הכנסת העשרים

מושב שלישי

פרוטוקול מס' 373

מישיבת ועדת החוקה, חוק ומשפט

יום רביעי, ל' בניסן התשע"ז (26 באפריל 2017), שעה 10:00

הצעת חוק העמותות (תיקון מס' 16), התשע"ז-2016

חברי הוועדה: אורי מקלב – מ"מ היו"ר

ענת ברקו

לימור תוסייה כהן - ייעוץ וחקיקה כלכלי פיסקאלי, משרד המשפטים

אייל גלובוס - ראש רשות התאגידים, רשות התאגידים

אביטל שרייבר - סגנית ראש רשות התאגידים, רשות התאגידים

גלי גרוס - יועצת משפטית, רשות התאגידים

שלמה ברילנט - מנכ"ל איגוד מנהלי הישיבות

ניצן רוזנברג

אסף פרידמן

יפעת קדם

הצעת חוק העמותות (תיקון מס' 16), התשע"ז-2016, מ/1086

אני מתכבד לפתוח את ישיבת הוועדה בנושא: הצעת חוק העמותות (תיקון מס' 16), התשע"ז-2016, הכנה לקריאה שנייה ושלישית. אין ספק שזה צעד גדול מאוד, צעד חשוב מאוד, ממשק מאוד חשוב לציבור. אתם מבקשים לאפשר לציבור להגיש מסמכים, טפסים בצורה מקוונת. אנחנו רואים את זה באהדה רבה, בשמחה רבה.

אנחנו חושבים שזה צעד חשוב מאוד. אנחנו צועדים בכיוון הזה גם בתחומים אחרים. עשינו את המהפכה הזאת בתחום החברות. ניתן להגיש היום חלק מהתהליכים בתחום החברות, לא את כולם, בצורה מקוונת. צריך לומר שזה שירות וולונטרי. אנשים בוחרים את השירות הזה, כי הוא ייחודי והוא טוב יותר עבורם. הכוונה היא לא להקל עלינו, היא להקל על הציבור. אם עשינו את זה בתחום החברות ששם המעורבות של הגורמים המקצועיים יותר מאסיבית - עורכי דין, רואי חשבון, על אחת כמה וכמה אנחנו רוצים לעשות את זה בתחום העמותות. פה אנחנו רוצים להיות עוד יותר נגישים לציבור. אנחנו מציעים כאן הסדר קצת יותר גמיש, קצת יותר נרחב. בתחום החברות העיסוק הוא בעיקר על ידי גורמים מקצועיים, לכן נעזרנו באמצעים טכנולוגיים של כרטיס חכם. אנחנו עוד לא יודעים לאיזה כיוון אנחנו הולכים כאן, אנחנו כן יודעים שאנחנו רוצים ללכת לכיוון יותר ליבראלי, קרי מעבר לשתי החלופות שהיו קיימות בתחום החברות - כרטיס חכם או נייר, לא משנה אם אתה מוסר את זה פיזית או דרך הדואר. הכוונה כאן לאפשר דרכים אחרות. יש דרכים שונות, כמו קוד מתחלף, כמו קוד קבוע שיישלח לחברה וכו'. הרעיון כאן הוא לאפשר לעמותה יותר גמישות מאשר בתחום החברות. העמותה היא גוף שונה, היא גוף שיש בו שני חברים. אנחנו רוצים להקל בעניין הזה, אנחנו לא רוצים לשנות את הדרישות המהותיות. עדיין מדובר כאן בשני אנשים שחותמים, שמתחייבים. אנחנו רק מקלים בתהליך, בדרך, לא במהות. אנחנו לא משנים שום דבר במהות העמותה, באורגנים שצריכים להתחייב בשם העמותה, במהות הספציפית של הדברים. במקום איזו שהיא חתימה, אנחנו רוצים דרכים טכנולוגיות יעילות ונוחות יותר.

