הכנסת האחת-עשרה

מושב שלישי



נוסח לא מתוקן



פרוטוקול מס' 193

מישיבת הוועדה לענייני ביקורת המדינה

ביום רביעי, ו' בטבת התשמ"ז - 7 בינואר 1987 בשעה 9.00

נ כ ח ו;

חברי הוועדה-. היו"ר די ליבאי

ר' איתן

אי הראל

ע' לנדאו

י י מצא

י י צבן

בי שליטא

די תיכון

מוזמנים; מבקר המדינה יי טוניק

יי הורוביץ - מנכ"ל משרד מבקר המדינה

ר' ברש - משרד מבקר המדינה

י' סולין - " " "

י' הורביץ - " " "

ש' הרשקוביץ- " " "

דיליוש -" " "

פי צדר - אגף הפיקוח, משרך הכלכלה והתכנון

בי לוי - מנכ"ל משרד התחבורה

יי מוצרי - ס/מנהל אגף תכנון וכלכלה, משרד התחבורה

פי בן-שאול - המפקח על התעבורה

בי יונה - הממונה על היחידה לתברואה ציבורית

יי אמיתי - דובר משרד התחבורה

מי מיכאלי - כלכלנית, משרד התחבורה

ב' ארדה - רואה-חשבון, משרד התחבורה

ר' חקלאי - סגן הממונה על אגף התקציבים

ר' בלינקוב - אגף התקציבים, משרד האוצר

שי לוין - יו"ר מזכירות "אגד"

א' מנחם - מ"מ יו"ר מזכירות "אגד"

חי שגדרי - מזכיר פנים, "אגד"

ר' כספי - עו"ד, "אגד"

גי רכב - "אגד"

ב' פרידנר

קצרנית; ר' בלומרוזן

1. הצעה לסדר

2. דוח מבקר המדינה על "אגד".

אני פותח את הישיבה.

הלילה בחצות תסתיים תקופת כהונתו של עורך-דין יצחק טוניק כמבקר המדינה. אני

שומע ממנו שעוד היום יגיש לנו דוח נוסף: דוח מבקר המדינה על המוסדות להשכלה

גבוהה. היום נדון בדות האחרון שהוגש על-ידי מבקר המדינה והוא דוח הביקורת

ב"אגד".

נציין את האירוע לסיום תקופת כהונתו של מבקר המדינה, בהשתתפות יושב-ראש

הכנסת ביום שלישי. ביום שלישי בבוקר תתכנס ועדה הכנסת לדון בבחירתו של מבקר

המדינה. יש גם אפשרות שהכנסת תראה לנכון לתת הארכה לכהונתו של מבקר המדינה. מכל

מקום, נדע יותר עד יום שלישי, וביום שלישי נתכנס כאן לציון הארוע.

למבקר המדינה היו חששות כבדים, שהנה הממשלה מתכוונת לקצץ בסמכויות של מבקר

המדינה או לפגוע במעמדו העצמאי. את הדברים הוא הביע במפורש בדברי ההקדמה שלו

לדוח האחרון. המבקר, כידוע, הביע את דעותיו כאן, בועדה לענייני ביקורת המדינה,

והביע התנגדות לכל פגיעה בסמכויותיו.

אני שמח לדווח לחברי הועדה, שועדת החוקה, חוק ומשפט קיבלה את עמדת מבקר

המדינה והחליטה לא לשנות מנוסח החוק הנוכחי. מכל מקום, היא לא תיתן ידה לכל

פגיעה במעמדו.

הצעה לסדר

מבקר המדינה נבחר לפני חמש שנים והלילה הוא מסיים את תפקידו. המדינה עלולה

להשאר לפרק זמן ארוך, או קצר, ללא מבקר המדינה.

על-פי הוראות החוק, תוך חודש מסיום תקופת כהונתו חייבים לבחור מבקר מדינה.

ומה אם לא יבחרו חוך חודש?

כותיק בנושא של מיקוחים ומשאים-ומתנים, איני רואה כיצד הממשלה תפתור את

הבעיה בעתיד הקרוב. לפיכך אני מציע שהועדה תיפנה לממשלה בבקשה להאריך את תקופת

כהונתו של המבקר הנוכחי בשלושה חודשים - חצי שנה, וזאת כדי לאפשר לנו לבחור

בצורה שקטה, טובה וללא לחץ את מבקר המדינה הבא. במצב הנוכחי אסור שייווצר מצב

בו למדינה לא יהיה מבקר מדינה, אפילו לשעה אחת.

על-פי החוק לא ניתן לבחור מבקר המדינה אלא לתקופה מלאה של חמש שנים. זה

המצב החוקי כיום. לכן, לא נוכל ללכת בכיוון שהצעת ולהאריך את תקופת כהונתו של

מבקר המדינה בחודש או בשנה, אלא רק בקדנציה מלאה, אלא-אם-כן ישונה החוק. אם

החששות שלך יתגשמו ויהיה קשה להגיע להכרעה בימים הקרובים, אולי יהיה מקום למחשבה

בכיוון שהצעת.

בחירת המבקר היא עניינה של הכנסת וועדת הכנסת ולא של הממשלה. אם יש אלו שהן

סמכויות לכנסת, אל נתפרק מהן. את המגעים אפשר לנהל בכנסת. כל הצעה שאפשר להגיש

לממשלה אפשר להגיש בכנסת, כל הצעה נשקול בכנסת.

דברי חבר-הכנסת הראל מקובלים עלי.

בתנאים שנוצרו אין כמעט מנוס אלא לגשת להצעתו של תבר-הכנסת דן תיכון. כתבר

הקואליציה אני רוצה לומר, שזו תרפה לקואליציה שהיא מגיעה עד קו הגמר ואינה דואגת

שלושה-חמישה חודשים קודם-לכן. אולי הממשלה אינה מעוניינת במישרה הזאת.

אנחנו עוברים לדון בנושא הדוח על "אגד".

דוח מבקר המדינה על "אגד"

די תיכון;

במשך שנים רבות אני מנסה להשיג את ההסכם שנחתם בשנת 1984. זח הסכם שלחצתי

לעשותו במשך תקופה ארוכה. לצערי הרב, על אף הבקשות שלי בקדנציה הקודמת, ההסכם

הזה לא הוצג בפני הועדה. אני מבין שחלק גדול מן הביקורת של מבקר המדינה מכוונת

לאותו הסכם, לצורה בה הוא נערך. לפיכך הייתי מבקש שההסכם הזה, הסכם הסל המפורסם,

יוצג בפני הוועדה כדי שנוכל לדון בו. כנראה שההסכם הזה יוארך לתקופה מסויימת

ונמשיך לא לדעת מה כלול בהסכם הסל הזח. אני מבקש לחניח את ההסכם על שולחננו כדי

שנוכל לדעת, אחת ולתמיד, מה ההסכם בין משרד האוצר, משרד התחבורה וקואופרטיב

"אגד".

נשמע מהנוגעים בדבר הערות גם לגבי משאלה-בקשה זו.

משרד מבקר המדינה הכין תקציר. על-פי הנוהג נשמע קודם-כל את התקציר.

ר' ברש;

(קוראת את תקציר הדוח. ראה נטפח מסי 1 לפרוטוקול; וקוראת עמי 59 בדוח על

הביקורת ב"אגד". ראה נספח מסי 2 לפרוטוקול.)

היו"ר ד' ליבאי;

לסעיף 2, בעמוד 2; מה הם ה-71%?

ר' בלינקוב;

החלק היחסי שהממשלה התחייבה לקחת על עצמה מסך כל חחובות.

עי לנדאו;

לסעיף 7, בעמוד 4; ממתי התחילו לחכין דוחות כספיים שמתואמים לאינפלציה?

בשנת 1980.

די תיכון;

לסעיף 2, בעמוד 4: האם המבקר תוקף את הרעיון של תחנה מרכזית?

מבקר המדינה י' טוניק;

ביקורת המדינה אומרת, שהממשלה היא הנותנת את ההיתר או את הרשות להסעה

מנקודה לנקודה. נותן הזכיון יודע שהזכיון הזה נותן יתרונות כלכליים נילווים,

הנובעים מן הציבורים המתאספים, הממתינים בנקודות היציאה ובנקודות הסופיות. זה

ערך כלכלי שלמעשה שייך לממשלה, והממשלה נתנה אותו לאגודה ללא כל תמורה. אילו זה

היה נשאר בידי האגודה, זה היה צריך להיכנס להכנסות של האגודה ובצורה מסויימת היה

משפיע על המאזנים שלה. האגודה, במקום להתזיק את זה אצלה העבירה זאת לתברות

התברים שלה. היא העבירה את היתרון עצמו. יוצר שהזכיון שניתן לאגד, שנתן יתרונות

כלכליים, יצא מאגד ועבר להנאתם הפרטית של חברי אגד. אלה שטיפלו בבעיות של סל

התשומות מעולם לא לקחו בחשבון את היתרון הכלכלי הזה.

די תיכון;

לא זאת היתה השאלה שלי. יש מחלוקת בעולם אם צריך גוף שנקרא תחנה מרכזית.

מדינת ישראל עמדה להקים תחנה מרכזית הגדולה ביותר בעולם. משבדקו את הנושא, מצאו

שאין-צורך להקים תחנות מרכזיות, אלא-אם-כן יש שיקולים נוטפים.

עוד נגיע לדיון בנושא זה.

די תיכון;

לקטע האחרון בעמוד 5, האם אפשר לקבל את השמות של שתי הקבוצות האחרונות - 12

עובדים?

היו"ר ד' ליבאי;

כאשר נדון בנושא נראה אם אנחנו זקוקים לכך.

די תיכון;

לסעיף בי, בעמוד 7 של תקציר הדוח; התנאים האלה אינם נכללים בסל התשומות.

הקואופרטיב עושה עסקות שאינן קשורות לממשלה. מה זה עניינו של מבקר המדינה?

מובן שרווחיות האגודה והדרך הנכונה של ניהול העטקים משפיעה על המאזן של

האגודה ולפיכך גם על גודל התמיכה הממשלתית.

אני מכחיש זאת מכל וכל. בועדה זו מסר האוצר שאין קשר בין ההפסדים של האגודה

לבין הסיוע. לכן נקבע הסל.

אלגי מביע את הדעה של האוצר. אני מביע את הדעה של מבקר המדינה.

מבקר המדינה מפנה את תשומת-לבנו לכך שהחוזה הוא מינואר 1984 ותוקפו פג ב-31

באוגוסט 1986. כן אומר המבקר, שהמדיניות לעריכת החוזה באה בעקבות שתי ועדות

ציבוריות, ועדת קשתי וועדת גולומב - "שיטת המשא-ומתן והמיקוח הקשור בו בשיטה של

סל תשומות, שהתייקרויותיו צמודות למדדים שאינם תלויים בנותני השירות. מטרת

השינוים היתה לנתק את הקשר בין חישוב התייקרויות ושינויי התעריפים והתמיכות

בעקבותיהן לבין העלויות בפועל, ועל-ידי-כך לעודד את נותני השירות להתייעל ולתסוך

בתשומות, לטובתם".

