הכנסת האחת-עשרה

מושב שני



נוסח לא מתוקן



פרוטוקול מס' 129

מישיבת הוועדה לעניני ביקורת המדינה

שהתקיימה ביום ד', כ"ד באדד א' תשמ"ו, 5.3.86, בשעה 9.00

בנוכחות;

חברי הוועדה; היו"ר די ליבאי

י י צבן

בי שליטא

חי דמון

י י מצא

מוזמנים; מבקר המדינה י' טוניק

אי שנון - מנכ"ל בנק מירב למשכנתאות

י' ניר - מנכ"ל בנק לאומי למשכנתאות

ע' ברלינסקי - מפכ"ל משרד הכלכלה

נ' בודובניק - סגן החשב הכללי באוצר

עי שגב - משרד האוצר

ב' גייסט - )

חי אליעד - ) משרד מבקר המדינה

א' שמחוני - )

י י זלצר - משרד הכלכלה

מזכיר הוועדה; בי פרידנר

הקצרנית; ת' בהירי

סדר-היום; הלוואות לדיור - דו"ח מבקר המדינה מסי 35



הלוואות לדיור - דו"ח מבקר המדינה מס' 35

היו"ר די ליבאי;

אני מתכבד לפתוח את ישיבת הוועדה, ולקדם בברכה את כל הנוכחים.

ניגש להקראת תקציר דו"ח הביקורת בנושא ההלוואות לדיור.

( תקציר דו"ח רוביקורת מצורף כנספח בסוף הפרוסוקול)

היו"ר די ליבאי;

מנהל אגף האיכלוס במשרד השיכון, אשר זומן לישיבה, לא יכול היה להגיע מפאת

אבל על מות אשתו. גם מנכ"ל המשרד לא יכול היה להגיע מסיבות אישיות. את השר לא

הזמנו, כי ידענו שהוא עסוק בעניני וועידת מפלגתו. בהעדר בעלי התפקידים הבכירים,

איני סבור שנוכל לסכם היום את הדיון. נתייוזס איפוא רק לנושא המשכנתאות.

בי שליסא;

איני יודע אם יש סעם להתחיל בדיון.

היו"ר די ליבאי;

נמצאים כאן שני מנכ"לים של בנקים למשכנתאות, והם יכולים להבהיר את ההיבסים

הקשורים בפעילות הבנקים. נתחיל בדיון, גם אם לא נגיע לידי סיכום.

מבקר המדינה יי סוניק;

איני חושב שרצוי להתחיל בבנקים, שכן הבעיה היא במשרד השיכון. הבנקים עושים

עסקים, הם אינם גוף מבוקר. הם לא יצרו את הבעיה והם גם לא יפתרו אותה. הם גבו

עמלות כפי שאושרו להם.

היו"ר די ליבאי;

אין לי סענה אל הבנקים, אם מבקר המדינה אינו בא אליהם בסענה. מאחר

והמנכ"לים הגיעו לכאן הם אינם חייבים להענש על העדרותם של אחרים מסיבות אישיות.

אם יש להם מה לומר על מתן הלוואות לזוגות צעירים, אני רוצה לשמוע את דבריהם.

ח' רמון;

אני רוצה לנצל את ההזדמנות הזו, כדי לשאול את מנהלי הבנקים כמה שאלות.

ראשית, כמה אתם מרוויחים ממתן ההלוואות לזוגות צעירים? האם נכון יהיה לומר כי

העמלה שלכם היא %10.6? אנו יודעים כי תקציב המדינה למשכנתאות הוא בערר 400

מליון דולר, וביצוע ההלוואות הוא כמעט באותו סכום.

עי שגב;

זה לא מדוייק לגמרי. בין 350 ל-400 מליון דולד.

חי דמון;

היינו רוצים שסכום זה, רובו ככולו, יגיע אל המשתכנים. אני רוצה לדעת, איזה

הלק מהסכום הזה נשאר בידי המתווך, קרי - הבנקים. נראה לי שעמלה של 10.6% היא

גבוהה במיוחד. העמדה הערכית בנושא גובה העמלה צריכה להיקבע על-ידי משרדי השכון

והאוצר.



י' צבן;

נושא המשכנתאות הוא אתת הבעיות המרכזיות של הדור הצעיר במדינת ישראל. אנו

המדינה שולהת את בניה לשירות צבאי קשה של שלוש שנים, ובשלוש

השנים האחרונות שירות צבאי קשה במיוחד, אך כאשר אתה שואל את עצמך מה החברה שלנו

נותנת לאנשים אלה בתחומי החיים השונים, התשובה עצובה מאד: שכר הלימוד עלה

בשעורים גבוהים. אם הצעירים האלה רוצים לנסוע לחו"ל כדי "לשטוף את הראש" לאחר

שירות צבאי קשה, אין הם יכולים לעשות זאת בגלל עליית מס-הנסיעות. כמה שניסינו

לפסור אותם מתשלום המס, לא הצלחנו בכך. אנו יודעים מהו המצב בתחום התעסוקה, ומה

המצב בתחום המשכנתאות. הוועדה חייבת לבדוק את נושא המשכנתאות גם מן ההיבס הזה.

הייתי רוצה שהוועדה תבחן גם את היחס שהתפתח בשנה האחרונה, בין שחיקת השכר הפנוי

של זוגות צעירים לבין נסל המשכנתאות. אם הזוגות הצעירים בכל זאת עומדים בהחזר

המשכנתאות, הרי זה משום שעשו כל מאמץ ואף גילגלו הלוואות בריבית גבוהה, כדי

לעמוד בהחזר.

בכנסת הקודמת הייתי יו"ר ועדת המשכנתאות. בכנסת הזו ממלא את התפקיד

חבר-הכנסת חיים רמון, אשר עושה עבודה יפה מאד. נראה לי שהיה כדאי שהביקורת

תתייחס למסקנותיה של אותה ועדה, ותבדוק באיזו מידה משרדי הממשלה מתייחסים

למסקנות אלה. הוועדה עסקה גם בבעיית מפעל החסכון לדיור. בנושא זה היתה פניה

מיוחדת של הוועדה, האם היא טופלה? ביקשנו מאגוד הבנקים למשכנתאות, להגיש בהקדם

דו"ח מפורט על העמלות המוטלות על הזכאים והלווים, על הסדרי הפרעונות המוקדמים

ועל בעיית הערבים.