אנחנו הולכים לשני תהליכים במקביל. אנחנו רוצים כמה שיותר מהר לקדם את שני התהליכים - גם את תהליך החקיקה שאנחנו כאן מביאים בפניכם, גם את העניין המחשובי. אנחנו לא יודעים על איזו דרך אנחנו הולכים בתחום המחשוב. אנחנו לא רוצים להחליט בלי שהחקיקה סגורה. אנחנו רוצים להשאיר פתח בחקיקה שיאפשר לנו גמישות מסוימת. זה לא במהות. כמובן שלאנשים שיבחרו ללכת בתהליך המקוון אנחנו גם נחזור בצורה מקוונת. מי שיגיש לנו באמצעות הדואר, יקבל את זה באמצעות הדואר.

האם לא נדרש היום שום אמצעי זיהוי לאדם ששולח באמצעות הדואר?

אנחנו מבקשים לראות חתימה מקורית.

איך אתם יודעים מה החתימה המקורית? לי יש כל פעם חתימה אחרת.

הטענה של הזייפנים היא שאם החתימה זהה זה כנראה זיוף.

מה קורה עם חברות שהן לתועלת הציבור?

הכוונה להחיל את אותו הסדר.

אנחנו מבקשים לאפשר תהליכים מקוונים של דיווח לרשם העמותות. מדובר במסמכים לצורך אישור ניהול תקין, בבקשות לרישום עמותה, בדיווחים נוספים שהם דיווחים בשוטף. אנחנו נמצאים פה במן מלכוד. אנחנו לא יכולים לפתח מחשובית לפני שאנחנו יודעים שיש לנו אישור של ועדת חוקה לתקנות. כמו שאייל הדגיש, אנחנו לא מדברים על הדרישות המהותיות של הדיווח שזה באחריות השרה לקבוע בתקנות לפי חוק העמותות, לפי חוק החברות, תלוי אם זה חברות לתועלת הציבור או עמותות. חלקן קבועות בדין עצמו, חלקן גם נמצאות לפתחה של ועדת חוקה בתיקון לדוח המילולי שהעברנו ואני מקווה שיידון בהקדם. אנחנו מדברים על איך מדווחים, על איך מגישים את זה. ביקשנו שהרשם יוסמך לקבוע כללים לגבי אופן הזיהוי של הגורמים שמגישים, לקבוע כללים לגבי איך מגישים, לגבי המבנה של הטפסים והמסרים האלקטרוניים. כללים מקבילים רשם ההקדשות יכול לקבוע לחברות לתועלת הציבור. רשם ההקדשות ורשם העמותות הוא אותו בן אדם. צריך לעשות התאמות מסוימות. ניצן הציעה שנפצל כי בכל זאת יש שוני מסוים בין שני הגופים. נעשה את הכללים. הכוונה היא לייצר מערכת מחשובית אחת שבה גם עמותות וגם חברות לתועלת הציבור יוכלו לדווח. כללי הזיהוי ואופן הגשת המסמכים יהיו לפי הכללים שהרשם קובע.

אביטל, איזה דברים חייבים להגיש היום עם שתי חתימות?

דוח מילולי ודוח כספי.

דוח כספי הוא של רואה חשבון?

יש רף של מיליון 200 אלף שקל שממנו צריך רואה חשבון לחתום בנוסף לשני חברי ועד. יש פרוטוקול אסיפה כללית שאמור לאשר את הדוח הכספי והניהולי. גם הוא צריך להיות בשתי חתימות. חמשת מקבלי השכר זה נספח לדוח הכספי. איזה שהוא גורם מוסמך צריך לחתום. אם העמותה שינתה תקנון או שינתה מטרות, היא צריכה להגיש בקשה בפרוטוקול שחתום בשתי חתימות. אני מדברת על הדיווחים השוטפים.