בעמוד 7 לדוח אומר המבקר: "האגודה מוציאה מדי שנה בשנה דוחות כספיים ואלה

שימשו לה כבסיס לניהול המו"מ עם הממשלה. דוחות אלה שימשו לה גם בסיס לדיונים

לקראת עריכת ההוז מ-1984. אך בהעדר נתונים וחישובים כמפורט להלן, לא היה בידי

משרדי האוצר והחברה בסיס מספיק לניתוח, משא-ומתן וסיכום, וביניהם...". כאן באות

תשע נקודות עליהן מצביע המבקר, דברים שהיו צריכים להעשות ולא נעשו, ובסוף עמוד 7

"בהעדר כל זה נתקבלו החלטות על-ידי משרד האוצר ומשרד התחבורה

במו"מ ומיקוח בינם לבין האגודה ואין זאת שיטה כדי לבסס החלטות בעלות משמעות

כספית כה גדולה ובקנה-מידה כזה כפי שנתקבלו בחוזה מ-984ו."

המבקר כותב שיש משא-ומתן לעריכת הסכם חדש. השאלה היא אם יש עכשיו ערנות

לביקורת מבקר המדינה לגבי אותן תשע נקודות ולגבי השיטה. זה נושא מרכזי, ואנחנו

מבקשים התייחסות לנושא זה מהנוגעים בדבר - ממשרד האוצר, ממשרד התחבורה ומאגד.

נושא שלא נוכל לגעת בו זה נושא המשכורות או השכר. זה מרוכז בפרק "עובדים

בחוזים אישים", בעמי 37 ו-38 לדוח. ובעמוד 8 לדוח כתוב שהשכר לחברי האגודה כולם

עלה על הממוצע במשק.

הדוח הזה דומה מאוד לדוח הקודם. בין שני הדוחות הללו היתה גם המלצה והחלטה

של מליאת הכנסת. אבקש להניח על שולחננו את החלטות הכנסת בנושא הביקורת על אגד

בשנים 1983 ו-1984.

כנציג הגוף המבקר, הכינונו תקציב לקראת הדיון הזה. אבקש להקריא אותו

לפניכם.

עם כל הכבוד לחברי מאגד, איני מקבל את הבקשה שיקראו את התזכיר של אגד. אני

מציע שירצו את עיקרי הטיעון שלהם. קיבלנו את התזכיר שלהם. נקרא אותו בבית. אחרת

ייצא שכל צד מספר סיפור לצד השני, ולא נצא מהעניין.

אני חולק על דעת חבר-הכנסת דן תיכון בעניין זה. אין-ספק שאנשי אגד יצטרכו

גם להרצות את דבריהם, אבל טוב יהיה גם אם נשמע את התזכיר.

אני מבין את הבקשה. לו היה לנו זמן רב, הייתי עושה זאת. איננו נוהגים

לקרוא בועדה תגובות בכתב של גופים מבוקרים. לעתים קרובות אנחנו מבקשים תגובה

ערוכה ומסודרת בכתב. לקראת הסיכומים של הועדה טוב לראות תגובה מסודרת בכתב,

ואנחנו מברכים על התזכיר שהוגש. אני לבטת אקרא אותו בעיון. בוודאי גם חברים

אחרים. אך לא מקובל אצלנו לקרוא תגובות בכתב של מבוקרים. הנוהג שלנו הוא שאנחנו

מפנים שאלות ומבקשים תשובות.

לגבי דוח מבקר המדינה, כיוון שהוא ארוך ומוגש תוך ימים ספורים, רצינו

שלחברי הכנסת יהיה מכנה משותף, שיידעו את עיקרי הדוח.

נציג אגד, ראשון המשיבים. אחר-כך נציגי משרד התחבורה

ואחר-כך נציג משרד האוצר. אתר-כך חברי הכנסת ישאלו את שאלותיהם.

לאחר שהם יציגו את דבריהם, אבקש להוסיף. הדוח לפחות עד אותו חלק בו נחתם

הסכם הסל מתייחס לתקופה בה הייתי מנכ"ל משרד התחבורה. על-כן אני רוצה להוסיף

נתונים.

אני מצטער שאין מאפשרים לנו להשמיע את הדברים המרוכזים בכתב.

אתה יכול להגיב בקיצור רב.

הדברים הכתובים הם הצורה המקוצרת ביותר.

הצבעתי על שתי נקודות מרכזיות. תתייחס אליהן. בעמוד 7 לדוח מבקר המדינה

נאמר שמתנהל עכשיו משא-ומתן לגבי עריכת חוזה חדש שיחליף את החוזה ממארס 1983.

האם זה נכון?

התחיל להתנהל משא-ומתן.

מה קיים בשלב המעבר, עד-אשר יהיה הסכם חדש?

אין שום מסגרת של הסדר ביניים. חלק מן ההסכמים שהיו עד 31 באוגוסט עדיין

ממשיכים. במסגרת הנוכחית הם משמשים בסיס צר מדי מכדי לאפשר הפעלת התחבורה ברמה

שהיתה בתקופת החוזה.



היו"ר ד' ליבאי;

זאת-אומרת שאתם רוצים שינוי התנאים.

שההוצאות התיקניות של אגד יותאמו לשירות ציבורי כפי שמדינת-ישראל רוצה -

יותר טוב או יותר מפגר.

מה דעתך על הביקורת שלמשרד התחבורה אין מספיק נתונים לצורך עריכת חוזה

הדש? האם אתם נותנים את כל הנתונים הדרושים?

ש' לוין;

הדותות הכספיים שיש באגד מרובים יותר מאשר בכל מפעל, בחתכים רבים ומגוונים

שמראים את השליטה והבקרה שלנו על מה שקורה באגד. העובדה שאגד אינו עושה התאמה;

אינפלציונית נובעת משני דברים; א. על-פי החוק, באגודה שיתופית פטורים מלקיים

התאמה אינפלציונית. ב. עד היום לא קיבלנו כללים מרואי החשבון כיצד עושים התאמה

אינפלציונית באגודה שיתופית. היה ברור לנו שאם נעשה זאת על-פי החלטה שלנו, בצדק

מישהו היה אומר, בסופו של דבר, שאנחנו משערכים את הוננו על-פי האינטרסים שלנו.

הסיבה שהדוחות אינם מייצגים את המצב הקיים נובעת מן העובדה שאין לנו חלק

בהיווצרותם.

די תיכון;

אני מחזיק בידי את סיכומיה והצעותיה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה

לדוחות על הביקורת באיגודים, משנת 1982. במסקנה השלישית של הוועדה על הדוח על

"אגד", אומרת הוועדה; "יש להקים ועדה ציבורית של אנשי מקצוע אשר תפעל בפרק זמן

שיוגדר מראש, אשר תדון במכלול הבעיות." ובמסקנה רביעית; "הוועדה קוראת לאגד

לקיים פיקוח על ביצוע השירות בהתאם לתכנון". ובהמשך; "הוועדה קובעת כי יש לצמצם

בהדרגה את הסובסידיה הניתנת לאגד, באופן שחלק מהנטל יחול על הנוסע וחלק ייספג

על-ידי אגד והחברים, כפי שהמליץ מבקר המדינה.

לפני שנתחיל לדון בהסכם סל התשומות מ-1984, שנעשה בעקבות הלחץ של הועדה

הזאת על משרד האוצר ומשרד התחבורה, השאלה שלי היא אם אין משרד האוצר ומשרד

התחבורה חושבים שהגיע הזמן להעביר את הנושא הזה לבדיקה של ועדה ציבורית, בדומה

לועדת גולומב, שהרי ועדת גולומב סיימה את עבודתה והמליצה את המלצותיה בשנת

1976, ומאז ועד עתה קרו דברים רבים,

היו"ר די ליבאי;

זה מה שמבקר המדינה אומר.

די תיכון;

הייתי מסתפק בהודעה שעומדים להקים ועדה ציבורית שתחל לעבוד בעוד חודש.

עומדים לפני חתימת חוזה. זאת בעייה לוחצת.

לפני חתימת החוזה, אני רוצה שתוקם ועדה ציבורית ואובייקטיבית.

בי לוי;

אני מוכרח לציין לשבח, עד-כמה שמותר לי, את עבודת ועדת הביקורת. הדוח על

אגד קשה מאוד. יש ים של חומר ונתונים. לפי עניות דעתי, נעשתה עבודה טובה מאוד

ומדוייקת מאוד.

היו"ר ד' ליבאי;

יש להעביר את דברי השבח לכתובת המתאימה: מבקר המדינה וצוות עוזריו.

זאת יעשה כבוד השר בזמן הקרוב ביותר.

כבר שמעתי את זה. מה זה משנה?

כמה נתונים עובדתיים: זאת הפעם הראשונה שיש חוזה מפורט בין הממשלה לאגד. עד

היום היו כל-מיני הטדרים ועל בסיס זה שולמו כספים. בעבר הוזרמו כספים שלמעשה לא

היה להם בסיס חוזי, אלא בסיס של הסדרים לכיסוי גרעונות שוטפים וגרעונות אחרים.

זאת הפעם הראשונה שהממשלה נכנסה לפרטי-פרטים, קבעה חוזה לשלוש שנים. התחולה היתה

מ-1 באפריל 1983. החוזה נגמר ב-31 באוגוסט 1986. זה נתון עובדתי ראשון.

אנחנו איננו מנהלים את אגד. אנחנו מופקדים על הפעלת

תחבורה ציבורית סדירה ויעילה ועל שירות ברמה גבוהה. אנחנו משתדלים, כמיטב

יכולתנו, לעשות זאת במחיר הנמוך ביותר. כל חומר שהגענו למסקנה שעלינו לקבל

מאגד, קיבלנו - במחילה מהנהלת אגד - או במוח או בכוח. היו שני מקרים בהם ביקשנו

הומר ולא קיבלנו, ואז נאלצנו להפסיק הזרמת סובסידיות עד-אשר קיבלנו אלתו, למרות

שהיו חוות-דעת משפטיות שאמרו שספק גדול אם החוזה היקנה לנו סמכות לא להעביר

כספים.

אגד חייב לבצע את השירות, עם חוזה ובלי חוזה. הוא קיבל רשיון וחייב להפעיל

את הקווים.

האם ידעתם מה שכתוב בדוח?

ידענו. יש לנו קושי להגיע לחוזה הטוב ביותר. אנחנו מקווים שבחוזה הבא

נסתום הרבה פרצות חשובות, כי כל נושא שאיננו סגור גורם לחיכוכים, וחיכוכים אלה

מביאים למצב שהמערכת אינה מתפקדת בצורה היעילה ביותר, כפי שהיינו רוצים.

