כנסת פתוחה

PAGE
1
ועדת החוקה חוק ומשפט

26.7.2006

הכנסת השבע-עשרה






נוסח לא מתוקן

מושב ראשון
פרוטוקול מס' 37

מישיבת ועדת החוקה חוק ומשפט

יום רביעי, א' באב התשס"ו (26 ביולי 2006), 10:00

צו הנזיקין (שינוי התוספת לפקודה), התשס"ו-2006

חברי הוועדה: מנחם בן-ששון - היו"ר

יצחק לוי

עו"ד תמר קלהורה – משרד המשפטים, מח' ייעוץ וחקיקה, אזרחי

עו"ד רויטל ססובר – הרשות הלאומית להסמכת מעבדות

עו"ד ליאור הינקוס – מכון התקנים

עו"ד נירית אהרון – רשות הטבע והגנים

מיכה רגב – מנכ"ל הרשות לפיקוח חקלאי

מירב ישראלי

דורית ואג

אסתר מימון

צו הנזיקין (שינוי התוספת לפקודה), התשס"ו-2006

בוקר טוב, אנחנו דנים בצו הנזיקין (שינוי התוספת לפקודה), התשס"ו-2006, לאישור ועדת החוקה, לפי בקשתו של שר המשפטים. כיוון שחברי הכנסת אינם, וקיבלתי את חומר הרקע ודיון מכין מעורכת-הדין מירב ישראלי, אני לא מרגיש צורך, אפילו לא בשביל הפרוטוקול, אלא לומר בכמה משפטים. אנחנו מדברים פה, אם אני חוזר למשפט העברי, כדרכנו כאן, עד כמה שאנחנו יכולים, התופעה הזאת של שחרור מומחים העוסקים בצורכי ציבור ברשויות השלטון מאחריות למחדל שנעשה שלא במזיד היא סוגיה משפטית שכל מערכת חוק ניסתה לעסוק בה אי פעם.

אפשר לראות כיצד זה משתלשל במשפט העברי, זה מתחיל בשופטים – האם שופט אחראי לשגיאה שהוא עשה. התלמוד עוסק בסוגיות האלה במסכת סנהדרין בשני מקומות, בדף ה' ובדף ל"ג, ולאחר מכן החומר מכונס בספרו של רבי משה בן מימון "היד החזקה", בהלכות סנהדרין, בפרק ה', ושם נמנים התנאים שבהם ראש מערכת משפטית וחבר במערכת משפטית פטורים מלשלם את הנזקים שנעשו בתום לב במהלך עבודתם, אפילו אם תום הלב גובל ברשלנות סבירה כמו אי הכרת החומר שברקע. זו השאלה, אם הוא טועה. מי שמכיר את הביטוי במקורו זה "טועה בדבר משנה", לאחר מכן זה התפתח גם "טועה בדברי התלמוד" ו"טועה בדברי גאונים", דברים שהפכו לטריוויאליים. אי הכרת הטקסט זה סוג אחד של טעות, וסוג אחר של טעות, שגם היא מוגדרת כטעות הדיינים שאנשים פטורים מלשלם בה, היא טעות שמוגדרת כטעות בשיקול הדעת.


גם כאן אנחנו עוסקים בטעויות שהן טעויות שמוגדרות כפטור לדיין או לשופט, כיוון שהרבה ממערכת הממשל היהודית האוטונומית בארצות המזרח, ולאחר מכן גם בארצות המערב, הושתתה על השוואה לבית דין, משום שלא היה מקור סמכות אחר כדי להשתית מערכת אדמיניסטרטיבית יהודית, ואני מדבר עכשיו על גובי מס, פרנסים, אנשים שעסקו במערכת עזרה סוציאלית. שוב, מי שמכיר את הסוגיות האלה, הן סוגיות שנקראות "הפקר בדין הפקר", משום שהן סוגיות מוצא על מנת לעסוק בכל הפקעת ממון מאדם במקרה שהמערכת האדמיניסטרטיבית לא הושתתה על מקור סמכות אחר.