לפני כמה חודשים התחלנו באפיון מפורט של מערכת חדשה. היא אמורה להרחיב את המערכת שפותחה עבור רשם החברות. זה אומר מערכת חדשה לחלוטין מבחינת רשם העמותות. אנחנו נפסיק לעבוד עם המערכת שלנו. זה הליף די מורכב. התחלנו באפיון שלו. החשיבה כרגע היא שניתן כמה שיותר אופציות. אנחנו רוצים להשאיר את קביעת הכללים פתוחה לרשם העמותות, כדי שאם יסתבר לנו במהלך האפיון שיש טכנולוגיות מתקדמות יותר, נוכל לאפשר גם אותן. אחת האופציות היא ששניים מחברי הוועד יוכלו לעשות איזה שהוא זיהוי חכם, כמו טלפון סלולרי, ספרות אחרונות של כרטיס אשראי, מועד הנפקת תעודת זהות. אחרי שהם מזדהים באופן הזה, הם מקבלים קוד חד פעמי אותו הם מכניסים למערכת. הכוונה היא שחבר הוועד הראשון יאשר את הדיווח וינעל אותו. הוא יודיע לחבר ועד נוסף להוסיף את הקוד שלו. בהוספת הקוד השני הדיווח יישלח באופן מקוון אלינו. הכוונה היא להקל במובן שלא על כל אחד ואחד מהטפסים יצטרכו לחתום שניים. אם הם רוצים להגיש בקשה לאישור ניהול תקין, הם יראו את רשימת הטפסים שהם צריכים למלא. כשהם ירצו להגיש את הבקשה, יחתמו שניים. החתימה של השניים תאשר את כל הטפסים הרלוונטיים שהם מגישים.

קוד הכניסה צריך להיות בצורה נגישה לכולם.

לרזולוציות האלו עדיין לא נכנסנו.

אם תרצו לעשות את זה לא באופן וולונטרי, זה יגיע לכאן חזרה?

כן. החוק מסמיך אותנו לקבוע אך ורק אפשרות נוספת למסלול הרגיל. הכוונה לבוא בדברים עם הגורמים הרלוונטיים. הדרישה של הכללים תאפשר לקבל פידבק מהציבור, לעדכן ולשכלל. ככל שהטכנולוגיות יתפתחו, כך זה יאפשר לכלול עוד שכלולים ועוד התאמות.

רשם התאגידים ורשם העמותות הוכיחו ייעול בולט מאוד בשנים האחרונות. הוא מאפשר שקיפות ונגישות הרבה יותר גדולות. במה שיוצא לגופים זרים אנחנו רואים שכל אחד עושה דין לעצמו, נוהל לעצמו.

אנחנו נמצאים בתהליכים מול משרד ראש הממשלה ביחד עם רשות המיסים והחשב הכללי. אנחנו מנסים לתאם דרישות באופן שמי שמגיש מסמכים יוכל להגיש אותם פעם אחת.

איך מונעים דרך המהלך הזה הסתתרות של עמותות, זיוף של עמותות?

מה שמבקשים עכשיו יותר מזוהה ממה שהיום. היום אפשר לשלוח בדואר.

אם זה נעשה באופן מקוון, יכול להיות מצב של זהויות בדויות שעובדים איתן.

הכוונה לייצר תהליך זיהוי בסטנדרטים הגבוהים ביותר. יש תהליכים בממשלה שיוצרים היום זיהוי חזק מאוד של הגורם שעומד מאחורי הדיווח. מדובר בזיהוי הרבה יתר חזק ממה שקיים היום במסמך הידני. דווקא אמצעי הזיהוי הטכנולוגיים שקיימים היום הם הרבה יותר מתקדמים, הם מאפשרים זיהוי חד-חד- ערכי ברמה הרבה יותר חזקה.

כולל הצלבה מול נתונים אחרים.

אתם יכולים לעשות את זה?

כן. אנחנו עושים את זה כבר בתחום החברות.

זה משהו שיכול למנוע זיופים?

זה יכול בהחלט למנוע. זה לא סותר את המעקב והבקרה האחרת שיש לנו. אנחנו בגישה של פחות להתערב, בגישה של שיתוף פעולה. התחלנו פיילוט שאביטל מובילה אותו. במקום לעשות ביקורת אחת, נעשית הביקורת המשותפת. גם את זה אנחנו מנסים להרחיב ולייעל. אנחנו הם אלה שצריכים להתרוצץ עבור הציבור, לא הציבור צריך להתרוצץ בין עובדי הממשלה, בין עובדי המדינה על מנת לקבל את השירות שהוא זכאי לו בדין.

אנחנו מברכים על שיתוף הפעולה שיש לנו עם הרשם. הרשם עדכן אותנו על השינוי ועל הכל. אנחנו תומכים שהרשם יוכל לקבוע את הדרכים. הדרכים להזדהות היום הרבה יותר פשוטות. אנחנו תומכים בחלופה ב'. כל עמותה שתכתוב את המייל שלה לרשם, תקבל כבר השנה, עוד לפני התהליך הדיגיטלי הזה, את הפידבקים על ניהול תקין. זו בשורה מאוד גדולה.