אין כל קשר בין ההוצאות של אגד היום, אתמול או שלשום לבין התשלומים שהממשלה

משלמת. חברת אגד הוא חברה פרטית. היא עושה כמיטב יכולתה לתת שירות זה במחירים

נמוכים. מבחינה טכנית אין קשר בין התשלומים לבין החוזה. החוזה בנוי על הוצאות

תקניות של 1981, ועל בסיס זה הממשלה משלמת.



אני מודה ומתוודה, שמשרד התחבורה לא ידע בדיוק על השכר ברווזים המיווזדים,

אבל אין לזה קשר לתשלומי הסובסידיה, כי הסובסידיה משתלמת על בסיס תיקני - מספר

האוטובוסים שאגד מפעיל.

למה השר התערב בעניין?

בי לוי;

כדי לבדוק אם הטענות שנסענו מדוייקות או לא.

היו"ר ד' ליבאי;

מבקר המדינה כותב שחסרים נתונים, ואתה אומר שנתונים אלה אינם נדרשים כלל

לצורך קביעת הסובסידיה של הממשלה.

בי לוי;

כן. המבקר יאמת את דברי.

מבקר המדינה י' טוניק;

לא, אדוני.

בי לוי;

אם החוזה הבא יהיה על בסיס ההוצאות של אגד משנת 1983 עד סיום הוזוזה, יש לזה

קשר. כרגע אין כל קשר. איננו נותנים סובסידיה על בסיס ההוצאות של אגד.

היו"ר ד' ליבאי;

הממשלה נסלה על עצמה לפרוע כ 71%-מהחובות שהאגודה הציגה בפני הממשלה ליום

31 במארס 1983. האגודה הציגה חובות למארס 1983 והמבקר כותב שלא היה ניתוח

ופירוט של חלוקת הסכום הכללי של החובות לפי מקורותיהם. יוצא שהאגודה יכולה

להציג מה שהיא רוצה ואין אפשרות ביקורת. כך אני מבין את הביקורת. האם לא כך?

מבקר המדינה י' טוניק;

בדיוק כך. מדובר בגרעונות שאין יודעים ממה הם צמחו. יכול להיות שצמחו דווקה

מאותם דברים שאינם קשורים לסל התשומות, והממשלה שילמה.

היו"ר די ליבאי;

פה לא נערך משפט צדק לנושא מסויים. יש הערכה רבה ועצומה לאגד שמקיימת

תחבורה עם כל הקשיים. אבל הוועדה עוסקת באספקט הביקורת. הוועדה אינה שוכחת

נקודות זכות שיש לגופים המבוקרים, ויש להם. נקודת המוצא שלנו היא דיון בביקורת

של מבקר המדינה וכיצד להפיק לקחים.

הגישה העקרונית של המבקר היא שאגד יכול ליצור גרעונות ואין פיקוח על זה.

אתם אומרים; אלה העלויות שלנו, אנחנו רוצים לגבות מחירים כאלה וכאלה, הממשלה

אינה מרשה לנו, וכיוון שיש פיקוח חובה על הממשלה לסבסד. שואל המבקר; מי ערב שלא

תיצרו גרעונות, שלא תנהלו מדיניות מופקרת? יש לכם מונופול ואתם מבקשים כספים.

בנושאים אלה אנחנו צריכים להרגע ולהרגיע את הציבור שאתם מתנהלים על-פי פסים

משקיים אחראיים.

כשנה לפני ה-1 באפריל 1983, מועד תחולת החוזה, הגשנו שורה של מסמכים ודוחות

שמפרטים בצורה הברורה ביותר ממה מורכב נפח החוב שלנו, של 336 מיליון דולר. יתירה

מזאת, כאשר פרץ הויכוח לגבי האשמה של הממשלה בגרעונות אגד, פנינו גם לערכאות

משפטיות. כל הפניות שלנו היו מנומקות ומחוזקות בנתונים כספיים. כך, את הפירוט

של הרכב החובות היגשנו. מדוע הממצאים לא הוגשו למבקר - איני יודע. אם תרצו, יש

לנו העתקים של כל אותם מסמכים.

היה קשה להעמיד חובות מול מקורות, כי לא תמיד הם עומדים זה מול זה. יש קושי

פרקטי להציג מסמך כזה.

בי לוי;

אבהרה. הסובסידיה משולמת מדי חודש בחודשו. אין לה קשר להוצאות שוטפות

בכל תקופה. אם בחוזה הבא ניבנה סל תשומות על בסיס כפי שניבנה עד היום, ניקח את

ההוצאות בפועל ולפיהן נקבע את הסל, ואז יש קשר. אבל שינינו סדרי עולם, יצרנו

נתק בין ההוצאות המעשיות לבין התפעול, שעבורו אנחנו צריכים לשלם. אין קשר בין

התשלום שמועבר מדי חודש בחודשו לבין ההוצאות של אגד.

היו"ר די ליבאי;

אנחנו מבינים שאתם נותנים סובסידיה מסויימת לצורך התפעול ואינכם אחראים

למאזן של אגד. אבל השאלה העולה מן הדוח היא, שאם יש גרעונות לאגד, והם גדולים,

הם פונים לממשלה בבקשה שתכסה את הגרעונות.

בי לוי;

סכנה כזאת פוטנציאלית אולי קיימת.

השאלה היא אם יש פיקוח שלא יהיה מצב שיום אחד יגידו; הגענו לגדעון כזה

וכזה. מה עוד שיש אפשרות של העברות כספים.

בי לוי;

אם יש פיקוח על ההוצאות ואחר-כך יהיו גרעונות, משמע שהממשלה צריכה לכסותם.

עלינו להגיע למצב שההוזה יהיה ככתבו וכלשונות ואותו עלינו לכבד.

היו"ר ד' ליבאי;

הבנתי את נקודת המוצא שלך.

בי לוי;

בעניין הפיקוח, עברתי על דוח המבקר, במיוחד על דוחות קודמים. ראיתי שהמבקר

מדבר על פיקוח של משרד התחבורה. מייד פעלנו. לפני כשנתיים הגשנו הצעה ליחידת

פיקוח. היום, לצערנו, יש רק ארבעה עובדים פלוס מזכירה, שלמעשה מעבירים את

הכספים. אין לנו פיקוח. לפני כשנתיים, בינואר 1985, ערכנו פיקוח על התחבורה

הציבורית בהתנדבות. נידבנו 80 עובדים שה"ציונות" במשרד היתה חשובה להם. הם

התנדבו לפקח על אגד.



הבאתי מסמכים על כווז-אדם שדרוש לנו. הגשנו בקשה לאוצר והבקשה נדחתה. אין

יחידת פיקוח. היום, כל הקשר הכלכלי שלנו עם "אגד", "דן" ועוד 7 חברות מסתכם

בארבעה עובדים שהם כלכלנים, מזכירה ושני משרדים של רו"ח - אחד מטפל במסמכים של

אגד, ושני - בכל החברות הציבוריות האחרות. אנחנו זקוקים, כאוויר לנשימה, לפיקוח.

אין לנו כלים לפקח על אגד.

היו"ר ד' ליבאי;

אני מפנה את תשומת-לבך למה שנאמר בתזכיר של אגד. לאגד יש טענות קשות לגבי

המצב הנוכחי. אגד טוען שהממשלה מחזיקה בכל הסמכויות ואילו האחריות מוטלת כולה

על שכם מפעיל השירות. זאת-אומרת, תובעים מהם אחריות והאפשרות שלהם להשפיע

מועטה.

אבקש את נציגי משרד התחבורה ומשרד האוצר לקרוא את התזכיר של אגד בעיון

ולהגיב בישיבה הבאה.

ר' חקלאי;

נכין תגובה בכתב על הדברים הרלוונטיים.

עד החוזה היה פרק זמן ארוך של כעשר שנים בו לא היה הסדר עם אגד. כאשר ניגשו

להכנת החוזה, היתה בעיה. בעצם היה צורך להקים הכל מחדש. היה פרק זמן ארוך לא

מוסדר. לקראת החוזה הבא, שאנחנו עומדים בפתחו, המצב גם של אגד וגם של הממשלה

הרבה יותר נוח. קודם, למרות שהיתה ועדה ציבורית, לא היה רקע מתאים. אנחנו

משתדלים לקבוע פרמטרים כלכליים. מבחינת עלויות חתחבורה הציבורית, לפי קריטריונים

עולמיים, היה נדמה שאגד כמפעיל תחבורח ציבורית נותן שירות במחיר סביר וברמה

סבירה במסגרת החוזה הזה.

לגבי החובות, ניסינו להבהיר שהחובות חם בגין ההצטיידות. לא היה פחת בחוזה.

מבקר המדינה י' טוניק;

על איזו הצטיידות אתה מדבר?

ר' חקלאי;

של 1065 אוטובוסים.

מבקר המדינה י' טוניק;

הממשלה לקחת זאת על עצמה?

ר' חקלאי;

כי לא היה חישוב פחת. המחליף של הפחת, במסגרת החוזה הקיים, זה חובות

ההצטיידות.

אי הראל;

האם העברתם מסמכים אלה למבקר המדינה בעת הביקורת?

ר' חקלאי;

העברנו כל מה שהיה לנו, את התיקים שלנו משנת 1982. ניירות העבודה

למשא-ומתן אינם מושלמים ואינם מתועדים היטב. יכול להיוח שמזה נובע חלק מן

הביקורת, והיא לגיטימית וצודקת.

זאת-אומרת, יכול להיות ששילמתם הרבה סכומים שלא היה מוצדק לשלמם.

היו"ר ד' ליבאי;

מר חקלאי אומר שלא דאגו כל-כך לשמירת הניירת ולהנצחת הידע, כשם שדאגו לקבלת

החלטות נכונות.

האם לפוזות קבלות על הכטף שנתתם יש לכם? אם אין לכם מיסמוך טוב, אולי בכלל

לא נתתם את הכסף?

לחשב הכללי יש כל הדוקומנטציה על כספים שניתנו בפועל. אנחנו מדברים על

ניירות עבודה מסוג אחר.

בחוזה הבא ננסה להגיע לתמחיר יותר נכון, לקבוע סל יותר נכון. לדוגמה,

בחוזה הקיים היתה הפרדה בין חברות החברים לבין אגד. לדעתנו, הפרדה זו היתה

חיונית לצורך הבסיס לעתיד לבוא. עם "דן" המצב היה יותר סביר. החוזה היה לעשר

שנים. אנחנו מנסים לעשות בדיקה תמחירית יותר מעמיקה לגבי החוזה החדש, ונפעל

על-סמך בדיקה זו.

