב י- .uכדי לי :^ .u i j nו " .:i 1 .uו ןי1 א ו ויו ו- י- ו; ו ת.

3. ב"תזכיר חוק הנ^וי'נצה להשכלה [;בוהה" 1)0פטנ'ןבר 1985 הוי/דדו

.תפקידי ו ת " ת. ביוני 6 3 19 ה ו uב וי ויו ;'.ו יי ו ט n n nו ק לי א י /11 ו ו- וי-. 1:? id n ל ר;.

נ^בקר המדינה העביר לעור- החי נווי את הגנרותיו ובו--ון ה ו דו//11 הצוו-ך

בחי:זיוק מו1.ו:?דה ו11ל ות"ת.

8 4" ס ו ו; י י ההקצבה 'wות"ת הס!; הקצבה י 111 יי ויה ;ו.ל פי' הצו1.ות התקציב עול

המוסדותל "'הקצבות ומקבילות" ל;ו.ידוד צב י וי" ת ן (11 ל תו- ו נ? ו ת בקרנות

צ נ? י ו1 ו וז.! ו-ו ק צ ב ה לי ו. ו עו א יי 0 ו.'? יי ו ו ו ז" יי in 11 1 ? uת ו1 פ ו ת ב. וו עו ק ri 1 .uב ב נ י י ויו "

10- 5. ב"^נימ התש71'ב-הת(1וג7יה עולה נ^ספר ה0טודנ(:.וים ב(1וי;וור ^וי"7.

ב וז. ק צ י ב וו ו" 1; יי ל 11 לי ויו 0 1 nוי 1 וז. ויו י וז. .u i"1לי יי ' nו יי יי א לי יי ת נ יי כ ו " ו! 1:: ה ת/ו 0? " ו/

וקל1נה יותר בהת(11נ?'יד (ובהתו1ונ';"ה) " בהקצבת ות"ת ה י תה עלייה ניכרת

בו-;תן1וו'?"ן; _^ו ירידה ב'1ונתיי0 הבאות., בהתעוו:?"!/ הו;י^.ה ההקצבה ל~%69

-. 1 j; ^ 1 jiiי n'2'':ipvu7 nב iiת ש 1ז 'יי ד, ל - /.י 7 4 (ו ב ה ת ש מ י יי .י4 4 % - 3 ,n

הפיקוח '1ל תקציבי' המוסדות

1- - כדי ש ו ו ו1 " ת ת ו כ לי לי vק ו ב בי ;ו. יי לי ו וז. א -1 nה 1,in 10 1 ?:i :;l i-1 11' .u :ה י ה

;1ליה לקבל מהם נתונים גודכניים . hk 11 wn -.Jinהביקורת sn.vnj;n

א) רק בספטמבר 1985- פרסמה ות"ת נתונים ;ו.ל מצבת כוח אדם במוסדות

ב ו-ו ת (11 מ " ו/, ו ב נ ו ב מ ב ו- 5 8 19-, x n ii ?j j;ב ה ו-. וז. '11 מ " ז ". ב 1- צ nב וי 6 8 9 וי '1 ז- י י ן לא

רן י ו ב י ד- י- ה נ וז. ונים מ ל- א י ם ל וו ו! עו מ " ר\. ו ו1 " וז. nו ז. ק עו ה ב ו יי כ וי י;י j nוז. ונים

ו בה^ ו ו אתם בו;, לל אי אחידות במתכ ו נ ת הד י ו ו ח של המ ו סד ו ת.

ו-1- ב) הנתונים ער ההכנסות וההוצאות 0,7 n"?:1i11.nr1 1.vער פי התקציבים

המאושרים, ואילו החל בהתשמ"ן; הם ער פי הביצוע בפועל. ות"ת לא

עיבדה את הנתונים ל(1ונים קודמות ,.uiK'rjn 'b ?.j.li uaוהדבר אינו

מאפעור השו ואה בי ן השנים"

ו/ י ו-ו ויו ל מ רו ו1 ש מ " nנ ז- וי ש ו ר; מ ו ס ז י ו ו1 ל- ד ו ו וו ל ו ו ו1 " ת ער ה כ נ. ס ו ת י ויו ם

והוצאותיהם בדו"חות רבע שנתיים,



(1) הביקורת העלתה, שהדו"חות של חלק מהם הוגשו באיחור ניכר.