רוב העמותות מתנהלות היום באופן ממוחשב?

הכל היום דיגיטלי.

אתם מייצגים המון עמותות קטנות.

הן עדיין יוכלו להגיש ידני. הניהול התקין שלהן לא קריטי במובן שהן מפסידות כספים. אני חושב שלפני שמוציאים המלצות של הוועדה, צריך לשבת עם המגזר השלישי על מנת לראות שההחלטות האלו עובדות במציאות. לפעמים רואי החשבון בשטח רואים דברים אחרים ממה שרואים בחשב הכללי.

הכרעה אחת שנותרה לתיקון החוק היא בשאלה מי יהיה בעל הסמכות לקבוע את הכללים, לקבוע איזה סוג של בקשות ניתן יהיה להגיש באופן מקוון. כמו שהציגו פה נציגי הממשלה ורשות התאגידים, הרצון שלהם הוא לאפשר לגורם המינהלי - במקרה הזה רשם התאגידים - לקבוע את הכללים. הרצון שלהם הוא רצון ברור. ניתן להבין את הרצון שלהם לעשות את זה, רק צריך לזכור שלא נוהגים לתת את הסמכות להתקין תקנות בחקיקה ראשית. בדרך כלל נותנים את הסמכות לשר. אחר כך יש את השאלה אם מביאים את זה לאישור ועדת חוקה, לא מביאים את זה לאישור ועדת חוקה.

בדברים האלה אנחנו מבקשים.

השאלה הזאת היא שאלה של היחסים בין הרשויות. זה תלוי במהות הנושא. יש כאן עיקרון של כיצד מתנהלת החקיקה, למי אתה נותן את הסמכות לקבוע את התקנות - האם למחוקק המשני, או שאתה הולך ישירות לגורם המינהלי. יש את השאלה של עד כמה אתה רוצה לראות את זה בוועדה לפני האישור הסופי.

יתרון אחד שיש להם זה שהם משרד המשפטים. אנחנו לא רוצים להגיד להם עד איפה יהיה זיהוי. אני מבין שאתם הולכים על הזיהוי הקל. הנקודה המנחה אתכם היא לא המתחזים. נקודת המוצא לגבי תעודות זהות היא מתחזים, זהות כפולה.

אצלנו יש שקיפות. אם מישהו יחתום בשם מישהו אחר, המסמכים יימצאו באינטרנט.

במוקדם או במאוחר יעלו על זה.

צריך לקחת בחשבון שהאלטרנטיבה היא בעצם אותו קשקוש.

גם בביטוח לאומי וגם במס הכנסה הסמכות היא של הרשות עצמה.

הם מביאים את זה בחוק ההסדרים. אתם זה משהו אחר.

אפשר לקבוע שהכללים בעניין הזיהוי יהיו באישור שרת המשפטים. כן היינו רוצים את הגמישות - -

המקום היותר מתאים להסתכל, להקיש, לראות משהו דומה זה בחוק החברות. ההסמכה בחוק החברות לקבוע את הכללים ואת כל הדברים שקשורים לדיווח מקוון ניתנת לשר המשפטים. כל התקנות מכוח סעיף 366 לחוק מגיעות לאישור ועדת חוקה. כך זה נעשה שם.

מה הבעיה באישור שר הפנים?

זה מה שעשיתם ב-2015. ב-2015 עשיתם את הפיתוח של המערכת האלקטרונית. תוך כדי זה הגעתם לפה עם התקנות.

זו שאלה של עיכובים?

הבעיה היא שתמיד צריך לרדוף את הפרקטיקה הנוהגת ואת הטכנולוגיה. הטכנולוגיה מתקדמת הרבה יותר מהמשפט. הכוונה והשאיפה של כולם פה היא להנגיש לעמותות, לאפשר נגישות כמה שיותר פשוטה, קלה ומהירה. ברגע שאנחנו מסרבלים את מנגנון הקביעה, אנחנו תמיד נהיה בפיגור. האלטרנטיבה של לתת לרשם העמותות ולרשם ההקדשות לקבוע כבר קיימת בהסדרים.