מעניין שמקור הסמכות הראשון שפוטר מומחה מאחריות על מעשה שעשה במהלך הכרעות שיפוטיות או ממשליות משטריות מובהקות, שקשורות בהתמחותו, נשארה תלויה במערכת של שניים כפול שניים, אם אני רוצה לסכם את כל הסוגיות הללו. קודם כול, זה איכותו של השופט, קרי, האם הוא איש פשוט או איש מומחה, והמומחה פטור יותר מן הפשוט, דרגת ההתמחות מוגדרת בכל מיני הגדרות אחרות, והשתיים האחרות: טועה בטקסט, הגדרת טועה בדבר משנה או טועה בשיקול דעת, זאת אומרת, לא בטקסט, אלא בדימוי הנדון אל הראיה והבנת הבעיה שעמדה בפניו.


זה הרקע, והוא מאוד קרוב אל הסוגיה שאנחנו עוסקים בה. אנחנו אומרים: מי שלא עושה לא טועה, טועים רק אלה שעושים.


במקרה שלפנינו אנחנו מדברים בחוק הנזיקין, בפטורים או בעניינים הקשורים בעובדי ציבור שאחראים, רק אם לא עשו מעשה רשלני. זה היה עוד לפני שהיה התיקון. התיקון שנכנס, אני מניח שחלקכם היה אפילו שותף לו, זה היה חסינות על מעשים רשלניים במעשים שלטוניים, שאין בהם זדון ושאין בהם מודעות.


אנחנו מתבקשים היום לעסוק לא בתיקון החוק, אלא בהוספת רשויות, ומה שבדקה עורכת-הדין מירב ישראלי מיום שקיבלנו את התקנה עד היום זה, את הגופים שנתבקשנו לאשר, ואתם יכולים לראות ברשימה שלפניכם. עד היום הזה, חוץ מאשר הממשלה, היו בנק ישראל, המוסד לביטוח הלאומי ושירות התעסוקה. הם היו מוזכרים משום שהם נמצאים בחוק העונשין ויש להם אמצעי הרתעה חלופיים, קרי, יש מערכת לענייני עונשין ומערכת לענייני משמעת באותם מוסדות, אותן רשויות, ואלה הדברים שבדקנו מתוך 60 התאגידים הציבוריים האחרים. ראשית, בדקנו האם יש עוד תאגידים שראוי היה שייכנסו לרשימה, ולא מצאנו. דבר שני, באלה שקיבלנו לאשר היום בדקנו שני דברים: האם יש בהם איזה מערכת שעוסקת בעונשין, והאם יש מערכת שעוסקת בענייני משמעת. אני מדבר על מערכות שיפוטיות ומערכות שאחרי זה יכולות לפקח על ההכרעות של האנשים. המכנה המשותף של כל הרשימה, מסעיף 4 עד 11, ושוב, כתלמיד של עורכת-הדין ישראלי, יש שלושה דברים שמאפיינים את התפקיד השלטוני: רגולציה, רישוי ופיקוח, ואלה ההיבטים שבדקנו בתפקידים שלטוניים שעשויים להשפיע על תאגידים סטטוטוריים, והם לפני כן לפניכם.


אני יכול גם לדווח על רשות מרפא ורשות לבינוי ופינוי של אזורי שיכון, שאולי הן היו רלוונטיות, אבל אלה שתי רשויות שאינן פועלות, ואילו המוסד לבטיחות וגיהות של משרד התמ"ת, חשבנו שהוא רלוונטי, אבל הם אינם מבצעים פעילות שלטונית. לכן, מה שנשאר לנו זה לבדוק רשות-רשות, האם יש לה אמצעי הרתעה חלופיים. אם כן, אנחנו יכולים להיות רגועים ואפשר להחיל עליהן את ההרחבה או את התוספת לפקודת צו הנזיקין. בכך סיימתי את כל טיעוני, והייתי רוצה לעבור רשות-רשות.