הבחירות המוקדמות מנעו אפשרות של ביקורת פרלמנטרית על ביצוע ההחלטות, אך זה

לא היה צריר להפריע למשרד להתייחס לשאלות אלה. ביקשנו כי מועד ההחזר החודשי של

ההלוואות יידחה ל-7 לחודש, שכן הלנת שכר מתחילה מן היום ה-0ו. לא רצינו

שהמשתכנים יכנסו למשיכות יתר. היתה שאלה של ביטוח דירח, שהיום מחוייב בו הלווה.

השאלה היתה, האם לא ניתן להוזיל את תעריף הביטוח.

לאחרונה אף ייקרו אותו, בגלל הסיכון שגדל.

זה עדיין הביטוח הנוח ביותר שניתן למצוא.

דובר על מדיניות לטווח ארוך להוזלת מחירי הדירות. ביקשנו שישיבו לנו על

גביית מס קבוע.

אנו מטפלים בכר.

שאלה אחרת היתה האם לא ניתן להחיל על משכנתאות את הקריטריונים החלים על

קופות-הגמל, בכל הנוגע למס-הכנסה. בארצות שונות ההשקעה בדיור נחשבת לחסכון. זהו

נושא שמן הדין כי משרד האוצר יחשוב עליו.

במסקנות הוועדה שעמדתי בראשה קיימת התייחסות לנושא נוסף ולגביו נאמר:

"הוועדה מבקשת מן הגורמים הנוגעים בדבר, לדווח לה בהקדם על ההסדרים הכרוכים

בבטוח רכישת הדירה הנעשה על-פי חוק המכר, כדי להבטיח את מלוא זכויותיו קול

המשתכן". יכול להיות שאילו פעלו כבר בחודש מרץ 1984, מקרים כמו זה של חברת

"קלרין" לא היו קורים.

מי שדירה נרשמה על שמו, או אפילו חלק ממנה, נפסלת

זכותו לקבלת משכנתא. יש הגיון מסוים בקביעה זו, אך היא מגיעה עד כדי אבסורד. גם

מי ששישית דירה רשומה על שמו, אינו זכאי לקבל משכנתא, ואם הוא פונה לוועדת

החריגים, הוא צריך לעבור תהליך בירוקרטי מייגע, על מנת שבקשתו תאושר. גם מי

שאי-פעם היתה דירה רשומה על שמו, פסול מקבלת משכנתא. גם אלמנות וגרושות אינו

יכולות לקבל את המשכנתא כתוצאה מכך. אנו יודעים שאנשים שיש פער גדול ברמת

הכנסתם, בכל זאת זכאים למידה זו או אחרת של סיוע, אך מי שקרתה לו סרגדיה, מי

שהתאלמנה או התגרשה, אינה זכאית לקבל משכנתא. אני סבור שיש ליצור קריטריונים אשר

יתחשבו במקרים אלה, אפילו אם יקרה פה ושם שמישהו ירמה.

הגשתי שאילתה דחופה לשר הבינוי והשיכון, בנושא הפער בין המשכנתאות הניתנות

בהתנחלויות ביהודה ושומרון, לעומת אלו הניתנות בעיירות הפיתוח בגליל ובנגב. אני

סבור שהמצב הקיים עתה הוא בלתי מתקבל על הדעת, במיוחד עם מביאים בחשבון את מחירי

הדירות בשני המקומות. אני חושב שהוועדה צריכה לומר דברים וזד-משמעיים בענין זה.

ח' אליעד;

ב-1979 הועבר הטיפול בבדיקת הזכאות אל הבנקים. אולי זוהי ההזדמנות לבדוק את

גובה העמלות שהבנקים מקבלים בנוסף לכך.

בי שליטא;

מכיוון שנונבקשתי להתייחס רק לנושא המשכנתאות, אוותר על רשות הדיבור ואשאירה

לישיבה הבאה.

יי מצא;

מהו מוסר התשלומים של מקבלי ההלוואות? האם הם עומדים במועדי פרעון

ההלוואות, ומה הצעדים שננקסים על-ידכם על מנת להבטיח את ההחזר. האם יש לכם

הערכה, כמה אינם מנצלים את זכותם להלוואות, בגלל הר1שש מקושי בהחזר ההלוואות?

חה"כ צבן התייחס לאלה ששישית דירה רשומה על שמם, ואינם יכולים לקבל הלוואות

עקב כך. יש מקרים של אנשים שמקבלים דירה בירושה, אך אינם יכולים לממש את זכותם

עליה במשך תקופה של עשרות שנים, ובכל זאת אינם מקבלים הלוואות. ישנם מקרים

אחרים, בהם בגלל פער של כמה סנטימטרים בין שטח הדירה שמצאו לבין השטח שמאושר

להם, אין הם יכולים לממש את המשכנתא . כיצד אתם מתכוונים להתמודד עם חריגים אלה?

בי שליטא;

צריך להתייחס גם לאספקט נוסף; הניירת והבירוקרטיה הכרוכה בקבלת המשכנתא.

אי שנון;

מבקשים מן הבנקים כי יפעלו כנאמנים של המדינה, כלומר יקפידו על קבלת כל

ההוכחות הכתובות הנדרשות לצורך קבלת ומשכנתא, ומצד שני מתלוננים על ניירת רבה

מדי. אילו הענין היה נעשה על-ידי משרד ממשלתי, הניירת היתה גדולה בהרבה.

בי שליטא;

יש אנשים המתקשים למצוא ערבים. צריך למצוא דרך להקל עליהם.

אי שנון;

אם תבדקו את המצב בבנק, תגלו כי מתחשבים באיש הקטן.

ח' רמון; בחישוב מהיר מצאתי כי כך-כל ההלואות בשנה בה נערכה הביקורת

היו 250 מליון דולר, האם מתוך סכום זה קיבלתם 10.6%?