האוניברסיטה העברית ומכון ויצמן הגישו דו"חות חלקיים, שלא כללו

נתונים על כנסותיהם. ות"ת דרשה מהם כמה פעמים להשלים את החסר,

אך האוניברסיטה העברית לא נענתה כלל, והנתונים של המכון לא

סיפקו את ות"ת, דבר שמנע מוות"ת אפשרות לקבוע אם אין מסתמנים

גרעונות. על גירעונות גדולים של האוניברסיטה העברית בהתשמ"ה

והתשמ"ו נודע לו ות"ת רק לקראת סוף התשמ"ו.

12 (2) ות"ת בודקת את הדו"חות והמסקנות נדונות עם המוסדות. היא

דרשה מהם לדווח לפי שיטת דיווח אחידה ולמלא טבלאות שהכינה,

אולם רק שני מוסדות נענו.

לדעת הביקורת, היה על ות"ת לעמוד בתוקף על מילוי דרישותיה

בעניין הדיווח ולנקוט אמצעים נגד מוסדות שלא נענו להן, כדי

שהמעקב יהיה יעיל.

ד) בפרסומי ות"ת על מקורות ההכנסה של המוסדות הגיע שיעורו של

סעיף "הכנסות שונות" בשנת התשמ"ד ל-48% (ובהתשמ"ה, ל-45%).

ות"ת ציינה אמנם, שבסעיף זה נכללו הגרעונות, אך לא פרטה אותם

על אף משקלם הניכר (ראה להלן). לדעת הביקורת, זו הצגה לא

נאותה של מצבם הכספי של המוסדות.

ה) במוסדות קיימות שיטות שונות לניהול חשבונות ולדיווח כספי

והדבר מקשה על ריכוז הנתונים. בתחום זה פועלת ות"ת שנים רבות,

עובדו הצעות (וניתנו הנחיות) אבל הן לא בוצעו.

2. בשנים האחרונות צברו רוב המוסדות גרעונות. ארבעה מוסדות

צברו גרעונות עוד בהתשמ"ב בסכום כולל של 10.4 מיליון דולר.

לפי הסברי ות"ת נבעו רובם מכך, שלא עדכנה להם את ההקצבות לפי

המדד בגלל שחרגו מהסכמי השכר לסגל המינהלי, אולם לא היו בידיה

נתונים על השפעת אי העדכון על הגרעונות.

13 הגרעונות נדונו בו ות"ת בסוף 1982, אך בשנת 1983 היא לא דנה בהם

עוד ולא נקטה אמצעים למניעתם. עד 30.9.83 הגיעו הגרעונות ל-

36 מיליון דולר.

באוקטובר 1984 החליטה ות"ת לבקש מהמוסדות את פירוט גרעונותיהם

ולנסות לקבוע את הסיבות להיווצרותם. בישיבת המועצה להשכלה

גבוהה בנובמבר 1984 דיווח יו"ד ות"ת על הצימצומים הניכרים

בהשתתפות המדינה בתקציבי המוסדות בשנתיים האחרונות. הוא ציין,

שהגרעון הכולל של המוסדות עמד בסוף התשמ"ד על 70-60 מיליון

דולר, מזה 45 מיליון דולר בשל עיכוב העברת כספי ההקצבות ממשרד

האוצר ואי עידכון התקציבים. היתר נגרמו בגלל חריגות מתקציבים.

הביקורת העלתה, שאין ביי ות"ת נתונים מוסמכים מהמוסדות בדבר

השיעור המדויק, שהעיכוב בהעברת כספי האוצר ואי עידכון התקציבים

היוו בו;רעונותיהם. בנושא זה היתה מחלוקת שלא יושבה בין ות"ת

למשרד האוצר, שחלק גם על גובה הסכומים שעוכבו (ראה להלן).

לדעת הביקורת, גם בהתחשב בקשיים שעמדו בפני ות"ת לנווט את

המערכת בתקופת צמצום במשאבים ועיכובים בתשלומים מצד האוצר, הייה.

עליה לעמוד על קבלת מידע על חלקם של המוסדות בהתהוות

הגירעונות ולנקוט צעדים כדי להביא לצמצום הגירעונות, שסיבתם

הרחבת יתר של הפעילות.

ו



פעולות לחיסכון ולייעול - מתן הודאות למוסדות

1. בנובמבר 1983 דרשה ות"ת והמוסדות לעשות פעולות חיסכון,

בהסתמכה על החלטות הממשלה, שחלו גם על השירות הציבורי. ות"ת

דרשה להקפיא את כוח האדם המינהלי עד 31.3.84; לצמצם שעות

נוספות ב- 25%; להקטין מכסות הק"מ ב% 15; ולהקפיא התקשרויות.