את המועצה להשכלה גבוהה, האם אתה מייצג?

אדוני מייצג את המועצה להשכלה גבוהה, הוא היה שר החינוך פעם.

הייתי יושב-ראש המועצה להשכלה גבוהה.

האם יש למועצה להשכלה גבוהה בית דין משמעתי?

האם חוק שירות המדינה (משמעת) חל על המועצה להשכלה גבוהה?

למיטב ידיעתנו אין.

לא נזקקתי לזה, בדרך כלל סגן היושב-ראש הוא שופט.

אומנם אין בחוק עצמו סעיף שמדבר על החלת חוק שירות המדינה (המשמעת) באופן ישיר, וגם האלטרנטיבה להוראת חקיקה מפורשת בעניין הזה היא בדרך כלל החלטת ממשלה. סעיף 75 לחוק שירות המדינה (משמעת).


לא עלה בידי למצוא, וכרגע גם לא עלה בידי נציבות שירות המדינה עצמה למצוא, החלטת ממשלה שמכילה את סעיף 75 על המועצה להשכלה גבוהה. נכון להיום, הנציבות עושה עבודה שמטרתה לבדוק על אלה מבין התאגידים הסטטוטוריים חל הדין המשמעתי של עובדי המדינה, כיוון שהם בעצמם לא יודעים, והם בעצמם הגיעו למסקנה שככל הנראה יש לא מעט עובדים שמן הראוי היה שזה יחול עליהם, כך שיכול להיות שעוד נופתע.


יש פסק דין של בית הדין לעבודה, נדמה לי בית הדין הארצי, בשם גורי זילכה, פסק דין שלא עסק בסעיף הזה של המועצה להשכלה גבוהה, אלא בסעיף דומה מאוד של הרשות לניירות ערך, שלגביה כן יש החלטת ממשלה שמחילה את החוק, ושם נאמר, שעובדי הרשות לניירות ערך דינם כדין עובדי מדינה ושהתקשי"ר חל עליהם. אם התקשי"ר חל עליהם, זה אומר שגם הדין המשמעתי חל.

לפי דעתי, אנחנו לא יכולים לאשר את הסעיף הזה.

אני לא בטוחה. נכון שאחד הרציונלים של תיקון מס' 10 הוא קיומה של העובדה שיש אמצעי הרתעה נוספים, אבל קודם כול קיים הדין הפלילי, גם בלי שהדבר ייאמר במפורש. לגבי דין משמעתי, נכון שכרגע הסוגיה הזאת לא ברורה, אבל אפשר יהיה לפטור את זה על ידי כך שנבקש מהנציבות לבחון את הסוגיה. בדקתי בתיקים של חקיקת המשנה אצלנו וראיתי שבמשך השנים נעשתה עבודה כזאת במקום שפנו אל הנציבות, זאת אומרת, צריך לעורר את העניין.


המועצה להשכלה גבוהה נמצאת בשנים האחרונות, למיטב ידיעתי, במתקפה מאוד רצינית, אומנם בבג"ץ ולא בבתי משפט אזרחיים, כל נושא התארים של לטביה, גם מתן הכרה למוסדות. העובדים והמוסד כולו נמצאים תחת התקפה. מבחינת הרציונל העיקרי, כלומר, הגנה על שיקול הדעת, יש טעמים כבדים מאוד מדוע כן להחיל. לכן, אם עושים את האיזון הזה, לטעמי, גובר הצורך במתן הגנה על העובדים, כאשר את בעיית הדין המשמעתי אפשר לפתור.