י' ניר;

צריך לזכור כי זוהי עמלה הד-פעמית לעשרים שנה, כלומר מדובר בלא יותר מאחוז

ורבע.

מבקר המדינה י' טוניק;

כסיסמה זה נשמע יפה, אר איני מקבל את החשבון שלך.

יי ניר;

העמלה נגבית מתוך התשלומים שהמשתכן משלם במשך 20 שנה. אם נתרגם זאת באורח

חשבונאי, מדובר על אחוז ורבע מכל החזר. גם בעוד עשרים שנה יהיה זה אותו שעור.

מבקר המדינה י' טוניק;

אתה מתכוון ל"לג'ר פי", כלומר לדמי ניהול פנקס, ואיני מקבל את ההסבר שלך.

יי ניר;

אנו מנהלים הלוואה במשך עשרים שנה, על כל הוצאות הניהול הכרוכות בכך, ואנו

גובים את העמלה בעת התשלום.

ח' רמון;

אם היית גובה 10.6% מההלוואה מלכתחילה, ללא ריבית והצמדה, אז הייתי מבין

את ההסבר שלך, אך אתה לוקח %6ץ10 מכל תשלום במשך עשרים שנה, וזאת מדי חודש

בחודשו ולא כעמלה וזד-פעמית.

מבקר המדינה י' סוניק;

הבטיחו לך עסק לעשרים שנה, ובכל פעם אתה גובה אותו אחוז.

חי רמון;

אין הגיון בריבית של 10.6% למשך עשרים שנה.

ב-979ו התחילו להנהיג את המשכנתאות הצמודות. לפני-כן פעלו על-פי לוח

סילוקים, כאשר הבנק היה מחזיק אצלו את הכסף במשך שישה שבועות בממוצע וקיבל אחוז

ורבע על היתרה הבלתי מסולקת, מתוך הריבית שהוא גבה. האוצר הוא שבא בהצעה להעביר

את הכסף מהבנקים אליו עוד באותו חודש.

חי רמון;

לא באותו יום?

ני בודובניק;

לא.

חי רמון;

כמה ימים עברו עד שהבנק העביר את הכסף לאוצר, בשנים 1980-1985?



נ' בודובניק;

אם גבה את הכסף בחודש פברואר, היה צריך להעבירו עד ה-15 לחודש הבא.

ח' רמון;

בשעורי האינפלציה של 120%-100, נתתם לבנקים עור 10% מעבר ל%10.6. מה קרה

ב-982ו?

נ' בודובניק;

במקום ה-15 לחודש, קבענו כי הכסף יועבר אלינו ב-5 לחודש.

חי רמון;

כלומר הבנקים קיבלו מהמדינה עמלה של 20% בסך-הכל.

נ' בודובניק;

עכשיו צריכים רובנקים להעביר את כל הכסף עוד באותו חודש.

חי רמון;

כמה ימי אשראי עוברים בממוצע, מן היום שהבנק גובה את הכסף עד היום שהוא

מעביר אותו אליכם?

מי בודובניק;

לאחר 5ו יום בממוצע.

חי רמון;

כלומר אשראי ל-15 יום פלוס 10.5% . שמענו אתמול כי אין כמעט אנשים שאינם

עומדים בהחזר המשכנתאות, כלומר הבנקים גובים הכל. את ה 10.6%-תירגמו בשעתו על-פי

אחוז ורבע. אני רוצה לדעת כמה מהווים ה 10.6%-בכסף.

יי ניר;

אני רוצה להתייחס לנושא העמלה; הבנקים בונים עצמם על מרווחים. זוהי השיטה

הנהוגה בכל העולם. המירווח שהיה קודם אחוז אוזד, תורגם ל .10.6%-זהו חישוב מתמטי,

זהו המירווח שהבנק מקבל עבור הטיפול בליווי הנושא.

הועלה כאן גם נושא הביטוח. בתחום זה אני חושב שהבנקים עשו שירות שהוא מעל

ומעבר, למען הלקוחות. בגלל היותנו בעלי תיק גדול של ביטוחים, הצלחנו לוות למבוטח

פרמיה הרבה יותר נמוכה מאשר בשוק. עד כדי כך, שאנשים שאמורים היו לפרוע את

ההלוואות עז- סופן, עומדים על-כך שההלוואה תשאר, בגלל הביטוח המלווה את ההלוואה.

לגבי אי ניצול זכאויות, יש היום מספר לא קטן של בעלי זכאות שאינם מנצלים

אווזה. חלק נכבד מהם הינם כאלה שעדיין לא החליטו אם לקנות דירה, או כאלה שאינם

מוכנים להכנס להתחייבויות גדולות מדי, בגין עומס התשלומים. דנו בכך גם בוועדה

אחרת. חשבנו כיצד לפרוס את ההלוואות. לפי שעה לא מצאנו פתרון לבעיה.

היו"ר די ליבאי;

איזה אחוז מהזכאים אינם מנצלים את זכאותם?



אין לנו אפשרות לדעת.

מיכאלה;

בשנה שעברה היו 500 מבצעים פחות מדי חודש.

חי רמון;

אך גם לפני כן לא כל הזכאים ניצלו את זכאותם.

מיכאלה;

לא זה מה שהבנקים חושבים.

יי ניר;

כמעט כידי כל הבנקים יש תעודות בלתי מנוצלות.

מיכאלה;

ישנה בעיה של ספירת תעודות הזכאות. תוקפה של התעודה הניתנת הוא לשנה בלבד.

במשך השנים הגענו למספר מצסבר של זכאים שהוא גדול ממספר הזכאים הנמצאים

ב"LINE ."PIPEהמצב היום הוא שיש ירידה במספר מנצלי הזכות.

היו"ר ד' ליבאי;

איזה אחוז מנצלים היום את זכותם?

ח' רמון;

כ60-70%-

י' מצא;

מהם הגורמים לאי הניצול?

מיכאלה;

ההערכה שלנו היא שהמצב נגרם עקב אי הוודאות במשק, עקב ירידת מחירי הדירות

וציפיה לירידה נוספת.

היו"ר די ליבאי;

האם יש לכם הערכה, כמה מהצעירים נזקקים לדיור?

מיכאלה;

1100-1200 זוגות לחודש.