14 2. במכתב מדצמבר 1983 לראשי המוסדות ביקשה ות"ת להכין נושאים

לדיון, ובכללם ביצוע החלטות הממשלה האמורות; שינויים בשכר הסגל;

דחייה בהקמת יחידות חדשות? וצמצום יחידות קיימות או סלידתן.

3. ביוני 1985 דרשה ות"ת מהמוסדות לנצל בהתשמ"ו רק 80%

מצבירת הזכויות לגבי שבתון וקרן לקשרי מדע והיתר ימומשו בהדרגה

בשנים הבאות.

15 4. על פי תקנות שעת חירום מיולי 1985 נדרשו המוסדות להקטין את

מצבת העובדים ב-3%. הם חויבו לדווח לות"ת על המצבה עד יוני

1985 ולחשב על פיה את שיעור הצמצום. בינואר 1986 דרשה ות"ת

לדווח לה על השינויים במצבה בדצמבר 1985 לעומת יוני 1985.

ביולי 1986 היא תבעה מהם, על פי בקשת מנכ"ל האוצר, להמציא לה

נתונים על המצבה ביוני ובדצמבר 1985 וביוני 1986.

פעולות לחיסכון ולייעול - הפיקוח על הביצוע

הפיקוח של ות"ת על ביצוע הוראות שנתנה לא היה מספיק, כדלהלן:

1. בישיבת המועצה להשכלה גבוהה בסוף 1983 הודיע יו"ר ות"ת, כי

האוניברסיטאות התבקשו בהתשמ"ו; לצמצם6 %-7% בפעילות, אך לא כל

המוסדות ביצעו את הצמצום ושיעורו שונה ממוסד למוסד.

בישיבת ות"ת בתהילת 1984 דווח, שהמצב התפעולי במוסדות חמור

ביותר ובכמה נושאים חשובים אין הם מתפקדים כראוי. עוד רווח,

שמן הנתונים שנתקבלו מהם אי אפשר לקבל תמונה מלאה של המצב.

הביקורת אכן העלתה, שדיווחי המוסדות לא סיפקן לוות"ת מידע

מהימן. כך, למשל, דיווחה אוניברסיטת בן גוריון בפברואר 1984,

שהגירעון ל-30.9.83 הגיע ל-3.1 מיליון דולר. בעוד שלפי מאזנה,

שפורסם כעבור זמן מה, הוא הגיע ל- 9 מיליון רולר.

2. כל המוסדות דיווחו לוות"ת בנושא הצמצומים; לגבי סעיפים כגון

שעות נוספות והקצבת ק"מ לרכב הודיעו כמה מהם שבכוונתם לבצעם

ואחרים הודיעו, שהדבר תלוי בהחלטת ועדת השכר של ור"ה. ות"ת

פנתה לוועדת השכר, וציינה שידוע לה, כי לא בכל המוסדות מבוצעות

החלטות הממשלה. הוועדה השיבה, כי המוסדות קיבלו על עצמם לבצען

עד סוף מארס 1984.

וות"ת לא דרשה יותר מהמוסרות לרווח לה על ביצוע ההחלטות ואין

בידיה נתונים בדוקים בנדון. הביקורת במוסדות העלתה, שרובם לא

ביצעו את ההחלטות במלואן, ובייחוד לא את הצמצום בשעות נוספות

ובמכסות הק"מ לרכב וגם הצמצומים בכוח אדם היו מזעריים.

3. צמצום מסוים בכוח אדם חל בהתשמ"ה ובהתשמ"ו,שנבע בחלקו

מביצוע התקנות לשעת חירום כדלעיל. בפברואר 1986, אחרי שהמוסדות

העבירו לוות"ת דו"חות על מצבת העוברים, דיווחה ות"ת לנש"ם

(שטפלה בנושא מטעם הממשלה), שכל המוסדות השלימו את הליכי

. הפיטורין "והמצבה בדצמבר 1985 היא בהיקף של 97% מזו של י וני

1985".



בדיקת דו"חות המוסדות, שצירפה ות"ת למכתבה לנש"מ, העלתה,

ששלושה מהמוסדות לא הקטינו את המצבה על פי מלוא המכסה (הם

צמצמו על פי דיווחיהם באותו מועד בין 2.2% ל-2.7%). ואולם

מהדיווח הנוסף, שנדרש ביולי 1986, עולה, ששיעור הצמצום עד

לדצמבר 1985 היה אף נמוך מזה. לעומת זאת, מסר הטכניון באוגוסט

1986 נתונים על צמצום כוח אדם מיוני עד דצמבר 1985, שהיו

גבוהים פי ארבעה מהנתונים, שמסר לגבי אותה תקופה בפברואר 1986.