אני מבין את הדבר, ומבחינה אישית אני קרוב מאוד למוסד להשכלה גבוהה בתוקף עבודתי האדמיניסטרטיבית הקודמת. במקרה הזה, הנטייה שלי היתה להגיד כן כנטייה אישית, אבל אם יסתבר לנו שזה המוסד היחיד שחסר את ההיבט שנותן אמצעי הרתעה, בין אם במסגרת התקשי"ר, או במסגרת אחרת, אני יכול לחכות עם האישור למועצה להשכלה גבוהה, ולאשר בינתיים את המוסדות האחרים. נשמח להכניס אותם אחרי שיושלם החסר.

אני חוששת שגם האחרים באותו מצב.

זה לא באותו מצב. אחרי ההבהרה של עורכת-הדין קלהורה, שלגבי הרשות לניירות ערך יש החלטת ממשלה, וזה לא ידענו אתמול, זה עדכון, למעשה נשארים שלושה גופים שאין לגביהם החלה מפורשת של הדין המשמעתי: המועצה להשכלה גבוהה, מכון התקנים הישראלי והרשות הלאומית להסמכת מעבדות, שעליה יש החלה של ההוראות המיוחדות בחוק העונשין של עבירות שחלות על עובדי ציבור, אבל אין החלה משמעתית. יש שלושה גופים שאין בהם במפורש אמצעי הרתעה חלופי, שהוא מאוד חשוב. הוועדה, כאשר אישרה את הצעת החוק לקריאה השנייה והשלישית, אחד הדברים שהיו בבסיס, זה שיש גם אמצעי הרתעה חלופיים על העובדים, לכן אין חשש להעניק את הפטור.

אני לא רואה בעיה אם נאשר היום רק חלק מן הרשימה. הוועדה הזאת די יעילה, אם מבקשים, היא נענית.

האם הנציבות נתנה הערכת זמן לגבי הפעולה שלה בעניין הזה?

מה צריך לעשות לגבי שלושת הגופים האלה?

לפי סעיף 75 לחוק שירות המדינה (משמעת) הממשלה באישור ועדת העבודה של הכנסת רשאית, בהודעה ברשומות, להורות כי הוראות חוק זה – הוראות חוק שירות המדינה (משמעת) – יחולו על עובדי גוף מבוקר.

מה הבעיה?

אין בעיה, צריך לעשות את זה. אני רק לא מעוניין לתת את האישור שלנו לפני שמאשרים את האישור האחר.

אתה צודק. למה לעשות חצי עבודה?

המועצה להשכלה גבוהה, בינתיים אנחנו לא מאשרים, גם מכון התקנים לא נאשר, אלא אם כן עורכת-הדין קלהורה תאיר את עינינו שיש שם משהו חדש.

אין שם משהו חדש, שם יש הרבה מאוד תביעות. האחרונה שבהן תביעה- - -

הממשלה צריכה להזדרז.

אני לא יודעת מה קורה עם מכון התקנים, כיוון שזה תאגיד מאוד ותיק, ויכול להיות שיש החלטה מאוד ישנה. אולי יש החלטה ותיקה שצריך לבדוק אותה.

עורכת הדין קלהורה, את יכולה להיות עדת אופי לוועדה הזאת, שכאשר היא נתבעת, היא עובדת יום ולילה כדי להשלים את מלאכתה.

זה דווקא יהיה שוט על הנציבות.

אני לא מחפש שוטים, אני מחפש הידברויות. ברשות הלאומית להסמכת מעבדות יש אנשים ואין משמעת.

יש חוק עונשין, ההוראות הנוגעות לעובדי ציבור, סברתי שזה מספיק.

זה חלק מן העניין.