היו"ר די ליבאי;

כלומר מדי חודש צריך היה להוסיף 1200 פתרונות דיור, כדי לענות על הצרכים?



ח' רמון;

אני מבקש לדעת כמה מתעודות הזכאות שהוצאתם בשנה האחרונה, הן עדיין בתוקף.

י' ניר;

יש שחיקה גדולה בגובה ההלוואה לעומת מחירי הדירות. אם בעבר היתה ההלוואה

בגובה של 50%-40 מערך הדירה, היום היא מגיעה רק ל-30% כתוצאה מעליית הפער

ב-1985, נזקקו אנשים להלוואות נוספות במחירי השוק.

חי רמון;

הדברים שאתה אומר מתייחסים לתקופת של דו"ח המבקר. השיא היה ב-1981.

יי ניר;

בנושא ההתאמה בין גובה המשכנתא לבין שווי הדירות, לא נעשה מספיק. עובדה היא

שבנובמבר או בדצמבר, כאשר היה עדכון נוסף, בא גם גל נוסף של קניית דירות. הצורך

לנצל הלוואה משלימה, שהיא יקרה מאד, מרתיע אנשים מלנצל את זכאותם.

חה"כ רמון העיר בנושא הניירת. אני סבור שהבנקים התייעלו מאד בתחום זה. צריך

לזכור כי מה שקורה בתחום רישום המקרקעין הוא קסססרופלי. בחלק גדול מהמקרים אין

אפשרות לרשום משכנתא, אפילו לא על אדמות מינהל. האפשרות היחידה שיש לנו להבסיח

את החזר ההלוואה היא על-ידי החתמת הערבים. לא בכל מקרה אנו דורשים חמישה ערבים.

כאשר לאדם מקצוע מבוקש והכנסה טובה, אנו מסתפקים בשלושה ערבים. יחד עם בנק ישראל

ומשרד השכון קבענו חמישה ערבים, וברוב המקרים אין אנשים מתקשים לגייס את הערבים

האלה. אם מישהו מתקשה, אנו באים לקראתו.

הבנקים לקחו על עצמם את נושא רישום הזכאויות, ויש לי הרושם כי הדבר הקל מאד

על המערכת. אשר למוסר התשלומים; כללית אפשר לומר כי מוסר התשלומים הוא סוב. נכון

כי עתה אנו מקפידים יותר על תשלום במועד. אם בעבר התרענן על אי תשלום רק לאחר

פיגור של ששה תשלומים, היום אנו מתריעים כבר באי התשלום השני או השלישי. נוכחנו

לדעת כי כאשר אדם נכנס לפיגור עמוק, יש לו אחר-כך בעיה רצינית יותר לעמוד בלוח

התשלומים. אנו מונעים מאנשים את הכניסה לפיגורים עמוקים. הזכאים התרגלו למצב זה.

הפיגורים הקיימים מטופלים עם הרבה נשמה, נעשים סידורים מיוחדים להקלה בתשלומים,

בדרך של פריסת תשלומים או בכל דרך אחרת. בסך-הכל נראה לנו כי המערכת מתפקדת

היטב.

יי ניר;

אני מודה למד ניר ולמר שנון. המשך הדיון יהיה בישיבה הבאה..

ע' ברלינסקי;

הייתי מבקש לדעת בישיבה הבאה, מהי מידת שתוף הפעולה בין אגף התקציבים באוצר

והיחידה של אמנון, בהתייחס למידת ההזרמה.

ח' רמון;

אני רוצה לומר מילה טובה על הטכניקות שהנהיגו הבנקים למשכנתאות בשנה-שנתיים

האחרונות. מתור הנתונים שהובאו היום, מתברר שהעמלה פלוט האשראי (מרגע שהכטף מגיע

לבנקים עד לרגע שהוא מגיע לאוצר המדינה), מגיעים ל-20 מליון דולר לשנה. אני מבקש

ממשרדי השיכון והאוצר להביא לנו מסמר שיאמר, כמה כטף עלה תיווך הבנקים למשתכן,

מ-979ו ועד היום. 20 מליון דולר הם סכום ענק.



מבקר המדינה י' טוניק;

אני מביו שהמשתכן מקבל שני סוגי סיוע: סיוע תקציבי וסיוע מהבנקים. בדו"ח

"בנוסף להלוואות התקציביות נתנו הבנקים לזכאים הלוואות

משלימות מכספיהם. הלוואות אלו ניתנו עד מרס 1984 ל-5 עד 10 שנים, כשההחזר מוצמד

מדי חודש למדד המחירים לצרכן, בריבית שנתית של 7.5%". שאלתי היא, האם הריבית הזו

משאירה לכם מירווח של רווח?

אי שנון;

התשובה היא שלילית. לבנק ישראל מותר לתת סכום מסוים מכספיו כהלוואה לדיור.

היום התיקרה היא 11 מליון שקל לכל דירה. %7.5 הם ריבית מירבית קבועה להלוואות

הצמודות. עלות הבנקים היתה באותה וזקופה 11% -10 ולא %7.5 . הבנקים נתנו את

ההלוואה הזו כי עשו הישוב כולל שאיפשר להם לעמוד גם בכך.

מבקר המדינה י' טוניק;

זה יכול להביא לכם להפסד אך גם לרווח.

זה הקטין את המירווחים של הבנקים.

מבקר המדינה י' טוניק ;

האם מהוץ לעמלה אין לכם דבר מן העיסקה הזו?

א' שנון;

אנו גובים סכום מסוים גם מהמשתכן.

מבקר המדינה י' טוניק;

כאשר דיברו כאן מקודם על עמלה גבוהה מדי, לא הצדקתם אותה בכך שאתם מפסידים

במקרם אוזר. אני חושב שאתם צריכים להסביר לוועדה אם נשאר לכם רווח גם כאשר מדובר

ב-%7.5.

המצב שמבקר המדינה תיאר היה נכון עד מרץ 1984. מאפריל 1984 הועמדו לרשות

הבנקים מקורות זולים יותר לצורך הלוואות משלימות.