בריכוז הנתונים, שהעבירה ות"ת למנכ"ל האוצר בדצמבר 1986, לא

בא לידי ביטוי נאות שיעור הירידה הנמוך בכמה מהמוסדות בגלל

הירידה הניכרת מאד בכוח האדם בטכניון. ות"ת לא בדקה את סיבת

הפער הניכר בין נתוני הטכניון לפי שני דוחותיו. הביקורת העלתה,

שהפער נבע מטעות בדיווח על 167 משרות. ות"ת התבקשה לדרוש

מהטכניון את הנתונים הנכונים ולדווח עליהם לאוצר (אחר פרסום

הדו"ח תיקנו שנים מהמוסדות את נתוניהם ולפי התיקון הם עמדו

במכסה של 3%, אחד עד דצמבר 1985 והשני רק עד יוני 1986).

4. בעקבות טיפול ות"ת נחתם בי וני 1984 הסכם קיבוצי מיוחד

למוסדות האקדמיים,שלפיו ויתר הסגל האקדמי הבכיר והזוטר על חלק

משכרו בשיעורים של 6% ו-3%, צמצום שהיה תקף עד מארס 1986.

5. ות"ת לא הצליחה להביא לצמצום, ולו זמני, של הוצאות השבתון

והקרן לקשרי מדע. המועצה המתאמת של ארגוני הסגל התנתה את

הסכמתה בקבלת ערבויות מהאוצר להחזרת הסכומים והדבר לא בוצע.

לקיחת הלוואות על ידי המוסדות

1. עוד בדצמבר 1975 אסרה ות"ת, בהוראה למוסדות, לקחת הלוואות

בלי אישורה. הוראה זו חזרה ונשנתה בשנים הבאות.

הביקורת העלתה,שהמוסדות לא שעו להוראות ות"ת: כך, למשל, קיבלה

האוניברסיטה העברית באוקטובר 1980 2.45 מיליון דולר

ואוניברסיטת תל-אביב קיבלה באפריל 1983 800,000 דולר. ביולי

אותה שנה שוב הבהירה ות"ת למוסדות, שעל אף מצבם הכספי הקשה אין

לקחת הלוואות בלא אישורה.

19 2. רק החל מהתשמ"ו; נתבקשו המוסדות לדווח לו ות"ת על מצבת

ההלוואות. לפי הדו"חות הוגיעו ההלוואות ליום 30.9.83 לכ-60

מליון דולר וברובן הגדול לא אושרו מראש בידי ות"ת. כמה

מהמוסדות הגדילו גם אחרי מועד זה את הלוואותיהם.

3. במארס 1984 כתבה וות"ת למוסדות, "שהיא רואה בחומרה לקיחת

הלוואות ומבקשת להימנע מהן במידת האפשר". לדעת הביקורת,ניסוח

הוראה זו לא התיישב עם החלטות ות"ת ונתן למוסדות עילה לקחת

הלוואות, אם ראו צורך בכך, ואכן כך פירשו כמה מהם את ההוראה.

בינואר 1985 ביקשה ות"ת מהמוסדות לא לקחת הלוואות מעבר להיקף

ההלוואות שעליהן דיווחו. היא ציינה אמנם, שאין בקבלת הדו"חות

משום אישור לפעול בהיקף ההלוואות הקיים, אך למעשה נתנה בכך

אשרור בדיעבד להלוואות, שנלקחו בעבר בלא אישורה.

ות"ת הסבירה את אי הצלחתה לעמוד על קיום הוראותיה בנדון במצב

הקשה, שנוצר עקב הפיגור בהזרמת כספי ההקצבות למוסדות מהאוצר

ואי עדכון תקציביהם. לדעת הביקורת, ההסבר הזה חלקי בלבד,מכיוון



שוות"ת לא הצליחה למנוע לקיחת הלוואות גם לפני כן. כמו כן,

היא היתה סבורה, שיש להתיר קבלת הלוואות בנסיבות האמורות, היה

עליה לקבל החלטה מפורשת בנדון, לאחו בדיקה בכל מוסד כיצד

השפיע עליו עיכוב הכספים, כדי למנוע הרחבת האשראי מעבר לדרוש,

אבל לא היה נכון לעבור לסדר היום אחרי שנתגלו החריגות.

4. באפריל 1986 נחתם הסכם בין הממשלה לבין ות"ת, על פי חוק

יסודות התקציב התשמ"ה - 1985, שלפיו ות"ת מפקחת על נפח האשראי

המירבי שנקבע למוסדות.