אם מכון התקנים תת תביעות, אנחנו בשנה האחרונה חשופים לא רק לבג"צים, אלא גם לתביעות בבית הדין לעבודה ובבתי משפט אזרחיים. הרשות נותנת הסמכות למעבדות, ובשנה האחרונה ערכנו חקירה מאוד מקיפה נגד מעבדה שסוקרה בעיתונות, בטלוויזיה, ונאלצנו לשלול הסמכה כזאת, להשעות רישיון, זה הגיע לבג"ץ עם חמש עתירות לצו ביניים. עמדנו יפה בבג"ץ, אבל כל הזמן אנחנו תחת איומים, כולל איומים פליליים שהגיעו לתלונות במשטרה, איומים על עובדי ציבור, איומים על החיים. מבחינה חוקית מותר, אבל ברור לנו שיגיעו גם תביעות נזיקיות, כי גרמנו נזק ממוני רב. סגרנו מעבדת בנייה שנייה בגודלה בארץ, 200 משפחות שהלכו הביתה. אנחנו כל הזמן בהתדיינויות, אפילו בג"ץ ממשיך לפקח על כל התהליך הזה, ואנחנו מאוד זקוקים להגנות האלה.

עורכת-הדין ססובר, אותו דבר, אני אהיה מוכן לדון גם על מוסד בודד.

השאלה, מה אנחנו יכולים לעשות?

אחת משתיים, או לעבור דרך הנציבות לצורך כניסתכם לתקשי"ר או לבנות גוף משמעתי, זאת אומרת, בית דין משמעתי, אבל דין משמעתי שיש לו פרקים שעוסקים במימוש של סמכות עבירות משמעת כלפי העובדים.

עדיף דרך הנציבות.

הרשות, כולל האדמיניסטרציה, היא סך הכול 15 אנשים.

אני לא יודע מה תקציב הפעילות שלכם, אני כן יודע מה תקציב הפעילות של המועצה להשכלה גבוהה. הנזקים לכאורה שאתם יכולים לעשות הם כאלה שאתם צריכים את ההגנה, ולכן ניענה לכם, רק תגמרו את העבודה.

האם אנחנו צריכים ליזום את הפנייה לנציבות?

אני גם אכתוב מכתב לשר היום.

זה עניין של החלטת ממשלה.

אני אוציא מכתב לשר היום ואסביר לו שניענו לפנייה המהירה שלו, ב-27 ביוני קיבלנו, ואנחנו כבר דנים היום, נתנו לזה דחיפות, אבל אנחנו לא יכולים לעשות מה שאסור לנו לעשות לפי הבנתנו.

השאלה, איך מקדמים את זה.

עורכת-הדין קלהורה מאוד אינסטרומנטלית בדברים כאלה.


אני ממשיך הלאה. הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים.

יש החלה של דיני המשמעת, למעט הנושא של הוועדות.

למעט סעיפים 17 עד 30, שמדובר בוועדות משמעת, שממילא הן לא- - -

האם את יכולה לספר לנו איך זה בפועל?

לעובדי הרשות יש סמכויות אכיפתיות, הן מכוח חוק גנים ושמורות והן מכוח להגנה על חיית הבר.

אני שואלת לגבי המשמעת. האם קרה שמישהו עמד לדין משמעתי? איך בדיוק זה מופעל?

אני מחליפה עורכת-דין אחרת, לכן אני לא בקיאה עד כדי כך. אני מכירה רק את המסגרת הכללית, אולי אפשר, אחרי זה, להתייחס לזה בכתב. בעיקרון, עובדי הרשות כפופים לבית הדין למשמעת של עובדי המדינה. אנחנו מברכים על השינוי הזה ואנחנו זקוקים לו מאוד. מדיניות האכיפה היא אינטנסיבית מאוד, ולאחרונה מוגשות כל מיני תביעות סרק בנזיקין, כך שהדבר הזה יעזור לנו.

זה פטור רק לעובד.

אם אין לכם פקודה לוועדות משמעת- - -

יש להם, יש החלה של חוק שירות המדינה (משמעת), רק שיש סעיפים מסוימים שלא חלים.

אנחנו כפופים לבית הדין למשמעת של המדינה.

חבר הכנסת לוי, אנחנו יכולים לאשר גם את מספר 7, נוסף לשלושה שכבר אישרתם בזמנו.