לדעת משרד האוצר, חוזה קובע כללי משחק ידועים וברורים. אחר-כך אפשר לדעת,

בפרמטרים כלכלים, אם הארגון מתנהל כפי שרצו וכפי שהגדירו. הממשלה אינה יכולה

להחליף את הנהלת אגד בניהול אגד וגם לא לפקח פיקות קפדני באמצעות עשרות מפקים,

אלא להתבסס על פרמטרים כלכליים. היו בעיות של מחירים נומינליים ומחירים

ריאליים. עם ירידת האינפלציה גם בעיה זו תיפתר ונוכל להגיע למערך פיקוח ובקרה

כפי שצריך. הממשלה איננה יכולה לפקח פיקוח פרטני.

הבנתי שעו"ד רם כספי, שהשתתף בעריכת החוזה, רוצה להבהיר כמה דברים.

כולם צודקים, וזאת האמת. משרדי הממשלה צודקים, אגד צודק והמבקר צודק.

צריך למצוא את התלם הנכון בו צריך להפעיל את התחבורה הציבורית. בעבר היתה שיטה

של ועדות ציבוריות. זאת היתה השיטה עליה ניטחה הביקורת הקשה ביותר. אנחנו חזינו

עוד בועדת לם. לאחר ועדת לם מונתה ועדת קשתי, שהמליצה המלצות, ב-1971, ובשנת

1974 מונתה ועדת גולומב שהמליצה המלצות בדוח אי ובדוח בי. היחסים בין אגד לממשלה

לא הושתתו מעולם על חוזה מוסדר מסוג החוזה שמצוי עתה על השולחן. אינני יודע אם

החוזה נמסר לכם.

אינו מוכר לנו.

התעריפים בשירותי התחבורה הציבורית בבאר-שבע ובחברות המפעילות את התחבורה

הציבורית בנצרת נגזרו מן ההסדרים שהיו בין הממשלה לבין שני הקואופרטיבים הגדולים

על יסוד ההמלצות של הועדות הציבוריות. היתה ביקורת קשה מאוד על עבודת הועדות

האלה. אז נקראו כולם לסדר. הראשון היה קואופרטיב דן. שר התחבורה ושר האוצר,

באישור ועדת שרים לענייני כלכלה מינו צוות לניהול משא-ומתן עם קואופרטיב דן.

המו"מ הזה התמשך כשנה וחצי או שנתיים, מו"מ די אינטנסיבי. החוזה עם קואופרטיב



דן נערך לתקופה של עשר שנים. מדוע לעשר שנים? היועץ המשפטי של משרד התחבורה

דאז, הלום השופט קמא, אמר שלא רצוי להתמקח כל אימת שמשנים את התעריפים, שפעם אחת

צריך להיות הוזה רב-שנתי למסגרת של עשר שנים. המשא-ומתן התנהל לגופו של עניין ו

היה ויכוח על רמת ההוצאות של הקואופרטיב. במהלך המשא-ומתן הוזכר שהועדות

הציבוריות דיברו על "קוסט-פלוס". אני זוכר עד היום את המאמרים והכתבווז שהיו בכלי

התקשורת. דובר על כך שהקואופרטיבים פועלים בשיטה של "קוסט-פלוס" שהונצחה על-ידי

שלוש הועדות לעיל, ושמספיק, צריך לבנות סל תיקני. לנציגי משרדי האוצר, מבקר

המדינה והתחבורה הדבר אולי ידוע.

מה זה יסל תיקני'? הוחלט לבדוק את רמת ההוצאות, לחייב בהתייעלות בעומק

מסויים ולחיות לפי סל תיקני, לאמור, אם יש התייקרות של דלק, ההתייקרות בסל תהיה

לפי מדדים אובייקטיביים. כנ"ל לגבי שכר, שזה כ 65%-מסל ההוצאות. י

כל זה כתוב בדוח.

אמרתי שכולם צודקים, אבל לא אמרתי שכל מה שנרשם או נכתב גם נכון. ויש הבדל

בין השניים.

מבקר המדינה י י טוניק;

זאת זכות קונסטיטוציונית אלמנטרית לא להודות.

היה ויכוה ער על נושא הסל. נסתיים החוזה עם קואופרטיב דן. ואז החל

המשא-ומתן בעניין אגד. נציגי הממשלה - גם של משרד האוצר וגם של משרד התחבורה -

ונציגי הגופים שעסקו בכך כבר היו למודי נסיון. המשא-ומתן עם אגד, עם אותם

צוותים, היה לגופו של עניין. שוב היה ויכוח על הסל התיקני והתעוררה הבעיה של

אותם מאות מיליוני דולרים של חוב שהיה לאגד. אגד היה אז אם לא על סף פשיטת רגל

בפועל בפשיטת רגל בלתי מוכרזת. גוף שחייב 300 מיליון דולר, עם ריבית שהיתה אז,

לא היה יכול להחזיק מעמד. נשאלה השאלה על מי חלה האחריות לחוב. החוב לא נוצר רק

מתפעול שוטף אלא גם מהצטיידות. החוב על ההצטיידות הגיע אז ל-50ו מיליון דולר,

עקב רכישת אוטובוסים בכמות שאושרה על-ידי ועדת השרים לענייני כלכלה. היתה

הצטיידות נוספת של אוטובוסים שהסתכמה ב-20ו מיליון דולר, וגם הם נרכשו באישור

ועדת השרים לענייני כלכלה. באנו למשא-ומתן ואמרנו שמוכרוזים למצוא פתרון לנושא.

הוחלט לחתום על חוזה לשלוש שנים וחמישה חודשים - עד 31.8.86. למה עד אז? כי

ב-ו בספטמבר 1986 התחיל אגד לשלם את התשלומים שהתחייבו מעיסקת הצטיידות בי,

והחוזה קובע שאינו מתיימר לכסות את התשלומים שהתחייבו מרכישת האוטובוסים בעסקת

הצטיידות בי. זה הטעם שעם אגד נערך חוזה לטווח קצר יחסית - שלוש שנים וחמישה

חודשים. הוחלט שלקראת 1.9.86 יפתחו הצדדים במשא-ומתן חדש לקראת התקנה של סל שיקח

בחשבון גם את ההצטיידות הנוספת.

החוזה שאני מחזיק בידי הוא עב-כרס, עם נספחים כלכליים, עם נוסחאות שיורדות

לפירוט עד אגורות. אני חייב להביע הערכה גם לעבודת משרד התחבורה וגם לעבודת משרד

האוצר, שהעסיקו רואה חשבון חיצוני למערכת, בשכר, ולא בשכר נמוך, כדי לבדוק את

הנושא הכלכלי ואת הנספחים הכלכליים. צוות של רו"ח חיצוני, מצד משרד האוצר, וצוות

של רו"ח מצדנו, בדקו את נושא סל התשומות. הויכוח העיקרי היה על מרכיב ההתייעלות.

על מרכיב ההתייעלות היה מיקוח קשה מאוד. הממשלה דרשה מהאגודה להתייעל לעומק

בעשרות מיליוני דולרים. השאלה שהיתה היא: איך מתייעלים? איך יכולה אגודה

להתייעל כאשר המרכיב העיקרי - 65% -זה הוצאות השכר, וכאשר אסור שרמת השירות

תיפגע. יכול להיות ויכוח אם בכלל אפשר לשחרר את אגד מן הפיקוח, שתארגן הסעות

לאן שהיא רוצה ומתי שהיא רוצה, כמו שיצרן שוקולד מייצר מה שהוא רוצה וכמה שהוא

רוצה.

אבל אז נפתחת תחרות. למה דווקה אגד?

די כספי;

זה ויכרה לגיטימי, אם צריך להיות גוף שינהל את כל התוזבורה או לפתווז את

התחבורה לתחרות חופשית ולאפשר לאגד לנהל את ענייניו בלי כל מעורבות ממשלתית.

ר' כהן;

מעורבות - לא, אבל פיקוח - כן.

אי הראל;

ומה עם קוים לא רנטביליים?

רי כספי;

לגבי קוים לא רנטביליים, הממשלה תחליט על מכרז מיוחד. אמרנו; סל זה דבר

נחמד, אבל כך אתם משמרים תחת ידכם את סמכויות הפיקוח וסמכויות הרישוי. הסיבסוד,

בתקופות הרלוונטיות, הגיע כמעט עד 300%. אם מדיניות הממשלה היא להביא את עומק

הסבסוד ל ,25%-ואם בתכנית הכלכלית של יולי 1985 הורידו בבת אחת את הסובסידיות

על-ידי כך שהעלו את המחירים ב-100%, בן-לילה, מהי תגובת הנוסעים? האם אותו נפח

של נוסעים השתמש בתחבורה הציבורית או היתה ירידה? חברת אגד מדדה זאת. בחודשים

הראשונים לאחר העלאת התעריפים היתה ירידה של 25% בכמות הנוסעים, ועדיין יש פחות

נוסעים. מי לוקח בחשבון את הירידה במספר הנוסעים, כאשר הממשלה משמרת תחת ידה

סמכות של מדיניות כלכלית ובעניין עומק הסיבסוד? האם לזה יש פתרון? האם מגיעה לנו

תמיכה מן הועדה הנכבדה הזאת שנושא כזה ראוי לבדיקה לגופו של עניין?

היו"ר ד' ליבאי;

הסקירה לא רק מעניינת אלא גם מאלפת, וגם תורמת להבנת הדברים, אך הייתי רוצה

לתת רשות דיבור לשני חברי כנסת לפני סיום הישיבה. בתיאום אתכם נקיים ישיבה

נוספת ונמשיך בבירור הדברים. בישיבה הבאה תוכל להמשיך בסקירה ובהבהרות.

בינתיים גם המשרדים הנוגעים בדבר יתייחסו לתזכיר של אגד.

ר' איתן;

על-סמך קריאת הדוח של המבקר ועל-סמך חברות של שנתיים וחצי בועדה זו ושמיעת

התייחסויות והערות של המבקר, הייתי מציע הצעה כזאת;

בהסתמך על דוח מבקר המדינה, ממליצה הועדה; להעניק לחברת אגד ציון לשבח על

הצלחתה לסובב את משרדי האוצר והתחבורה על הג'אנט. התוצאה - הממשלה נמצאת בסחרור

של בלאגאן, שמהכוח הצנטריפוגלי שלו מתפזרים כספי הציבור לכל רוח, בלאגאן לאומי

שמאלץ ממשלה לבקש תקציב נוסף, מחוסר יכולתה לצאת מן הסחרור.

הייתי מספק בזה. זה פשוט בלאגאן של משרדי ממשלה, או שאינם יודעים או שאינם

יכולים לעמוד מול חברת ענק כזאת, שבידיה מונופול שלא ניתן לערעור ואפילו אין

לממשלה יכולת לפקח. היא מסבסדת ושם מעלים את המשכורות. אני מפנה את תשומת הלב

גם למאמרים שהתפרסמו בעתונים על מה שקורה באגד. זה לא דוח של מבקר, אבל זה

סימפטום.