אפשר שזה יהיה באישור שרת המשפטים.

יש מרחק די גדול בין מה שקיים היום בכל חקיקת המשנה למה שהם מבקשים כאן. זה סוג של דבר חדשני.

אנחנו מבינים את מה שאת אומרת. ועדת חוקה היא אחת מהוועדות הכי עמוסות. להגיע לפה בכל תיקון חקיקה זה לא דבר פשוט.

זה לא תיקון חקיקה, זה תיקון תקנות. כשבאתם עם תקנות ב-2015 ואמרתם לנו שיש לכם מערכת שאתם רוצים להפעיל, ועדת חוקה ידעה לתעדף.

את צודקת.

התוספת של הזמנים היא לא כל כך משמעותית. כשאתה מדבר על פיתוח של מערכת ממוחשבת, אתה לוקח את זה בחשבון במסגרת התהליך.

יש תקנות שרק אחרי 4 שנים הגיעו לוועדה, אם בגלל בחירות, אם בגלל לשכת השרה.

אפשר לחכות 5 חודשים לקביעת דיון.

הטיעון הזה נכון לכל סוג של כללים, לכל סוג של תקנות. עדיין אנחנו לא נותנים לרשות המינהלית לקבוע כללים באופן קבוע.

גבולות הגזרה קבועים בחוק. רשימת המסמכים קבועה בחוק. העובדה ששני חברי ועד צריכים לחתום קבועה בחוק.

בואו נקבע שבעוד שנה נקיים דיון, נראה מה עשיתם, איך התקדמתם. ניצן צודקת, אבל בואו נראה איך אנחנו יכולים לתת לכם להוכיח את עצמכם.

זה משהו שפותח פתח לדברים אחרים.

העניין של הזיהוי יהיה באישור שרת המשפטים.

זה עדיין לא תקנות שהיא מתקינה.

לגבי אופן הפרסום, לנו ברור שהכללים האלה יפורסמו כמו חקיקת משנה.

הדין מחייב שהם יפורסמו ברשומות כמו כל תקנה אחרת. השאלה פה היא לגבי מי קובע אותם, לא לגבי המעמד הנורמטיבי שלהם.

אתם מפרסמים את הכללים לכל העמותות?

ברור.

אתם ממוקדים בתוך קהל היעד שלכם?

צריך שהם ידווחו פעם בשנה על ההסדרים שקורים כל שנה.

סיכמנו שבעוד שנה נשמע מה נעשה, איך זה התקדם.

הוספת סעיף 64ב. 1. בחוק העמותות, התש"ם – 1980, אחרי סעיף 64א יבוא: "הוראות לעניין הגשת בקשה לרישום עמותה או דיווח, באופן מקוון.

64ב.(א) הרשם רשאי לקבוע כי בקשות ומסמכים שיש להגיש לרשם לפי סעיפים 2,10 ו-28, ניתן יהיה להגיש גם באופן מקוון, מבלי להגיש את המסמך המקורי או העתקו המאושר כדין.

סעיף 2 לחוק העמותות עוסק בהגשת בקשה לרישום עמותה, סעיף 10 עוסק בהגשה של תקנון, וסעיף 38 זה כל הדיווחים השוטפים.

הסעיף שהקראתי אומר שהרשם יהיה רשאי לקבוע, מתוך כל הבקשות והדיווחים שרשומים בסעיפים בחוק העמותות, איזה מתוך הבקשות ניתן יהיה להגיש באופן מקוון. הכוונה שלהם, אם הבנתי אותה נכון, לעשות את זה באופן מדורג, לפי ההתפתחות של המערכת האלקטרונית.

החלק הבעיתי הוא רק עניין הזיהוי?

הזיהוי הוא לא משהו שנכון לתת לרשם. מה שיש לך היום זה חוק חתימה אלקטרונית. בחוק חתימה אלקטרונית עשו חשיבה מאוד גדולה על מה קורה אם רוצים חתימה בנייר. אמרו שצריך חתימה אלקטרונית מאושרת. מה שמבקשים ממך לעשות היום זה "להתגבר" על חוק חתימה אלקטרונית. חוק חתימה אלקטרונית זה משהו שעשו עליו איזו שהיא חשיבה מגובשת ומרוכזת. עכשיו הם באים ומבקשים לחרוג מזה.