הרשות לפיקוח חקלאי.

יש החלה. סעיף 25.

אני יכול לקרוא מלשון החוק. כתוב: "חוק שירות המדינה (משמעת) יחול על עובדי הרשות כאילו היו עובדי מדינה. לעניין זה יבוא שר החקלאות במקומו של השר בכל מקום שמדובר בחוק האמור, ומנהל הרשות יבוא במקום המנהל הכללי בכל מקום שמדובר בחוק האמור.

תודה רבה לך.

הרשות לניירות ערך. זה קיבלנו מעורכת-הדין קלהורה.

כרגע קיבלנו החלטת ממשלה, לפי סעיף 75 לחוק שירות המדינה (משמעת), להורות כי הוראות החוק- - -

האם ועדת העבודה אישרה?

זה פורסם ברשומות.

רשות העתיקות.

יש החלה של עונשין ומשמעת.

הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו. הנציג, בבקשה.

אני ממכון התקנים.

שמעת שאנחנו מגלגלים עיניים לשמיים.

שמעתי, אין לי מה להוסיף.

החוק לא חל עליכם?

אני לא יודע אם יש החלטת ממשלה.

מסעיפים 4 עד 6 לא אישרנו, מסעיפים 7 עד 11 אישרנו. אני אכתוב מכתב לשר ואסביר. אני מניח שאני פטור מלכתוב מכתב לרשויות.

אין צורך, אני אעשה את זה.

הצבעה. מי בעד? מי נגד?

הצבעה

בעד – פה אחד

אושרו סעיפים 7 עד 11 לצו הנזיקין (שינוי התוספת לפקודה), התשס"ו-2006.

בעד - פה אחד.

אני רוצה לדבר על הנוהג של הקמת ועדות משותפות.

כבר קיבלתי את ההערה, והערתי לצוות הוועדה.

הנוהל לא ברור. ביררתי היום אצל היועצת המשפטית של ועדת הכנסת, אבל יש נוהג. אגב, אפשר ליזום תיקון בתקנון ולנסות למסד את הנוהג. היה נוהג, והנוהג תמיד היה שיושבי-הראש היו מביאים לוועדה את העניין. מביאים לוועדה ואומרים שעומדת לקום ועדה, יש הצעה כזאת, יש הצעה אחרת. נכון שהנוהג היה שזה לא נרשם בסדר-היום, עד כמה שזכור לי העניין. הנוהג השני היה, שתמיד היה איזון בין קואליציה לאופוזיציה, והוועדה שהוקמה אתמול חרגה משני הנוהגים האלה, לא מהנהלים.

אמת, נכון הדבר. טענתי האישית היא טענה לתום לב, גם בעניין אחר. הנושא כל כך נגרר, אחרת הייתי עוצר, ועוד פעם ממנה ועוד פעם בודק. במקרה הזה זה דיווח מספרי על הנושא הנדון. קיבלתי את ההערה לגופה. הטענה שלי לקולת העונש, ראשית, שאני חדש בעבודה, ושנית, שאין נוהל כתוב.

אני מודה שאין נוהל כתוב.

אני לא מבינה את הבעיה לגבי קואליציה אופוזיציה, זו ועדה של ארבעה, לא יכול להיות שניים-שניים לפי מפתח קואליציוני. אם זה הולך לפי מפתח קואליציוני, לא יכול להיות מספר שווה של חברים מהקואליציה ומהאופוזיציה.

מרחיבים את הוועדה לשלושה-שלושה, כדי שאפשר יהיה לתת לאופוזיציה קצת יותר מקום.

יש חבר אופוזיציה אחד.

אכן, לגבי אישור הוועדה, בוועדת משנה מעבירים לוועדה ומצביעים, ושם אין בעיות. בוועדות משותפות, לפעמים מביאים, לרוב לא.

אני אשתדל להביא. הישיבה נעולה.

הישיבה ננעלה בשעה 10:30