קעור ות"ת עם משרד האוצר

21 1.. הפעלת הסכמי השכר עם הסגל האקדמי, על פי פסיקת בוררות ריגר

מ-1983 (שקבעה תוספות שכר כדי לפצות את חברי הסגל על שחיקת

שכרם), העיכוב שחל בהזרמת הכספים מהאוצר ואי עדכון התקציבים

גרמו קשיים כספיים למוסדות. בעקבות זאת התעוררו חילוקי דיעות

בין ות"ת לאוצר,שהתייחסו גם למידת ההשפעה של גורמים אלה על

המצב הכספי של המוסדות. בדצמבר 1983 הסכימו נציגי ות"ת והאוצר

על קצב ההזרמה עד מארס 1984 ועל תקציב ההשכלה הגבוהה ב-1984.

22 2. באוקטובר 1984 הוסכם בפגישת הצדדים אצל שר האוצר: א) ות"ת

תראו; לכך, שהחל מהתשמ"ה יהיו שוב תקציבי האוניברסיטאות מוסכמים

עימה ומאוזנים. ב) תקציב ההשכלה הגבוהה ברבעון סתיו 1984 יוגדל

ב-7 מיליון דולר. ג) ות"ת תעביר לאוצר, תוך עשרה ימים, מסמך

המונה את עיקרי הצמצומים בתקציבי מערכת ההשכלה הגבוהה בשנת

התשמ"ה, יחסית לשנתיים הקודמות. ד) הצדדים יבדקו ביצוע צמצום

נוסף בתקציבי האוניברסיטאות ברבעונים הבאים, ואם הוא יתאפשר

תהיה תוספת התקציב ברבעון חורף 1985 3.5 מיליון דולר בלבד,

ולא ינתן מימון נוסף עד סוף השגה. בנובמבר 1984 סוכם, שות"ת

והאוצר יבדקו את הגירעונות של האוניברסיטאות בהתשמ"ג והתשמ"ד

ואת הסיבות להיווצרותם.

3. כדי להעביר לאוצר את הנתונים האמורים, ביקשה ות"ת מהמוסדות

להמציאם לה בדחיפות, תוך הבטחה שהיא תמציא לאוצר רק נתונים על

המערכת כולה. בתחילת נובמבר 1984 העבירה ות"ת לאוצר נתונים

כלליים על הגרעונות וסיבותיהם; הסיבה העיקרית היתה, לדעת ות"ת,

פיגורים בהזרמה, אי עדכון תקציבים והוצאות מימון שנגרמו עקב

החובות. במכתב צוין, שהיקף הפעילות בהתשמ"ה מבוסס על ירידה של

47 מיליון דולר בהשתתפות הממשלה לעומת השנים 1981 ו-1982.

למכתב צורף תיאור של פעולות הצמצום שעשו המוסדות.

23 4. האוצר ביקש פירוט הנושאים לגבי כל מוסד, לרבות נתונים

לשנים קודמות. הוא מינה יו"ר לצוות המשותף לבדיקת האפשרות

לצמצום נוסף בתקציבי המוסדות; צוות זה היה אמור לטפל גם בנושא

הגרעונות ,ולהתוות דרכים לחיסולם. האוצר חלק על הערכת ות"ת,

שרובם נובעים מפיגורים בהזרמה.

5. בפגישה נוספת הודיעה ות"ת לאוצר, כי היא לא תמסור נתונים על

כל מוסד. המחלוקת בין הצדדים בנושא זה לא יושבה והצוות המשותף

לא הופעל. האוצר לא קיבל נתונים מפורטים על כל מוסד, וות"ת

עצמה לא בדקה את הסיבות להיווצרות הגרעונות. בסופו של דבר שינה

שר האוצר את עמדתו ואישר לשנת התשמ"ה את מלוא התוספת של 28

מיליון דולר, בלי שקיבל את הנתונים שביקש.



6. ות"ת הודיעה למשרד מבקר המדינה, שבפגישה נוספת עם שר האוצר

סוכם לוותר על בדיקת הגרעונות, כיוון שממילא לא היתה כוונה

לפצות את המוסדות על הפסדים, שנגרמו באשמתם או שלא באשמתם.

לדעת הביקורת, על אף טענה זו, מן הצורך היה לערוך את הבדיקה,

בשיתוף עם האוצר, כדי שיהיה אפשר לנקוט אמצעים נגד המוסדות,

שהגדילו את גירעונם על ידי הרחבת הפעילות מעבר למוסכם ולמנעם

מלהמשיך בכך בשנים הבאות.