מעניין לשמוע כיצד הממשלה מתנהגת וכיצד היא חושבת להתנהג בעתיד. כל זמן

שהיא פרה תולבת ואין לה כוח לעצור את הזרימה של התקציבים, הממשלה צריכה לבוא

הנה, להתנצל ולהסביר כיצד משרדי הממשלה מתפקדים, מה הם יודעים על מה שנעשה וכיצד

הם משגיוזים על כספי הציבור.

היו"ר ד' ליבאי;

חבר-הכנסת רן כהן, שמעתי את התבטאותך היום ברדיו. היתה השוואה של מסקנות.

לעניין של הוזים אישיים - מדובר בחוזים עם אנשים מוזוץ לקואופרטיב, בשכירים

בכירים באגד, לא מנהלים.

מה שנאמר כאן, גם בהקשר של הקואופרטיבים וגם בהקשר של הממשלה אינו מקובל

עלי, לא מבחינה מוסרית ואף לא מבחינה חוקית. הועדה שלנו היא ועדה ציבורית, לא רק

ועדה של הכנסת במובן הפורמליסטי של המלה. לא ייתכן שהממשלה תזרים לקואופרטיב

כסף, שהממשלה תסבסד קואופרטיב בקנה-מידה של 45% מעלות הנסיעות, ואפילו בפחות, רק

משום שנחתם חוזה לפיו, בגלל אילוצים כאלה ואחרים, לממשלה אין מה לומר. את זה אני

אומר למשרד התחבורה.

היו"ר ד' ליבאי;

לא הבנתי את הנקודה.

ר' כהן;

לא ייתכן לסובב אותנו בטענה שהיה הסכם ושבהסכם נקבעו דברים, ושרצו להימנע

מן השיטה של "קוסט-פלוס". אפילו יש הסכם, כל מרכיבי הביקורת שרירים וקיימים

וחייבים לתת עליום תשובה.

הספקתי לקרוא בינתיים את התזכיר של אגד. אני מצטער מאוד. לפעם הבאה תכינו

דוח עם תשובות לביקורת של מבקר המדינה, סעיף סעיף. בדוח מבקר המדינה מופיעים

דברים חמורים ופה אין איזכור להם אף במלה אחת.

איני יכול לעבור לסדר-היום לא בנושא השכר הגבוה, לא בנושא הפקרות הנסיעות

לחוץ-לארץ, לא בנושא של מינויים ולא בנושא של שעות נוספות, שזה גם נושא בטיחותי

ממדרגה ראשונה. יש נושאים רבים מאוד שאי-אפשר לעבור עליהם לסדר היום. מה

זאת-אומרת שקואופרטיב מוותר על 95% מחוב שמגיע לו? בסופו של דבר יבוא לממשלה

תנו כסף. אלה הדברים שמופיעים בדוח. אבקש מנציגי אגד להגיב לאמור בדוח,

סעיף סעיף.

אי-אפשר לבנות את הדיון כך שמה שעולה זה רק סידרה של האשמות חריפות. יש

להיכנס לעומקם של הדברים. יש לשאול את מבקר המדינה ואת צוותו על דרכי איסוף

החומר והאינטרפרטציה. חבר-הכנסת רפאל איתן כבר מציע חצעת החלטה.

אני רוצה לגעת בסוגיית ההסכם כפי שנחתם בשעתו. המבקר שופך אור יקרות על

שתי ועדות - ועדת קשתי וועדת גולומב, על העבודה הברוכה שהן עשו ועל העקרונות שהן

קבעו. ועדות אלה מונו לא משום שלפני כן לא היו בעיות עם תחבורה ציבורית. כל

השנים היו בעיות קשות עם התחבורה הציבורית.

ועדת קשתי היתה הראשונה שהציעה סל תשומות. אחר-כך התבססה על-כך ועדת

גולומב. הועדות עבדו, והתחבורה הציבורית לא היתה במשבר כה חריף כמו בשנת 1983.

בתקופת ועדת קשתי עמד בראש משרד התחבורה השר פרס, ואחר-כך השר יעקבי. ועדת

גולומב מדברת, ב-1976, על התאמת הבסיס לנתונים סופיים של הוצאות האגודה ב-1970.

ועדת גולומב לא הציעה סל חדש, מה שהיה צריך להעשות.



מבקר המדינה י' טוניק;

רק התייחסה לסל הבסיס.

זה קשה, כי תנאי התחבורה משתנים.

מה הדבר השני שעשתה ועדת גולומב? הממשלה נתנה 100 מיליון דולר ב-18% ריבית

לא צמודה. באינפלציה שהיתה, המשמעות של הדבר היתה מתן כסף חינם לקואופרטיבים.

אחר-כך היה תיקון ריגר. ועדת גולומב הציעה תיקון במרכיב הפחת בסל, וזאת

ב-1976, כאשר הקואופרטיב כמעט אינו מצטייד.

היו"ר ד' ליבאי;

אתה מנתח את הדברים בצורה מעניינת ומבהירה, אך אנחנו נאלצים לסיים את

הישיבה. חברי הועדה כבר יצאו לישיבת המליאה של הכנסת. בשלב זה אנחנו בראשיתו של

דיון. בישיבה הבאה תקבל שוב את רשות הדיבור. כדי שיתר חברי הועדה ישמעו את

דבריך.

הישיבה נעולה.

(הישיבה ננעלה בשעה 11.10)





משרד מבקר המדינה

תמצית לשימוש חברי הוועדה

לענייני ביקורת המדינה של הכנסת.

דו"ח מבקר המדינה על הביקורת

ב"אגד"-אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ (דצמבר 1986)

אגד - אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ (להלן-האגודה) הוקמה

בראשית 1933, עת התאחדו מספר קואופרטיבים לתחבורח. האגודה

עוסקת בעיקר במתן שירותי תחבורה ציבורית בקווים קבועים; עוד

היא מספקת שירותי נסיעות מיוחדות למוסדות, לצה"ל ולאחרים

ונסיעות תיור לישראלים ולתיירים מחוץ לארץ ושירות חבילות

ומשלוחים ברחבי הארץ.

שירותי ההסעה בתחבורה הציבורית הם בפיקוחו של משרד התחבורה;

המשרד ממונה על רישוי שירותי האוטובוסים ובמסגרת זו קובע תנאים

בדבר קווי השירות, מספר האוטובוסים בקו, המסלול, תדירות

הנסיעות , תעריפים וכוי. המשרד העניק לאגודה את הזכות לפי

רשיונות להפעיל הסעה בקווי התחבורה הציבוריים.

מערכת היחסים ביו הממשלה, המעוניינת בקיום שירותי הסעה תקינים

וסדירים, בהבטחת רמת שירות נאותה לציבור ובמחירים שנקבעו על

ידיה, לבין האגודה, העוסקת בהסעה באוטובוסים ברחבי הארץ על פי

רשיונות כלליים או מיוחדים שניתנו לה, מוסדרת בהסכמים תקופתיים

ביו הממשלה לביו האגודה. ההסכם האחרון בנושא זה ,נחתם בינואר

1984 לתקופה של שלוש שנים וחמישה חודשים ותוקפו היה מ-1.4.1983

עד 31.8.1986.

הסכמים בין הממשלה לבין האגודה

1. המדינה מסבסדת את התחבורה הציבורית. משרד התחבורה קובע את

תעריפי הנסיעה מתחת לעליות ומוסיף תמיכה מתקציב המדינה.

התעריפים והתמיכות, האמורים לכסות ביחד את המגיע בעד השירות,

וכן השינויים בהם שנועדו בעיקר לכיסוי התיקרויות, היו נקבעים

עד 1970 במו"מ בין משרדי התחבורה והאוצר לבין נותני השירות על

בסיס העלויות בפועל ("קוסט פלוס"). בהמלצת שתי ועדות ציבוריות

- ועדת קשתי שהגישה את המלצותיה ב-1971 וועדת גולומב שהגישה את

המלצותיה ב-1976 - הוחלפה, החל ב-1971, שיטת המו"מ והמיקוח

הקשור בו בשיטה של סל תשומות, שהתייקרויותיו צמודות למדדים

שאינם תלויים בנותני השירות. מטרת השינויים הייתה לנתק את הקשר

בין חישוב ההתיקרויות ושינויי התעריפים והתמיכות בעקבותיהן

לבין העלויות בפועל, ועל ידי כך לעודד את נותני השירות להתייעל

ולחסוך בתשומות, לטובתם.

שתי הוועדות קבעו, כי להבא סל התשומות לא יהיה סל המבוסס על

ההוצאות בפועל באותה שנה ,אלא סל קבוע המבוסס על תשומות בשנה

שנקבעה כשנת בסיס (ועדת קשתי התבססה על שנת הכספים 1969),

כשלזה תתווספנה מדי שנה בשנה התייקרויות בהתאם למדדים. מכיוון

שבמשק דינמי מתיישן בסיס כזה במהירות, קבעה ועדת קשתי

מלכתחילה, כי יהיה צורך לעדכן את הבסיס מדי 4-3 שנים.





בפועל, הבסיס, בהתאמות מסוימות, נשאר בתוקף כ-12 שגה, מ-

1.9.1971 עד 31.3.1983. חוזה חדש ביו הממשלה לאגודה, שנחתם,

כאמור, בינואר 1984, מבוסס על סל תשומות חדש של האגודה, הגדול

בכ-32% בהשוואה מתואמת לסל התשומות הקודם, כשבבסיס לסל החדש

שימשו העלויות בפיעל בשנת הכספים 1981.

2. בעקבות ההסכם מינואר 1984 נטלה הממשלה על עצמה לפרוע כ-

9.5 מיליארדי שקל (כ-235 מיליוני $), שהם כ-71% מהחובות

שהאגודה הציגה בפני הממשלה ליום 31.3.83: הלוואות לזמן ארוך

מבנקים בשיעבוד רכוש בסך כ-11.7 מיליארד שקל (כ-296 מיליון

דולר) ומשיכות יתר בשיעבוד רכוש בסך כ-1.6 מיליארד שקל (כ-40

מיליוו דולר), בסך הכל כ-13.3 מיליארד שקל (כ-336 מיליוו

דולר). לפי דיווחי האגודה כלל סכום זה חובות בקשר לרכישת 1,165

אוטובוסים חדשים בשנים 1981-1979 וחובות בקשר לתפעול השוטף.

הביקורת לא מצאה במשרדי האוצר והתחבורה ניתוח ופירוט של חלוקת

הסכום הכללי של החובות לפי מקורותיהם ואף האגודה לא המציאה

לביקורת ניתוח ופירוט כאלה.