(הישיבה ננעלה בשעה 10.45)



הוועדה לענייני ביקורת

המדינה -5.3.86



תקציר לצורך דיון בועדה

לעניני ביקורת המדינה של הכנסת

משרד הבינוי והשיכון

הלוואות לדיור



נספח לפרוטוקול

2.3.1966



עדכון הלוואות לזוגות צעירים בתנאי אינפלציה

תכנית הסיוע לזוגות צעירים נועדה לפתור את בעיות דיורם בכמה

דרכים, שהעיקרית בהן היא קבלת הלוואות מתקציב המדינה לשם רכישת

דירה על פי בחירתם. מאז 1974 הוחלה התכנית על כל הזוגות,

שנישאו אחרי 1.10.1970 והם חסרי דירה על פי הגדרת המשרד. המשרד

קבע שיטה, המתבססת על מתן נקודות לפי קריטריונים, שלדעתו

מצביעים על מצבם הסוציו-כלכלי של הזוגות הזכאים. מ- 1983

התייחסו הקריטריונים למספר הילדים של הזוג, משך זמן הנישואין,

וגודל משפחת המוצא של כל אחד מבני הזוג. המשרד מיין את כלל

הזכאים לארבע קבוצות סיוע, לפי מספר הנקודות שצברו: (א) עד

1,399 נקודות (קבוצת הסיוע הנמוך); (ב) מ-1,400 עד 1,599

נקודות; (ג) מ-1,600 עד 1,799 נקודות; (ד) 1,800 נקודות ויותר

(קבוצת הסיוע המירבי). לכל קבוצה תנאים משלה בכל הקשור לסכום

ההלוואה ולהחזרה - התקופה, שיעור הרבית ועניין ההצמדה.

במשך כל השנים ניתנו הלוואות יותר גבוהות למשתכנים בירושלים

מאשר בערים אחרות. כן ניתנו הלוואות בתנאים מועדפים למשתכנים

ביישובי פיתוח ובשכונות שהמשרד החליט לעודד את מכירת הדירות

וההשתכנות בהם. למשתכנים ביישובים שמעבר לקו הירוק ניתנו

הלוואות מוגדלות. זכאים, הרוכשים דירה, יכולים לקבל בנוסף

להלוואות מכספי המשרד הלוואות משלימות מכספים, שמגייסים הבנקים

למשכנתאות.

זוגות צעירים הם הקבוצה הגדולה ביותר מבין מקבלי הלוואות לדיור

מהמשרד. בשנת הכספים 1984 נתן המשרד מתקציבו כ-29,000 הלוואות

בסד הכל, מזה ניתנו לזוגות צעירים 13,300 הלוואות, לעולים

2,300, להטבת תנאי דיור ולתכנית 3 פלוס (כולל שיקום שכונות)

8,700 הלוואות וכ-4,700 הלוואות ניתנו לאזורי פיתוח. (פרוט

לגבי השנים 80 - 84 מופיע בדו"ח).

כל ההלוואות מבוצעות באמצעות הבנקים, האחראים גם לגביית

ההחזרים.

סכומי ההלוואות, הניתנות לזכאים מכספי התקציב, ותנאי ההחזר

נקבעים על ידי המשרד ומשרד האוצר. בשנים שלפני 1979 היו

ההלוואות בלתי צמודות וניתנו ברבית נמוכה ל-8 עד 12 שנה. באותה

שנה הוצמד חלק מן ההלוואות למדד המחירים לצרכן; ומ-1984 ניתן



החלק שאינו צמוד בהלוואות רק לזכאים, שצברו 1,400 נקודות

ויותר. עד 1981 עודכנו החזרי ההלוואות בהתחשב בעלייית מדד

המחירים לצרכן אחת לחצי שנה; מ-1982 מבוצע העדכון אחת לשלושה

חודשים.

מדיניות הסיוע

מדיניות המשרד מכוונת בעיקר לסייע לזוגות חסרי דירה בבעלות

להגיע לכדי רכישת דירה. יעד עיקרי של המשרד היה לדבריו להגדיל

לקבוצות החלשות מבחינה סוציו-כלכלית את הסיוע עד כדי כך,

שלרכישת דירה יספיקו אמצעים עצמיים מינימליים, וכן להגדיל את

בנקאיות משלימות ברבית גבוהה. לגבי הזוגות הצעירים, החסרים

בדרך כלל הצבר הון בהיקף הדרוש לרכישת דירה, יש להלוואות

המשכנתאיות הממשלתיות תפקיד מרכזי, כיון שהן מהוות מקור עיקרי

לקבלת אשראי בתנאי משכנתא. בתנאי שוק ההון קיימות מגבלות,

שקבעה הממשלה, המכבידות על מי שאינו זכאי לסיוע המשרד להשיג

הלוואות לדיור.

ב-1984 היו ההלוואות, שניתנו מכספי התקציב, משלושה סוגים: (א)

הלוואות צמודות ל-20 שנה, ברבית שנתית של 6%; (ב) הלוואות

צמודות ל-25 שנה ללא רבית; (ג) הלוואות בלתי צמודות ל-20 שנה

ברבית נמוכה. לזוגות, הנמצאים בקבוצת הסיוע הנמוך, באשר צברו

עד 1,399 נקודות, ניתנו רק הלוואות צמודות מהסוג הראשון.

כאמור, בנוסף להלוואות התקציביות נתנו הבנקים למשכנתאות לזכאים

הלוואות משלימות מכספיהם. הלוואות אלה ניתנו עד מארס 1984 ל-5

עד 10 שנים, כשההחזר מוצמד מדי חודש למדד המחירים לצרכן,

וברבית שנתית של 7.5%. הלוואות אלו היוו תוספת חשובה ללווים.

את תקרת ההלוואות קבעו מפעם לפעם משרד האוצר ובנק ישראל.

ההחלטה על מתן הלוואה משלימה ללווה וסכומה הייתה של הבנקים.

נתוני המשרד מצביעים על כך. כי במשך החודשים מארס - אוקטובר

1983, לדוגמא, 56% מהזוגות, שקיבלו הלוואות תקציביות, קיבלו גם

הלוואות משלימות.