24 7. בפגישה בין ות"ת לור"ה באפריל 1985 צוין, כי הצמצומים בכוח

אדם לא בוצעו כמעט. יו"ר ות"ת קבל על שקיבל מהמוסדות נתונים לא

נכונים על כוח אדם ( דווח לן על צמצום של 1,000 משרות, הוא

דיווח לאוצר על 700, ולאחר מכן התברר, שהצמצום היה פחות מ-

500). עוד קבל היו"ר, שבניגוד להתחייבות כלפי שר האוצר, היו

בהתשמ"ה חריגות מהתקציבים בכמה מן המוסדות.

8. ביוני 1985 הסכים האוצר להוסיף 14 מליון דולר לתקציב התשמ"ו

וכן אישר תוספת מסויימת לשנים התשמ"ה והתשמ"ו בגין שינוי

בשיטת המימון, שנדרש על ידו. בהסכם לא נדרשו עוד המוסדות

להוכיח שצמצמו את הוצאותיהם, כפי שנדרשו בהסכם הקודם.

9. אחרי שאושרו התוספות האמורות, היה על המוסדות לפעול במסגרת

התקציבים שאושרו ולא להגדיל את גירעונותיהם. בדיקת המאזנים ל-

30.9.85 העלתה, שרובם לא עמדו בכך: האוניברסיטה העברית הגדילה

את גירעונה מ-8 ל-18.7 מיליון דולר; אוניברסיטת ת"א מ-21.3 ל-

25.9 מיליון ; הטכניון מ-7.1 ל-8.3 מיליון ; ומכון ויצמן מ-

13.4 ל-14.8 מיליון דולר. עד לסיום הביקורת בדצמבר 1986 לא ז-נה

מליאת ות"ת בגירעונות (היה דיון בוועדת המאזן שלה).

25 10. ות"ת לא עמדה בהתחייבותה לטפל בגירעונות של כל המוסדות

בלי לדרוש הקצבה ספציפית מהאוצר. המדובר באוניברסיטת בן

גוריון, שהגירעון המצטבר שלה הגיע ב-30.9.84 ל-14.3 מיליון

דולר לעומת 9 מיליון דולר ב-30.9.83. ות"ת דנה בענין אחרי

שהאוניברסיטה לא פתחה את שנת הלימודים התשמ"ה במועדה. בישיבתה

צוין, שכ-8 - 10 מיליון דולר מהגירעון נובעים מהתרחבות בלתי

מוצדקת ומהפסדים של גופים הקשורים לאוניברסיטה. בפגישה בין

נציגי האוניברסיטה ואגף התקציבים באפריל 1985 הוסכם על

קונסולידציה של החובות. בין היתר נקבע, שהאוצר יתן בהתשמ"ה

מענק של 0.5 מיליון דולר והלוואה של מיליון דולר, שתיפרע בחמש

השנים החל בהתשנ"ב; תוספות תקציביות בסכומים קטנים והולכים

יינתנו בשנים התשמ'ו - התשמ"ט ובסה"כ מיליון דולר. האוניברסיטה

התחייבה להפחית מידי שנה מיליון דולר מהגירעון.

באפריל 1986 דנה ות"ת בצעדים של האוניברסיטה להקטנת גירעונה;

צוין, שעדיין רמת הפעילות עולה בכ-6% על המתוכנן (בהתשמ"ה ירד

הגרעון ל- 13.3 מליון דולר, כפי שהתחייבה).

26 הביקורת עמדה על הצורך, שוות"ת תפעל להידוק הפיקוח על הנעשה

במוסדות ולקבלת מידע עדכני מהם, בכיוון שהיא החלה לנקוט

באחרונה. עליה לפעול בתחום זה תוך שיתוף פעולה מלא עם האוצר

כדי שלא להעמידו בפני הצורך להקציב סכומים לקיום המערכת, בלי

שהיתה לו אפשרות לוודא, שבוצעו כל הצמצומים שנדרשו - דבר

המקובל גם לגבי מגזרים אחרים במשק הנהנים מתמיכת האוצר.



2. הקצאת כספי האוצר למוסדות/

27 יו"ר ות"ת תיאר בדו"ח השנתי האחרון שלה את תהליך קביעת ההקצבה

הישירה החל בשנת התשמ"ב. הדיון התקציבי נערך על פי הדו"ח בשני

א) צוות אחד, בראשות המנכ"ל, בוחן את הצעות התקציב של המוסדות

מההיבט של מדיניות התכנון שלה ומציע את המסגרת הכוללת של

התקציב ואת ההקצבה הישירה של ות"ת.