3. הממשלה הסכימה לפרוע חלק מהחובות התפעוליים, לפי החוזה

מינואר 1984. מהעובדה שהוזרמו לאגודה בשנים קודמות כספים

כמתואר, עולה, כי ההסדר של סל תשומות, האמור לייצג את ס"ה

העלויות בצמוד למדדי התייקרות אובייקטיביים, וכך ל זנוח את

ההסדר של "קוסט- פלוס", הופעל בדרך שהחטיאה אתת מטרותיו והחזירה

את המערכת לשיטת "קוסט פלוס" רטרואקטיבי.

4. האגודה מוציאה מדי שנה בשנה דו"חות כספיים ואלה שימשו לה

כבסיס לניהול המו"מ עם הממשלה. דו"חות אלה שימשו לה גם בסיס

לדיונים לקראת עריכת החוזה מ-1984. אך בהעדר נתונים וחישובים

כמפורט להלן לא היה בידי משרדי האוצר והתחבורה בסיס מספיק

א. נתונים וחישובים להצטברות הפסדים כתוצאה מספיגה

התייקרויות;

ב. האגודה , שטענה שעשתה לייעול המערכת, לא הגישה פרטים

מספיקים וחישובים על סכומי החסכון שהיא השיגה;

ג. נתונים וחישובים שיבהירו את התוצאות של אי - עדכון

הבסיס של סל התשומות במשך 12 שנה, באיזו מידה הוא הגדיל

את הפסדי האגודה ומה מכל זה היא ספגה בעצמה;





3

ד. חשבונות נפרדים של העלויות בקווי התחבורה הציבורית,

הזכאים לתמיכה, ובקווים העסקיים, שאינם זכאים לה*;

ה. מערכת חשבונאות עלות מפורטת על מנת לאפשר קביעת תמחיר

השירותים שהאגודה מספקת**;

ו. הדו"חות הכספיים של האגודה לא היו דו"חות מתואמים

לאינפלציה.

ז. ניתוח ופירוט של חלוקת הסכום הכללי של חובות האגודה

לפי מקורתיהם.

ח. נתונים וחישובים בדבר השימוש בכספי הפחת בשנים 1971-

1982, למטרה שהם יועדו לה.

ט. לא נקבע הסדר לפיו יתאפשר לנציגי הממשלה עיון בספרי

החברות שבבעלות חברי האגודה.

בהעדר כל זה נתקבלו החלטות על ידי משרד האוצר ומשרד התחבורה

במו"מ ומיקוח בינם לביו האגודה ואין זאת שיטה כדי לבסס החלטות

בעלות משמעות כספית כה גדולה ובקנה מידה כזה כפי שנתקבלו בחוזה

מ-1984.

5.. בהסכם משנת 984ב נקבע, כי סל התשומות החדש יצומצם בהדרגה

עד 1.4.86 בכ.13.6%- כדי לעמוד בצמצום זה, התחייבה האגודה

לנקוט צעדי התייעלות, להקטין את ההוצאות ולצמצם את מספר חבריה

על ידי פרישה מוקדמת. האגודה החלה בפעילות הצמצום, אולם לא

הגישה נתונים מרוכזים ומתואמים ליום 31.3.86 על החסכונות

שהשיגה, ועל כו איו לקבוע אם הם עונים על דרישות ההסכם עם

הממשלה.

6. עוד נקבע בהסכם מ-1984, כי השינוי בשכרו של חבר האגודה לא

יעלה על השינוי במדד השכר. הממוצע במשק, וכי העלאה בשכר החברים,

מעבר לתוספת היוקר ותוספות כלל-משקיות, מותנית גם בקיום מקורות

כספיים להעלאה כזאת, ובכפוף להתייעלות ולפעולות החסכוו שהאגודה

קיבלה על עצמה. בפועל השינוי בשכר הממוצע של חבר האגודה בשנות

הכספים 1983 ו-1984 לעומת שנת הכספים 1982 עלה על השינוי בשכר

הממוצע במשק ב-1.1% וב-6.1%, בהתאמה.

*) עוד ב-1976, בדו"ח השנתי 26, צייו מבקר המדינה, שאין אפשרות

לקבוע סל תשומות מבוסס בלי להפריד ביו שני סוגי התחבורה. פעם

נוספת עמד על כך המבקר בדו"ח על הביקורת באגודה, שניתו ב-1981.

בהסכם מינואר 1984 התחייבה האגודה, כי "תוך 24 חודשים מיום

חתימתה על ההסכם תפעיל מערכת תמחיר נפרדת בקווי השירות

המופעלים על ידה ולפעילויות אחרות". עד למועד סיום הביקורת

(נובמבר 1986) הדבר לא בוצע.

**) הדרישה החוזרת של הביקורת, אשר הכנסת, בדיוניה בממצאי מבקר

המדינה כפי שנכללו בדו"ח שנתי 26, סמכה ידה עליה, לארגו באגודה

מערכת חשבונאות עלות מפורטת, טרם נתמלאה, למרות שהיא עשוייה

לתרום לבניית סל תשומות תקני ולאפשר תמחיר השירותים השונים.





7. האגודה התחייבה בהסכם מ-1984 לקיים איזון כלכלי ואיזון

תפעולי שוטף ולשמור עליו לאורך זמן. הואיל והדו"חות הכספיים של

האגודה אינם כאמור מתואמים לאינפלציה, איו אפשרות לקבוע אם

קויים התנאי של איזון כלכלי.

יחסי גומלין בין האגודה לבין חברות בבעלות החברים*

בבעלות חברי האגודה חברות, המעמידות לשימוש התחבורה הציבורית

תחנות אוטובוסים, מוסכים, חניונים, משרדים, מסעדות ומזנונים.

החברות של חברי האגודה מחזיקות בנדל"ן וברכוש אחר. בבעלותו

ובתפעולו נכסים המשמשים את מערכת ההסעה באוטובוסים של האגודה

ברחבי הארץ וגם נכסים שאיו להם קשר ישיר להסעה באוטובוסים,

כגוו סוכנות נסיעות, רכב להשכרה, ניירות ערך וכוי. לסוף שנת

הכספים 1982 החזיקה האגודה מניות מסוגים שונים בשמונה החברות

של החברים מהו שתיים שאינו פעילות. בשתיים מהחברות הייתה לה

הזכות להשתתף ברווחים ולמנות מנהלים ואילו בשאר החברות הייתה

לה הזכות למנות את רוב המנהלים בלי זכות להשתתף ברוותים. רוב

המניות שאינו בבעלות האגודה הו בבעלותו של שתי חברות של החברים

- מפעלי תחנות וניצב"א.

1. בהתאם להסכם עם הממשלה משנת 1984, מכרה האגודה את מניותיה

בחברת מפעלי תחנות לחברת ניצב"א שבבעלות חברי האגודה. נמצא,

שהמכירה בוצעה במחיר, הנמוך ב-1.1 מיליוו $ מקביעתו של המומחה

והפוסק המוסכם על ידי הצדדים למכירה.

2. הפעלת שירותי התחבורה הציבורית על ידי האגודה גורמת לריכוז

של ציבור נוסעים גדול במשך רוב שעות היום בתחנותיה המרכזיות,

המופעלות על ידי חברות של החברים. ציבור זה, שחלקו גם נאלץ

להמתין פרקי זמו בתחנות, מהווה פוטנציאל לקוחות נוח לעסקים

המנוהלים בתחנות - חנויות מסעדות ומזנונים וכיו"ב - המניבים

רווחים לחברות החברים. מבחינה כלכלית, עצם הזכיון שיש לאגודה

למתן שירותי הסעה לציבור הרחב יוצר ערך נוסף לנכסים שבידי

חברות החברים.למרות שערך נוסף זה, המושג כתוצאה מניהול עסקים

במקומות, שהאגודה מספקת להם לקוחות, הוא של האגודה - בפועל,

נהנות ממנו חברות החברים. יתרון כלכלי זה על השלכותיו לא נדון

בוועדות הציבוריות, שמונו בשעתן בקשר לקביעת שיטת התעריפים

והתמיכות בתחבורה הציבורית, ואינו מוצא את ביטויו, אף לא

העקיף, בגובהן של התמיכות.

בשנת 1977 נתנה האגודה לבנקים ערבויות בלתי-מוגבלות בסכום

ובמועד להבטחת התחייבויותיהן של החברות מפעלי תחנות וניצב"א.

כנגד ערבויות האגודה לחברות החברים, יש ערבויות חברות החברים

לאגודה, לרבות שעבוד נכסי דלא ניידי שלהן. בסוף 1982 הועברה,

כאמור, השליטה של האגודה בניצב"א לחברי האגודה ובשנת 1984 מכרה

האגודה, כאמור, את מניותיה במפעלי תחנות לניצב"א. למרות

שינויים מהותיים אלה במערכת היחסים ביו האגודה לבין החברות, לא

דאגה האגודה לביטול הערבויות שנתנה להן.

האגודה ערבה איפוא בסכומים בלתי-מוגבלים לבנקים, להבטחת

התחייבויותיהן של החברות, בלי שיש לה עוד שליטה עליהן.

*) חברות החברים אינן מן הגופים העומדים לביקורתו של מבקר

המדינה.



בהתאם לתקנות, שהותקנו על פי פקודת האגודות השיתופיות, חייבת

האגודה לנהל פנקס ערבויות, שיכלול פרטים על הערבויות שנתנה.

כגון שם הנערב, שם הנושה, סכום הערבות, מועד פרעון החוב.

הביקורת העלתה, כי האגודה אינה מנהלת פנקס ערבויות כנדרש.

עד לסיום הביקורת לא נדרשה האגודה לממש את הערבויות שנתנה

לחברות החברים. יחד עם זאת, אין לדעת הביקורת מקום שהאגודה,

כמפעילת שירות ציבורי חיוני בר-פיקוח, תיתן ערבויות, על כל

הסיכונים הכרוכים בכך, ללא פיקוח ממשלתי הולם.

מאופי המערכת של האגודה וחברות חבריה, כפי שתוארה לעיל, עולה

הצורך של עשיית הסדר לפיו ספרי חברות החברים יהיו פתוחים לעיון

המשרדים הממשלתיים הנוגעים בדבר.

סדרי ההתחשבנות בין האגודה לבין חברות החברים אינם כפי שהם

חייבים להיות בין גופים נפרדים שלכל אחד אינטרסים משלו. קיימת

נאמנות כפולה-מצד אחד לאגודה השיתופית ומצד שני לחברות החברים.