במשד השנים 1981 - 1983 תכנן המשרד, יחד עם משרד האוצר,

הנהגת שינויים בדרכי מימון ההלוואות התקציביות לדיור.

בהצעות התקציב נאמר, שהשינויים נועדו להקטין את חלקו של

התקציב במימון ההלוואות, בלא לצמצם את היקף המשכנתאות,

ואף להביא להוזלתן. הכוונה הייתה, שחלק ניכר מן ההלוואות

ימומן על ידי הבנקים למשכנתאות. המשרד הניח, שהדבר יביא

גם להגדלת חלקה היחסי של ההלוואה למחיר הדירה. בהמשך לכך

הותוותה תכנית, שלפיה ההלוואות הצמודות לזכאים לא יירשמו

בתקציב המדינה, אלא יבוצעו מחוץ למסגרת התקציב, כשמוסדות

כספיים, המנפיקים אגרות חוב לקופות גמל, יפקידו כסף,

בהיקף שיקבע משרד האוצר, בבנקים למשכנתאות. עם זאת,

סכומיהן ותנאיהן של ההלוואות ייקבעו על ידי הממשלה.

בתחילת 1984 הוחלט לדחות את הפעלתם של שינויים אלה.

באפריל 1984 הונהג שינוי ההלוואות המשלימות, הוארכה תקופת

ההחזר שלהן ל-20 שנה ושיעור הרבית עליהן הורד ל-%6.2.



באזורים העירוניים (פרט לירושלים) היוו ההלוואות מכספי תקציב,

בהתאם לקבוצת הסיוע, בין 30% 64% ממחיר דירה בינונית יד

שנייה, שערכה 40,000 דולאר. ההלוואה המשלימה, היוותה כ-15%

נוספים ממחיר הדירה. לגבי חלק ניכר מן הזכאים הסכום החסר

להשלמת מחיר הדירה עדיין היה גבוה, וגיוסו הווה הכבדה ניכרת.

הקריטריונים לדירוג הזכאים לסיוע

הביקורת הצביעה על כך, שעל שניתנה השיבות מכרעת, ובפרט למתן

הלוואה בסכום גבוה, לגודל משפחת המוצא, המשרד לא הנהיג בדיקה

נאותה לאינוות ההצהרות על כך. המשרד הודיע כי ינהיג בדיקות של

הנתונים.

נמצא, שבשיטת הניקוד הנהוגה כיום נכללים כל הזוגות

הצעירים, שזה מקרוב נישאו בקבוצת הניקוד הראשונה; עד 1399

נקודות, שהיא קבוצת הסיוע הנמוך. והם מקבלים סיוע בלא

התייחסות למצבם הכלכלי.

מנתוני המשרד לשנת 1983 עולה, שבקבוצת הנקוד הראשונה,

שהיא קבוצת הסיוע הנמוך, נכללו רוב הזכאים - כ-%70. יוצא

אפוא, שזוגות שצברו נקודות במסמרים שהיו ביניהם הפרשים

ניכרים - שלפי הגדרת המשרד מעידים על הבדלים בעלי משמעות

חברתית-כלכלית אם צברו פחות מ-1,400 נקודות, קיבלו סיוע

זהה.

שינוי סכומי ההלוואות

עם העלייה המהירה במחירים, נהג המשרד להגדיל מפעם לפעם את

סכומי ההלוואות לזכאים.

לביקורת נאמר, כי ההחלטה על שינוי בסכומי ההלוואות מכספי

התקציב ועיתוי הביצוע אושרו על ידי השר לאהר דיונים עם המנהל

הכללי ותיאום ביו אגף האכלוס למשרד האוצר.

לא הומצא לביקורת תיעוד על הדיונים, שערכה הנהלת המשרד

בשנים 1981 - 1983, סיכומי הההחלטות שנתקבלו במהלכם

וההנמקות.

משרד מבקר המדינה הישב את השינויים בערך ההלוואות שמכספ'

התקציב, בהת"הס למדד מהירי דירות ודמי מפתה, שמפרסמת הלשכה

המרכזית לסטטיסטיקה.

מהחישובים עולה, כי במשך השנים 1982 - 1984 הלה ירידה

בערכה הריאלי של ההלוואה לדיור מכספי התקציב ביהס למהיר'

דירות. ערך ההלוואות (בערכים קבועים נכוו ל-30.9.84),

שניתנו לזכאים בקבוצת הסיוע הנמוך באזור ירושלים ירד, מ-

6.3 מיליון שקל, ביוני 1982, ל-4.9 מיליון שקל בתהילת

אוקטובר 1984 - ירידה של 22%; ובשאר האזורים העירוניים מ-

5 מילון שקל ל-4.3 מילון שקל - ירידה של 14%. גם בקבוצת



הסיוע המיריבי ירד ערך ההלוואה שקיבלו זכאים: באיזור

ירושלים מ-11.8 מיליון שקל ל 9.6-מיליון שקלי - ירידה של

%19: בשאר האזורים העירוניים: מ-9.8 מיליון שקל ל-9

מיליון שקל - ירידה של 8%.

הירידה בערכן הריאלי של ההלוואות ביחס למחירי הדירות היתה

עוד יותר גדולה בתוך פרק הזמן, שעבר בין שינוי לשינוי

בסכום ההלוואה. בייחוד גברה השחיקה בערכו ככל שעברו יותר

חודשים בין שינוי לשינוי וגברה עליית המחירים. יוצא שזוג,

שנזקק להלוואה חודשים אחדים לאחר השינוי בסכום ההלוואה,

קיבל לעתים כמחצית מערד הסיוע, שקיבל זוג אחר, בעל מספר

זהה של נקודות, מיד לאחר החלת השינוי.

תקרת ההלוואה המשלימה, שניתנה מכספים של הבנקים

למשכנתאות, שונתה אף היא בפרקי זמו לא קבועים, בלא שחפפו

את מועדי שינוי ההלוואות מכספי התקציב. ממאי 1981 עד יולי

1982 - תקופת זמן של 15 חודש - לא שונתה תקרת ההלוואה

המשלימה. גם מאפריל 1983 עד מאי 1984 - במשך 14 חודש -

לא חל שיוני בתקרה. במשך השנים חלה ירידה בערכת של

בינואר 1981 היתה תקרת ההלוואה המשלימה

באיזור ירושלים שוות ערד לכ-30,000 דולאר; באפריל 1983,

16,000 דולאר. ביוני 1984, לאחר הנהגת השינוים בתנאי

ההלוואות המשלימות, היה ערכה של ההלוואה המשלימה הניתנת

על פי הנחיות משרד הבינוי והשיכון כ-6,200 דולאר.