ב) צוות שני, בראשות יו"ר ות"ת, בוחן את נתוני "התפוקה" של כל

מוסד, הכוללים את מספר הסטודנטים - תוך שיקלולו על פי רמת

התואר ותחומי הלימוד - מספר המסיימים על פי תארים ותחומים

והיקף מענקי המחקר. נתונים אלה משמשים לחישובים של "חלוקת

העווגה" על פי התפוקה של המוסד, ללא התייחסות לתשומותיו.

עוד צוין, בדו"ח, שלדעת ות"ת אין אפשרות לקבוע נוסחה אחת ויחידה

לחישוב התפוקה אלא קיים תחום רחב למדי של משתנים אפשריים לגבי

ההיקף היחסי של מרכיביה. כן נאמר, שתחום התוצאות המתקבלות

מהנוסחאות מושווה להמלצות הצוות הראשון. אם המלצות אלה תואמות

את התחום הסביר לכל מוסד על פי תפוקתו , הן מוגשות לאישור

ות"ת. אם נוצרת סתירה בין הניתוח, המבוסס על תפוקת המוסד, לבין

המלצות הצוות הראשון, מתחשבת ות"ת בהמלצות שני הצוותים, תוך

דגש מרבי על ניתוחי התפוקה.

פעילות הצוות הראשון

ות"ת שולחת למוסדות הנחיות להגשת הצעת

תקציב, ולמליאת ות"ת מובאת הצעת מסגרת המתבססת על ביצוע

תקציבים בשנים קודמות ועל הוראות האוצר, כגון קיצוץ התקציב.

נתוני המוסדות נבדקים עימם וסיכום להצעות מתקבל בדיון בין

מנכ"ל ות"ת למנכ"לי המוסדות. התקציבים וההקצבות הישירות מובאים

לאישור ות"ת. במרוצת השנה מתעדכנים התקציבים וסכומי ההשתתפות

של ות"ת לפי השינויים במחירים.

פעילות הצוות השני והתיאום בין הצוותים

1. בביקורת, שהתייחסה לשנים התשמ"ג-התשמ"ו, לא נמצאו

פרוטוקולים מדיוני הצוות השני וממסקנותיו ולא מסמכים בדבר

עריכת התאמה בין הנתונים, שאספו שני הצוותים.

29 ות"ת הודיעה, שיו"ר ות"ת מתייעץ עם חברי הצוות השני על שיטת

החישוב של התפוקה, מרכיביה והמשקלים שלהם ומקבל מהם גם את

הנתונים הכמותיים של המרכיבים. ניתוח השיטה וקביעת תחום החלוקה

היחסית הנובע ממנה געשו עד כה בידי יושב הראש בעצמו, אולם אין

הכרח שיהיה כך גם בעתיד.

2. מליאת ות"ת עסקה בנושא מדדי התפוקה בשתיים מישיבותיה: במאי

1984 הציג בפניה יו"ר ות"ת הקודם שקפים המבטאים מערכת

קריטריונים לחלוקת ההקצבה הישירה, על פי תפוקה לפי הוראה ולפי

מחקר. הוא ציין, בין היתר, שבתחום תפוקת המחקר נלקחו בחשבון

נתונים על סך כל המענקים, שהאוניברסיטה משיגה. במארס 1986 הציג

יו"ר ות"ת הנוכחי שינויים מסוימים בקריטריונים ובמיוחד במרכיב

המחקרי.



3. לביקורת הומצאה רשימת הקריטריונים , המדדים והמשקלים,, ששימשו

יסוד לשקפים הנ"ל. נכללו בה מדדים שונים בדבר המשקל היחסי של

מדעי הטבע לעומת מדעי הרוח ושל כל אחד משלושת התארים. הפער בין

המשתנים בכל קבוצה נע בין 50% ל-150%. כן צוינו יחסים שונים,

מקצתם אף מנוגדים , בין מספר הסטודנטים למספר המסיימים מביניהם,

בין הוראה למחקר ובין המרכיבים השונים של קריטריון המחקר.

קריטריון זה התבסס רק על הנתונים, שהיו בידי ות"ת על הפעילות

המחקרית של המוסדות (הקצבות משתי קרנות והקצבות ות"ת לציוד

בסיסי ולמלאות למצטיינים), והוא לא התחשב במענקי המחקר,

שהמוסדות משיאים מגורמי חוץ והמהווים מרכיב חשוב בכמה מהם.

מהמדדים התקבלו 960 צירופים שונים. בסיכום המסמן צוינו

התוצאות, שהתקבלו מהרצה במחשב של נתוני המוסדות על פי הנוסחאות

השונות, להוראה בנפרד ולמחקר בנפרד, בלי שהובאו למכנה משותף.