נאמנות זו לאינטרסים של החברים בחברותיהם לעומת הנאמנות

לאינטרסים של האגודה עצמה המחוייבת גם לפי ההסכם עם הממשלה

לדאוג לחסכון בפעולותיה, יוצרת אילוצים שהנהלת האגודה חייבת

להתמודד עימם. האילוצים האלה גרמו לתפיסה מוטעית בניהול עסקיה

עם חברות החברים,שלפיה אין האגודה רואה את עצמה למשל, חייבת

לאמת את מחיר השירותים שהחברות האלה נותנות לאגודה-, כמו כן, לא

עמדה האגודה בצורה נמרצת על גביית מלוא השווי של מניותיה

במפעלי תחנות שנמכרו לניצב"א וויתרה ללא תמורה על זכויות

השליטה שלה באסיפה הכללית ובדירקטוריון של ניצב"א.

בנושאים נוספים ששייכים למערכת היחסים בין אגד וחברות החברים

שלה, הביקורת נמשכת.

עובדים בחוזים אישיים

האגודה מעסיקה על פי חוזים אישיים עובדי מחשב, כלכלנים, מבקרי

פנים, מהנדסים, רואי חשבון ומנהלי חשבונות. החוזים האישיים

נחתמים עם העובדים לתקופה של 12 חודש ומתחדשים באורח אוטומטי

לתקופה נוספת זהה. ביולי 1986 העסיקה האגודה, 120 עובדים על פי

חוזים אישיים, מהם 95 עובדים במשרות מלאות.

עוד בשנת 1984 העיר משרד מבקר המדינה לאגודה על כך שמשכורתם של

מספר עובדים המועסקים על פי חוזים מיוחדים הייתה גבוהה בהרבה

מהמקובל בשירות הציבורי. ביקורת חוזרת, שנערכה באוגוסט 1986,

העלתה, כי ביולי 1986 חיה השכר החודשי בשקלים חדשים, לעובד

מספר העובדים השכר

24 4,500 - 1,500

28 6,000 - 4,500

31 9,000 - 6,000

10 15,000- 9,000

2 20,000- 18,000



סכומים אלה כוללים את החלק היחסי של משכורת 13 וגילום המס

בגין הפרשה לקרן השתלמות העולה על התקרה המוכרת לצורכי המס.

כפי שהוסבר למשרד מנקר המדינה החלטות על קביעת תנאי העסקתם של

עובדים בכירים בחוזים אישיים ועל מדיניות האגודה לגבי רמת שכרם

התקבלו בפועל בישיבות של יו"ר המזכירות, חבר מזכירות נוסף,

בהשתתפות עוזר מנהל אגף הכספים המועסק אף הוא על פי חוזה אישי,

וללא השתתפות נציג ועדת הפיקוח של האגודה, כפי שחייבו החלטות

המזכירות. בעקבות הביקורת חותם נציג ועדת הפיקוח חתימה נוספת

על כל חוזה להעסקת העובדים הנ"ל. יצויין עוד, כי אין

פרוטוקולים על ישיבות אלה, שמהם אפשר ללמוד את מדיניות האגודה

לגבי קביעת רמת השכר לעובדים בחוזים אישיים ואין הנמקות לקביעת

גובה השכר.

בהתאם להחלטת המזכירות, מפברואר 1977, הוסמך רואה חשבון חיצוני

לנהל את חשבונותיהם של העובדים המועסקים על פי חוזים אישיים

ולבצע את התשלומים וניכוי' המס בגין עבודתם, והאגודה הקימה

מערכת תשלומים ורישום נפרדת המתנהלת במשרד רואה חשבון.

שניים מהעובדים בעלי השכר הגבוה ביותר מבין העובדים המועסקים

על פי חוזים אישיים קיבלו הלוואות בתנאים נוחים במיוחד.

התקשרויות עם לקוחות וסדרי גבייה

האגודה מבצעת נסיעות מיוחדות, לרבות טיולים, בחלקן באוטובוסים

פנוי ים מהקווים הקבועים של האגודה.

באוקטובר 1983 בוטל הפיקוח על המחירים של נסיעות מיוחדות,

שהיה קיים עד אז. האגודה יכולה לקבוע מחירים רווחיים; עם זאת

עליה לעמוד בהתחרות עם מוביליט פרטיים; לצורך זה מורידה

האגודה לעתים בצורה ניכרת את המחירים. בגלל חוסר תחשיבים

מפורטים אין אפשרות לקבוע, באיזה מידה הנסיעות המיוחדות

משפיעות על רווחיות האגודה ועל המצב הפיננסי שלה.

הכנסות האגודה מנסיעות מיוחדות היו כ-2.2 מיליארד שקל בשנת

הכספים 1982, כ-6 מיליארד שקל בשנת הכספים 1983 וכ-27 מיליארד

שקל בשנת הכספים 1984.

א. האגודה מקיימת טיולים לתיירים במסלולים קבועים ("טיולי

רגולר"). לטיול מסוג זה ניתן לרכוש שובר נסיעה באחד ממשרדי

אגד-תיור אצל סוכני נסיעות או בבתי מלון. מחירי הטיולים נקובים

בדולרים וגם ההתחשבנות בין האגודה לביו בתי המלון וסוכני

הנסיעות נעשית לפי ערכים דולריים.

הביקורת העלתה, כי אין לאגודה הסכמים בכתב עם בתי המלון ועם

חלק מסוכני הנסיעות האגודה נותנת להם אשראי לתקופות שונות,

אולם לא ניתן להיווכח אם התשלום בוצע במסגרת תנאי האשראי שסוכם

עליהם. האגודה הסבירה, כי בתי מלון אינם מעוניינים להסדיר את

השירות במסגרת חוזית.

לדעת הביקורת יש בנסיבות אלה לקבוע בנוהל את החובה לרשום

סיכומי דיונים עם הסוכנים ובתי המלון, באישור דרגים מתאימים של

האגודה, כדי למנוע מצד אחד אי הבנות בין הצדדים ולהבטיח מצד

שני בקרה פנימית.



ב. במארס 1984 נחתם חוזה בין האגודה לבין לקוח שתוקפו מיום

1.3.84 עד סוף פברואר 1989. בחוזה נקבעו נהלי עבודה ותשלום בעד

נסיעות מיוחדות, שהאגודה תבצע בשביל הלקוח. בין שאר התנאים

נקבע, כי הלקוח ישלם בעבור ביצוע שירותי ההסעה תוך 6 חודשים

לאחר החודש השוטף שבעבורו הוגשו החשבוניות, לפי השער היציג של

דולר ארה"ב. תנאי תשלום אלה חורגים מתנאי התשלום המקובלים

באגודה. לא נמצא באגודה תחשיב שלפיו ניתן לדעת את משמעותם של

תנאי התשלום החריגים מבחינת הכדאיות של העסקה.

האגודה הסבירה. כי ההסכם עם לקוח א' הושפע מהאינטרס של האגודה

לבלום את רצונו של לקוח אי להרחיב את תחום פעולותיו בענף

התחבורה התיירותית. לדעת הביקורת, בעסקה זו, שהינה בהיקף גדול

במיוחד ולטווח ארוך היה על האגודה לבחון על ידי תחשיבים

כלכליים אלטרנטיביים את השפעת ההסכם על רווחיות האגודה. מאז

ספטמבר 1985 נמצא לקוח אי, בגלל קשיים כספיים, בהליך של פירוק.

באוקטובר 1985 היה היקף החובות של לקוח אי לאגודה מעל ל-1

מיליארד שקל (כ- 970,000 דולר). אין האגודה נוהגת לדרוש

מלקוחותיה ערבויות להבטחת פרעון חובותיהם לאגודה.

ג. האגודה שולחת ללקוחותיה הודעות על מצב חשבונותיהם, המפרטות

את חובותיהם, אולם אינה מוסיפה הפרשי הצמדה וריבית פיגורים

בגין התקופה שחלפה מאז מועדי הפירעון המוסכמים של החשבוניות,

אף כאשר הצטבר פיגור ניכר.

ד. לקוח היה חייב לאגודה מאז מאי 1981, סך של 975,000 שקל

(כ-96,000 דולר) בעד ביצוע נסיעות במערכת הבחירות עבור מפלגה

מסויימת. סכום זה, בערכו הנומינלי, נגבה על ידי האגודה רק

ביולי 1984.

בעקבות הביקורת, בספטמבר 1984, פנתה האגודה ללקוח די בדרישה

לפרוע את הפרשי הצמדה על הסכום המקורי, בסך של כ-24 מיליון

שקל. הלקוח דחה את דרישת האגודה. עד למועד סיום הביקורת לא

גבתה האגודה את הפרשי ההצמדה. עקב הפיגור הפסידה האגודה 96%

מערכו הריאלי של החוב.

ה. על פי רישומי הנהלת החשבונות של האגודה היה לקוח ה ' חייב

לה, ליום 31.3.84, כ-100,000 $, בעד נסיעות שבוצעו מאז אוגוסט

1983. באפריל 1984 הגיעה האגודה להסדר עם הלקוח בדבר תשלומים

חודשיים אשר לא כללו ריבית פיגורים. על פי התיעוד שנמצא במחלקת

הלקוחות היו לאגודה גם בעבר קשיים בגביית חובות מלקוח זה ובכל

זאת המשיכה האגודה לבצע נסיעות לפי הזמנתו מבלי לקבל ערבות

מתאימה. בבדיקה חוזרת שנערכה על ידי משרד מבקר המדינה בדצמבר

1984 נמצא, כי לקוח ה' חייב לאגודה כ-200,000 $ בעך נסיעות

שהאגודה ביצעה לפי הזמנתו בחודשים יוני - נובמבר 1984- סכום זה

אינו כולל ריבית פיגורים.

מן הראוי, שהאגודה תדאג לקבוע בהתקשרויותיה עם לקוחות ריבית

פיגורים וכן קבלת ערבויות מתאימות, בייחוד כאשר מדובר

בהתקשרויות עם לקוחות בהיקף כספי ניכר או עם מי שפיגר בעבר.

ו. במחלקת לקוחות אין הפרדת תפקידים נאותה בין תפקידי הביצוע

לבין תפקידי הרישום; אין גם נהלים שיגדירו את תפקידיהם של

העובדים במחלקת לקוחות ואת סמכויותיהם של הממונים עליה.



בתחום הנסיעות המיוחדות קיימת תחרות בין ספקי השירות, והאגודה

נוהגת בגמישות בקביעת מחירים ובתנאי תשלום. לידעת הביקורת, יש

לקבוע מערכת נהלים, שתנחה את המטפלים בנושא זה. בנהלים יש

לקבוע, באילו מקרים יש לערוך חוזים מפורטים עם לקוחות ובאילו

מקרים ניתן להסתפק בזכרון דברים. יש לקבוע בנהלים את הדרג

המוסמך לתת הנחיות, במהלך ההתקשרות ולאחר מכן. בנוגע לעסקאות

בהיקף כספי ניכר יש, לדעת הביקורת, לערוך תחשיב כלכלי בכתב;

ואם התחשיב מראה חשש להפסד, אולם לפי דעת הממונים על השיווק

העסקה רצוייה מתוך שיקולים מסחריים לטווח ארוך, ההחלטה על כך

חייבת להתקבל בדרג של המזכירות או של ועדת הכספים. מן הצורך,

שהאגודה תקבל ערבויות מהלקוחות, במקרים של מתן אשראי בהיקף

כספי ניכר.