העדר עקיבות ברמת הסיוע ובעיתוי השינוי בסכומי ההלוואות גרם

אי ודאות בקרב הזכאים כפי שהדבר התבטא בתנודות חדות במספר

הנרשמים ובמספר ממשי הלוואות.

השינויים בערכו של ההלוואות היו צריכים להידון בדרג

העליון של המשרד ועל החלטות בענין זה לחיות מפורשות ולבוא

לידי ביטוי בתיעוד מתאים. אולם לא חומצא לביקורת תיעוד על

כך.

ההטבה הגלומה בהלוואות

בהלוואות מכספי התקציב שמקבלים הזכאים גלומה הטבה, באשר ערכם

של ההחזרים נמוך מערך ההלוואה. שיעור ההטבה דחיינו, סכום ההטבח

ביחס לסכום ההלוואה, משתנה בהתאם לקבוצות הסיוע בשיעור ההטבה,

המתייחסת לקבוצת הסיוע הנמוך, חלה ב-1983 ירידה ניכרת עקב

חפסקת מתו חלוואות בלתי צמודות. בחתאם לחישוב, שערכח חביקורת,

שיעור ההטבה, שניתנה לזוגות צעירים בקבוצת הסיוע הנמוך באזורים

העירוניים שמחוץ לירושלים, היה לדוגמא: 32% למי שקיבלו הלוואות

ביוני 1982 ו-12.2%, למקבלי הלוואות ב- 1984. לגבי קבוצת הסיוע

המירבי הייתה ההטבה בשיעור של 72% ביוני 1982; ו-69% ביוני

1984.

שיעורי ההטבה הושפעו לא רק ממדיניות יזומה של המשרד ומשרד

האוצר, אלא גם משיעורי האינפלציה. במהלך הבדיקה לא נמצאו

החלטות על אופן מתן ההטבות שמכוח ההלוואות לדיור ולמי



יינתנו. קביעת עקרונות בעניין זה מהווה בלתי נפרד

ממדיניות סיוע בדיור, משמשת גם להנחיית הגורמים המבצעים,

ונועדה להבטיח, וההטבה תהיה ידועה ומבוקרת.

מימוש הזכאות לסיוע

בשנים 1980 - 1983 חלה עלייה במספר הזוגות, שמימשו הלוואות

לדיור. עם זאת מהמחצית השנייה של 1983 ואילך היתה מגמה של

ירידה במספר הזוגות שמימשו הלוואות, שנמשכה ביתר שאת ב-1984.

בעקבות העלאה ניכרת בערכה של ההלוואה, חלה בדצמבר 1984 עלייה

גדולה במספר המממשים.

לפי ממצאי הביקורת חלק מן הזוגות הזכאים לא מימשו את זכותם

להלוואה; במשרד לא נעשה ניתוח של הסיבות לכך. פעולה זו הייתה

בהישג ידו של המשרד לבצעה בשים לב לכך. שלרשותו מחלקת מחקר

מיוחדת. לנתונים על מממשים ועל לא מממשים נודעת חשיבות לבחינת

התאמתה של תכנית הסיוע לצרכי האוכלוסיה ולבדיקת תרומתה. המשרד

הודיע בסוף 1984, כי יוחל בעריכת סקר על זוגות נישאים במטרה

לעקוב אחר הרשמתם לתכנית הסיוע ומימוש זכאותם.

ביצוע הלוואות באמצעות הבנקים

נהלי ביצוע

בשנת 1982 החל המשרד להעביר לבנקים למשכנתאות גם את ההרשמה

והטיפול בבקשות להלוואות לדיור בנוסף לביצוע ההלוואות. בדרד זו

ביקש המשרד להביא לשיפור השירות לפונים ולייעול ההליכים

המינהליים. הדבר חייב היערכות מתאימה כדי להבטיח שהפעולות

שיבוצעו על ידי המשרד והבנקים יהיו סדירות מבחינה מינהלית

ותקינות מבחינת החוק.

בהסכם המסגרת, שנחתם ב-1979 בין משרד האוצר לבין הבנקים, נקבע,

שהבנקים יקבלו בגין טיפולם בביצוע ההלוואות ובגבייתן, עמלה

בשיעור של 10.6% מההחזרים שהם גובים. בהסכם נקבעו ההתחייבות

ההדדיות בין הבנקים לבין משרד האוצר וגם נקבע, כי הבנקים יפעלו

בהתאם להנחיות, שיוציא משרד הבינוי והשיכון.

בין המשרד לבין הבנקים למשכנתאות לא נחתם הסכם, המגדיר את

היחסים ההדדיים ואת אחריות הבנקים לפעולות שהם מבצעים

עבור המשרד ובהנחייתו. בתשובתו למשרד מבקר המדינה הודיע

המשרד בסוף 1984, כי הוא מכין הסכם נאמנות בינו לבין

הבנקים למשכנתאות.



הנהלת המשרד לא קבעה מי מוסמך לתת הנחיות לבנקים ובאלו נושאים,

ולא נקבע במשרד נוהל, המסדיר והמתאם את המגעים בין יחידות

המשרד הנוגעות בדבר לבין הבנקים. נמצא גם, שההנחיות מהיחידות

השונות לא רוכזו כדי להבטיח ככל האפשר, שכל הנוגעים בדבר יהיו

בקיאים בהן. רק בספטמבר 1984 קבע מנכ"ל המשרד, כי הנחיות

לבנקים יוצאו אך ורק על ידי מנהל אגף האכלוס ובחתימתו. אולם

עניין זה עדיין לא בא לידי פירוט בנהלים.