4. לביקורת לא הומצא פלט המחשב, ששימש יסוד לתוצאות האמורות.

גם לא הומצאו לה הנוסחאות הסופיות לגבי כל מוסד, שלפי התיאור

בדו"ח ות"ת, היו אמורות לשמש בסיס להשוואה בין תוצאות העבודה

של שני הצוותים. בנסיבות אלה אי אפשר לדעת האם וכיצד נלקחו

בחשבון מדדי התפוקה בקביעת ההקצבות למוסדות.

השינויים בתפוקת המוסדות בשנים התשל"ה - התשמ"ה

30 הביקורת העלתה, שבשנים אלה חלו שינויים בחלקם היחסי של כמה

מוסדות במה שנוגע לתפוקתם בתחום ההוראה. לא ניתן לבדוק האם

בתחילת התקופה נבדקו התפוקות, אבל בפועל לא תאמו ההקצבות

לשינויים שחלו בהן במשך השנים. הדבר אמור במיוחד לגבי

1. המספר היחסי של הסטודנטים באוניברסיטה העברית, לעומת מספרם

בכל המוסדות, ירד ב-14%; מספרם היחסי של התלמידים לתואר שני

ושלישי ירד ב-12% ושל מקבלי התארים בפועל אף ירד ב-24%. עלה רק

מספרם היחסי של הסטודנטים במדעי טבע, רפואה וחקלאות ב-:/10. על

אף מגמות אלה ירדה ההקצבה הישירה לאוניברסיטה ב-0.8% בלבד.

2. לעומת זאת עלה מספרם היחסי של הסטודנטים באוניברסיטת תל-

אביב ב-17%, של הסטודנטים לתואר שני ושלישי ב-% 6, של מקבלי

התארים ב ,18%-ושל התלמידים במדעי הטבע, רפואה והנדסה ב.15%-

על אף זאת נשארה ההקצבה הישירה לאוניברסיטה כמעט ללא שינוי.

31 . 3. המגמה בטכניון היתה דומה לזו שבאוניברסיטה העברית; לעומת

ירידה ניכרת בכל המרכיבים הנ"ל ירדה ההקצבה הישירה במעט.

הנתונים דלעיל מתייחסים רק לתחום ההוראה. כיוון שאין בידי ות"ת

נתונים על ההשקעה במחקר בתקופה האמורה, אי אפשר לקבוע האם היתה

לגורם זה השפעה על קביעת ההקצבות . ניתן אפוא להסיק, שעיקר

המשקל ניתן באותה תקופה לתשומות של המוסדות ואילו התפוקות

נלקחו בחשבון, אם בכלל, רק באופן שולי.

ות"ת הודיעה, שאין באפשרותה לשחזר את השיקולים לקביעת היקף

ההקצבות עד שנת התשמ"ה, כיוון שרק לקראת אותה שנה הוחל השימוש

בחישוב התפוקה כדלעיל. ואולם לדעתה החלוקה היחסית של ההקצבות

בשנים התשמ"ה והתשמ"ו "נמצאת בתחום הנורמטיבי של השיטה, ששימשה

את ינ"ר ות"ת הקודם".



לדעת הביקורת, מההיבט של מינהל תקין ובהתחשב בהיקף הגדול של

ההקצבות, כאשר סטייה של אחוז אחד לכל כיוון משמעותה הכספית היא

כ-2 מיליון דולר, מן הצורך היה לשמור על הנתונים ששימשו לחישוב

התפוקה. יש לנהל פרוטוקולים מדיוני הצוות השני ומהשוואת תוצאות

החישוב של התפוקה לנתוני התשומה. במקרים של צורך בחריגה בגלל

גורמים יחודיים לכל מוסר יש לרשום את הנימוקים. מן הנכון גם.

שהניתוח של שיטת החישוב וקביעת תחום החלוקה על פיה לא ייעשו

בידי יו"ר ות"ת לבדו. כמו כן, כדי לייעל את חישוב התפוקות לשם

התאמתן לתשומות, יש לצמצם במירה ניכרת במספר הצירופים על ידי

עריכת תחשיב של עלות הסטודנטים במקצועות השונים ובמי וחד במדעי

הטבע, שהפער בתוכם גדול. יש להביא לצמצום האמור גם על ידי קבלת

החלטה בדבר החשיבות היחסית של מספר הסטודנטים לעומת מספו

המסיימים ושל תחום ההוראה לעומת תחום המחקר.