סיכום

א ג ד - אגודה שיתופית לתחבורה בישראל בע"מ מספקת שירות ציבורי

חיוני למרבית התושבים על ידי רשת קווי האוטובוסים שלה, הפרוסה

ברחבי הארץ ומגיעה כמעט לכל ישוב. כדי להבטיח תחבורה ציבורית

ברמה נאותה ובמחיר עממי, נקטה הממשלה שיטה של פיקוח על השירות

ועל תעריפי הנסיעה מצד אחד ושל סיבסוד מצד שני, כאשר בפניה

הבעיה, כיצד לחשב את גובה התעריפים והתמיכות. מבקר המדינה דן

בנושא בעבר בדו''חות על הביקורת במשרד התחבורה ובאגד. הנושא על

היבטיו השונים נדון בפרקי דו"ח זה.

במרוצת השנים הציגה אגד בדו"חותיה הכספיים גרעונות שהלכו

וגדלו. גרעונות אלה מבחינת הסיבות להיווצרותם מצד אחד, והדרכים

לכיסויים מצד שני, שימשו במשך השנים נושא לדיונים ממושכים

במשרדי האוצר והתחבורה ובשתי ועדות ציבוריות - ועדת קשתי וועדת

גולומב.

עיקר המלצות הוועדות הנ"ל היו לנתק את הקשר בין חישוב

ההתייקרויות ושינוי' התעריפים והתמיכות בעקבותיהן לבין העלויות

בפועל, כמפורט בדו"ח זה, ועל ידי כך לעודד את נותנ' השירות

להתייעל ולחסוך בתשומות, לטובתם.מטרת הוועדות בהמליצן על הסדר

של סל תשומות, האמור לייצג את סך הכל העלויות בצמוד למדדי

התייקרות אובייקטיביים, הייתה לזנוח את ההסדר של "קוסט-פלוס".

הביקורת לא מצאה במשרדי האוצר והתחבורה ניתוח של ההפסדים ושל

חלוקת הסכום הכללי של החובות, לפי מקורותיהם, 31.3.83 ואף

האגודה לא המציאה לביקורת ניתוח כזה. בדו"ח זה צויינו נתונים

וחישובים, שהיו חסרים בידי משרדי האוצר והתחבורה כדי לשמש להם

בסיס למשא ומתן לקראת חתימת ההסכם בין הממשלה לבין האגודה

בינואר 1984. לדעת הביקורת בהעדר נתונים כאלה נתקבלו על ידי

המשרדים החלטות בנושאי של תעריפים ותמיכות לא על סמך נתונים

בדוקים כאמור אלא במשא ומתן ומיקוח בינם לבין האגודה. הביקורת

מציינת שאין זאת שיטה לביסוס החלטות בעלות משמעות כספית כה

גדולה ובקנה מי דה כזה.

ממימצא' הדו"ח עולה, כי הסכמת הממשלה, בחוזה מינואר 1984,

לפרוע חלק מהחובות שהוצגו על ידי האגודה, וגם הסכמתה בשנים

הקודמות להעמיד הלוואות בתנאים נוחים לרשות האגודה, החזירה

למעשה את המערכת לשיטת "קוסט-פלוס" רטרואקטיבי.





במתן שירותי עזר למערכת התחבורה, כגון הקמה וניהול של תחנות

להסעת נוסעים, שירותי מסעדות ומזנונים ללקוחות האגודה והשכרת

כלי רכב לתיירים, עוסקות מספר חברות, שהן ברובן בבעלות חברי

האגודה. החברות הן מפעלים עיסקיים גרידא ומחזיקות בנכסי דלא

ניידי וברכוש אחר. חלק מנכסי החברות מושכר לאגודה. בגין השימוש

בנכסים האלה משלמת להן האגודה דמי שכירות. בניהול עסקי האגודה

עם חברות החברים יש מצד אחד אינטרסים של החברים לקבל את מירב

ההכנסה מהנכסים ומהעסקים ומצד שני קיימת חובת האגודה כלפי

עצמה, לפי התחייבויותיה כלפי הממשלה, על פי הסכמים, לדאוג

לחסכון בפעולותיה, כגוף שתעריפ' ההסעה שלה נתמכים במידה רבה על

ידי אוצר המדינה. ממצאי הדו"ח מצביעים על כך שלא תמיד קיימים

הסייגים הדרושים כדי להבטיח קיום חובותיה הנ"ל והתחייבויותיה

כלפי המדינה. בדו"ח פורטו מקרים בהם לא אימתה האגודה מחירי

שירותים שחברות חבריה נותנות לה; כמו כן היא לא עמדה על גביית

מלוא השווי של מניותיה באחת מחברות החברים שהיא מכרה לחברה של

החברים. במקרה אחר היא ויתרה ללא תמורה על זכויות השליטה שלה

בחברה. עוד מכרה האגודה באמצעות חברות החברים רכוש מבלי שהייתה

לגביו הערכה מוקדמת.

מבחינה כלכלית, עצם הזכיון שיש לאגודה למתן שירותי הסעה

לציבור הרחב יוצר ערך נוסף לנכסים שבידי חברות החברים. ערך

נוסף זה, המושג כתוצאה מניהול עסקים במקומות, שהאגודה מספקת

להם לקוחות, שייך בעקרון לאגודה. יתרון כלכלי זה על השלכותיו

לא גדון בוועדות הציבוריות, שמונו בשעתן בקשר לקביעת שיטת

התעריפים והתמיכות בתחבורה הציבורית, ואינו מוצא את ביטויו, אף

לא העקיף, בגובהם.

האגודה חתמה לבנקים על ערבות כללית, בלתי-מוגבלת בסכום ובזמן,

להתחייבויות חברות החברים. גם חברות החברים מצידן חתמו על

ערבויות לטובת האגודה. כפי שמשתקף מספרי האגודה, עד למועד סיום

הביקורת היא לא נדרשה לממש את הערבויות שנתנה. יחד עם זאת,

לדעת הביקורת, אין מקום שהאגודה, כמפעילת שרות ציבורי חיוני,

תתן ערבויות, על כל הסיכונים הכרוכים בכך, ללא פיקוח ממשלתי

הולם.

מאופי המערכת של האגודה וחברות חבריה, כפי שתוארה בדו"ח, עולה

הצורך של עשיית הסדר לפיו ספרי חברות החברים יהיו פתוחים לעיון

המשרדים הממשלתיים הנוגעים בדבר.

הדו"ח מצביע על תשלומי שכר חורגים בהרבה מהמקובל, לעובדים

המועסקים על פי חוז.ים אישיים. עוד מצביע הדו"ח על שורה של

ליקויים בהתקשרויות האגודה עם לקוחות ובסדרי גבייה; העדר

הסכמים כתובים בין האגודה לבין לקוחותיה; מתן אשראי -'ללקוחות

בהיקף גדול ללא בחינת הכדאיות הכלכלית הכרוכה בכך; אי-נקיטת

צעדים הדרושים להבטחת גבייה ריאלית של חובות מלקוחות; והעדר

הפרדת פונקציות בין תפקידי ביצוע לתפקודי רישום.



תוקפו של החוזה מינואר 1984 בין הממשלה לבין האגודה פג בסוף

אוגוסט 1986. עד למועד סיום הביקורת לא נערך חוזה חדש. לדעת

הביקורת, לקראת חתימת חוזה חדש מן ההכרח לרכז את הנתונים

והחישובים, שעל חסרונם לקראת עריכת החוזה מינואר 1984 עמדה

הביקורת, הדרושים כדי להבטיח שהחוזה החדש ייבנה על בסיס הולם.

כמו כן דרושים נתונים מבוססים על עמידת האגודה בהתחייבויות

שנטלה על עצמה כלפי הממשלה לפי החוזה מ-1984, ובמיוחד ביצוע

ההתייעלות שנדרשה בחוזה, קיום איזון כלכלי, והפרדה בין ההוצאות

של התחבורה הציבורית לבין הנסיעות האחרות הדרושה להכנת סל

תשומות מבוסס.

עשור חלף מאז סיימה את פעילותה ועדת גולומב. מאז חלו שינויים

מרחיקי לכת בתחבורה הציבורית בישראל, לפיכך ראוי לשקול הקמת

ועדה ציבורית, שתבחון מחדש את מצבה ובעיותיה של התחבורה

הציבורית ואת יחסי מפעיליה עם הממשלה, ותמליץ על פתרונות

לעתיד.



גרעון מצטבר

הדו"חות הכספיים של האגודה אינם מלווים בנתונים שישקפו את

השפעת האינפלציה במשך השנים, דבר הפוגע באפשרות לאמוד את

התוצאות העיסקיות הריאליות של האגודה ואת מצב עסקיה. הנכסים

הקבועים של האגודה, שעיקרם אוטובוסים, מוצגים במאזן לפי עלותם

ההיסטורית, ואילו התחייבויות האגודה, אשר שימשו מקור מימון

לרכישתם, מוצגות בתוספת הפרשי ההצמדה למדד יוקר המחיה או לשער

החליפין שנצברו עד ליום המאזן. ככל שמתקדמת האינפלציה, עולה

במאזני האגודה ערך ההתחייבויות לעומת הנכסים.

זו אחת הסיבות לכך, שמאזני האגודה, הערוכים על בסיס של עלות

היסטורית, מראים בשנים האחרונות גרעון מצטבר הגדל והולך. לפי

מאזן האגודה ליום 31.3.85 הגיע הגרעון המצטבר לכ-211 מיליארד

שקל .

בהערכת משמעותו של גרעון זה יש להביא בחשבון היתר, את

א) לפי נתוני האגודה, ערכם המשוערך של נכסיה הקבועים היה גבוה

ליום המאזן בכ-150 מיליארד שקל מערכם הרשום במאזן;

ב) במאזן האגודה נכללו הלוואות לזמן ארוך מבנקים בסך כ-306

מיליארדי שקל מתוכם התחייבה הממשלה לפרוע 130 מיליארדי שקל.

האגודה חייבה את הממשלה בגין פרעון חובות אלה רק בסך של כ-22

מיליארד שקל.

האגודה אינה כוללת במאזן את התחייבות הממשלה לפרעון חלק

חובותיה כאמור ומסתמכת על הוות דעתו של יועצה המשפטי, מפני

שהממשלה התחייבה לפרוע את החובות הנ"ל בין בדרך של תשלום ישיר

לאגודה ובין בדרך של הכללתם בסל התשומות, ולא ניתן לקבוע כי

קיימת התחייבות מוחלטת של הממשלה שניתן להציגה בדו"חות הכספיים

של האגודה.