על זה אני מציין אותם לטובה.

עד היום היית צריך חתימה אלקטרונית מאושרת, עכשיו רוצים לדבר על איזו שהיא דרישה פחותה מזה. הם באים ואומרים שהם לא יודעים. יותר נכון שהסדר חדש כזה ייקבע על ידי השר ויגיע לוועדת חוקה או לוועדה אחרת. צריך לחשוב איך אתה חורג מהקונספט של חוק חתימה אלקטרונית. יותר נכון שהפיילוט יהיה מפוקח יותר. כשאתה רואה לאן זה הולך, רק אז אתה נותן לגורם המינהלי אפשרות לרוץ עם זה קדימה.

זה לא בדיוק הכיוון שאנחנו הולכים אליו. אנחנו לא אומרים שאנחנו רוצים לעשות הסדר חדש שמחליף את חוק חתימה אלקטרונית, אנחנו אומרים שהחתימה שנדרשת היום היא דרישה יותר מידי קשה מבחינתנו. אנחנו נותנים דרישה שהיא פחותה מבחינת הקושי. אנחנו אומרים שאפשר להגיש בחתימה ידנית. אם היינו מתעקשים על כך שחייבים חתימה ידנית, את צודקת. אולי לגבי הסדרים אחרים עדיין חתימה ידנית זה הסף הנדרש. אמרנו שהסף הזה הוא גבוה מידי, שאנחנו מסתפקים בסף נמוך יותר.

בהגשת מסמכים לא צריך בכלל חתימה, היא לא נותנת לי שום דבר. כאן זו התנהלות שוטפת וארוכת טווח.

האנשים שבאים ומייסדים את העמותה חייבים לחתום על תצהיר. עורך דין חייב לזהות אותם. אז דרישת הזיהוי היא מעבר לחתימה רגילה.

הרבה מאוד מסמכים נשלחים היום דרך האינטרנט. אני רוצה לקחת ריזיקה בעניין הזה. נעקוב אחרי זה. מדובר פה באמצעי זיהוי ברובד הנמוך, המינימאלי שנדרש. אנחנו באים כאן להקל, לא באים להוריד מהתוקף של מה זה נקרא חתימה מאובטחת או חתימה מאושרת.

(ב) רשם רשאי לקבוע כללים לגבי הגשה באופן מקוון, בעניין אלה: (1) הליכי הזיהוי של מגישי הבקשה או הדיווח; כללים לפי סעיף קטן זה ייקבעו באישור השר; (2) אופן ההגשה; (3) מבנה הטפסים והמסרים האלקטרוניים שיש להשתמש בהם לצורך ההגשה;

(ג) על אף האמור בסעיף 2(א) לחוק חתימה אלקטרונית, התשס"א-2001, יראו בקשות ומסמכים שהוגשו באופן מקוון בהתאם לכללים שקבע הרשם לפי זה, כאילו נחתמו.

2. תיקון חוק החברות. בחוק החברות, התשנ"ט-1999, בסעיף 345כד(ב), אחרי "לחוק העמותות" יבוא "וכן הוראות סעיף 64ב לחוק האמור.

המשמעות של הסעיף זה שיהיו שני סטים של כללים: כללים לעמותות וכללים לחברות.

אנחנו לא נפתח 3 מערכות מחשוב שונות.

כמה עמותות יש?

סביב האלף.

קצת יותר מאלף.

יש לנו בין 15 ל-20 אלף עמותות שמדווחות.

מדובר על כ-5% מתוך כל המערכת. זה לא החלק העיקרי.

גם בעניין הזה היה עדיף לתת את הסמכות לשר. מאחר ונותנים את זה לרשם, זה באמת יהיה לשני רשמים שונים.

אנחנו רוצים להודות לך על העבודה. אני מבין את מה שאת אומרת. אני רואה בזה עוד ייעול, עוד התמקצעות. מי בעד הצעת חוק העמותות ( תיקון מס' 16), התשע"ז-2016, ירים את ידו?

הצבעה

בעד – פה אחד

נגד – אין

נמנעים – אין

הצעת חוק העמותות (תיקון מס' 16), התשע"ז-2016, אושרה.

הישיבה ננעלה בשעה 11:00.