עוד בדו"ח שנתי 33 (עמ'760) קבע מבקר המדינה, כי נוכח מדיניות

המשרד להעביר לבנקים את ההרשמה והטיפול בבקשות לקבלת הלוואות,

בנוסף לביצועו, יש צורך בגיבוש נהלים מקיפים, בהגדרת תפקידי

היחידות המטפלות בביצוע ובהפעלת אמצעי בקרה נאותים. בצד היות

המשרד גורם, הקובע את כללי תכניות הסיוע, עליו גם לתאם ולפקח.

מממצאי הביקורת עולה שעדייו לא בוצעו כל הפעולות בנדון.

ביוני 1984 מינה מנהל אגף האכלוס בודקים, שמתפקידם לבדוק

בבנקים ביצוע הלוואות. בספטמבר אותה שנה הוחלט על הקמת צוות

אשר יגדיר את פעולות הפיקוח, הבקרה והביקורת על הבנקים ואת

אופו ביצועו. טרם הושלמה הגדרת פעולות אלה.

לדעת הביקורת מן הראוי, שהמשרד יגדיר בהקדם בנוהל מקיף

ומפורט את מכלול הפעולות הקשורות בביצוע הלוואות במסגרת

בכלל זה יש להגדיר את סמכויות כל הגורמים

הנוגעים בדבר ואת סדרי הפיקוח והבקרה על הפעולות בין

במשרד ובין בבנקים בנושא.

מתן הלוואות שלא כדין

בשנים 1983 ו-1984 הובאו לידיעת המשרד עשרות מקרים, שכספי

הלוואות הוצאו בתרמית בעיקר על ידי לווים. היועץ המשפטי

של המשרד העביר רבים מן המקרים לחקירת המשטרה. חקירת חלק

מהמקרים הושלמה, והם הועברו לפרקליטות ואף הוגשו כתבי

אישום.

בעקבות הגילויים בדק הממונה על הביקורת הפנימית במשרד

הבינוי והשיכון נושאים אחדים, הקשורים בביצוע הלוואות

באמצעות הבנקים. בבדיקתו הועלו מקרים נוספים, שכספי

הלוואות הוצאו על-ידי לווים בתרמית. כו נמצא, כי במקרים

רבים לא הקפידו הבנקים מצדם במהלך ביצוע ההלוואות על

אימות של פרטי הנכס, שלרכישתו נועדה ההלואה.

כפי שעולה מן הנתונים שבידי המשרד, היו בשיטת מתן הלוואות

לדיור פרצות, שלא נסתמו בעוד מועד והן נוצלו לרעה. בעקבות

זאת הוציא היועץ המשפטי של המשרד הנחיות לבנקים בנוגע

לפעולות, שיש לבצע, וסייגים שיש להקפיד עליהם במהלך מתן

הלוואות לזכאים. למשל, הבנקים נדרשו לוודא שיערך רישום

נאות של הזכויות בדירה על שם הלווה ושל המשכנתאות. גם

לאחר הוצאת ההנחיות גילה המשרד מקרים, שניתנו הלוואות,

שלא בהתאם להנחיות. עד למועד סיום הביקורת טרם הסתיימו

הבירורים שערך המשרד עם הבנקים בעניין זה.



אחד האמצעים חעיקריים שמפעיל משרד הבינוי והשיכון ליפתרון בעיות

הדיור של זוגות צעירים הוא מתו הלוואות למימון רכישת דירות

לעצמם.

במשך השנים הנהיג המשרד שינויים שהביאו לפישוט בהליכי הרישום,

אישור הזכאות ומתו ההלוואות. כללי התכנית הובאו לידיעת הציבור,

וההרשמה הועברה לבנקים למשכנתאות, שטיפלו בעבר בביצוע ההלוואות

בלבד.

התברר, כי 70% מן הזכאים, בכלל זה כל הזוגות שנישאו זה מקרוב,

כלולים בקבוצת הסיוע הנמוד. מאחר שלרוב הזוגות הצעירים איו

מקורות מימון והסכונות בהקף הדרוש לרכישת דירה, עליהם לגייס את

יתרת מחיר הדירה באמצעות הלוואות. זו היא הכבדה ניכרת נוכח

תנאי שוק ההון בארץ. מה עוד שתדבר מטיל עליהם עמידה בסכומי

החזר גבוהים.

בשנים 1983 ו-1964, שבהו הייתה עלייה מואצת של מהירים, נחג

המשרד להגדיל מפעם לפעם את סכומי ההלוואות. המשרד החליט על

השינויים בסכומים ועל העיתוי, בלא שנמצא תיעוד על ההחלטות

וחמקותיחו. גם לא נמצא, אם בדרגים הבכירים של המשרד נדונו

נתונים על ערכו המשתנה של החלואות ועל מספר מממשי הלוואות

ומשמעותם.

מחישובים, שערד משרד מבקר המדינה, עולה, שלעומת המחצית השנייה

של 1982 הייתה בשנים 1983 ו-1984 ירידה בערכו הריאלי של

ההלוואות לדיור ביחס למחירי דירות. הירידה בערכו גדלה, ככל

שחלף זמן משינוי לשינוי וככל שגברה עליית המחירים.

לדעת הביקורת, מו חראו' שבדרגים חבכירים תגובש בבחירות מדיניות

סיוע בהתחשב בצורכי הזוגות הצעירים ונוכח אילוצים במשק ומגבלות

תקציביות. כו יש לבהוו את דרך הסיוע המיטבית עבור אוכלוסיית

חזוגות המתקשים מבחינה כלכלית.

הפעלת תכנית הסיוע במתכונתה הנוכהית כרוכה בפעולות, המבוצעות

באמצעות הבנקים למשכנתאות. מו הראוי, שמשרד הבינוי והשיכון

ומשרד האוצר 'בהנו את העלויות הכרוכות בביצוע התכנית, ב"הוד

בשים לב לעמלה בשיעור 10.6% מן הגבייה המשולמת לבנקים.

דרוש שהמשרד ינקוט צעדים להסדרת הפעולות הקשורות בביצוע

התימת הסכם ביו המשרד לביו הבנקים למשכנתאות;

הוצאת נוהל מקיף; שיפור והידוק אמצעי הפיקוה והבקרה על סדרי

ביצוע ההלוואות.