PAGE
3
ועדה לזכויות הילד

13.12.2006

הכנסת השש-עשרה






נוסח לא מתוקן

מושב רביעי

פרוטוקול מס' 151

מישיבת הוועדה לזכויות הילד

יום שלישי, י"ב כסלו התשס"ו (13.12.2005), שעה 13:00

הפקדת הכנת תסקיר מסוגלות ההורים בידי העמותות לאימוץ בין-ארצי

חברי הוועדה:

רחל סעדה

רויטל יפרח, תמר שפנייר

הפקדת הכנת תסקיר מסוגלות ההורים בידי העמותות לאימוץ בין-ארצי

אני פותח את הישיבה. אני מצטער שחלק מהעמותות לא הגיעו, הסיבות שלהן מוזרות לי. אני רוצה לפתוח באמירה מאוד ברורה בעניין. מאחר שהיו לחצים לא לקיים את הישיבה בנושא - לבטל או לדחות - אני מאוד עקשן בדעתי שזאת סוגייה שעוסקת בילדים ואנחנו הוועדה לזכויות הילד; זאת סוגייה מאוד חשובה, ואת התפקיד שלנו כגורם מפקח בתור כנסת נקיים באופן מלא. אם יש דברים בתחום שראויים לתיקון, אנחנו נצביע עליהם ונדרוש את תיקונם.


נשמע עכשיו את ד"ר שירלי אברמי, מנהלת שירותי מחקר במרכז למחקר ומידע של הכנסת, שהשתתפה בהכנת סקירה על יישום האימוץ הבין-ארצי בישראל.

תודה לוועדה וליושב-ראש, חבר הכנסת רן כהן, יוזם הדיון.

הסקירה במקורה הוכנה על-ידי מרכז המחקר והמידע של הכנסת - ביוזמת חבר הכנסת שאול יהלום, כשהיה יושב-ראש ועדת העבודה והרווחה של הכנסת - בשיתוף עם פרופ' יוסי תמיר ועו"ד זהר נוימן, שנמצאת כאן, מפורום המחקר למדיניות חברתית באוניברסיטה העברית; מצידנו השתתפו בהכנת הסקירה גב' שרון סופר ואנוכי, ממחלקת המחקר.

עד התיקון לחוק האימוץ שהתקבל ב-1998 תחום האימוץ הבין-ארצי לא היה מסודר. מטרת התיקון היתה להסדיר אותו. הסקירה שערכנו, מטרתה לבדוק את יישום התיקון לאחר שש שנות פעילות. היתרונות העיקריים של הסדרת הנושא בחוק הינם הסדרה חוקית של סוגייה כה רגישה, העוסקת בדיני נפשות, שלא היתה מוסדרת; ובמידה מסוימת פתיחת התחום לתחרות הוגנת והגברת הזמינות של ילדים מועמדים לאימוץ למשפחות שמסיבות שונות אינן יכולות לאמץ ילד בישראל, זאת בהסתייגות הנדרשת; הכל תוך השארת הפיקוח על נושא כה רגיש בידי הממשלה. על טיבו של הפיקוח ישנן מחלוקות, שתפורטנה בהמשך.

כיום מאומצים בישראל כ-250 ילדים בשנה במסגרת אימוץ בין-ארצי, באמצעות 11 עמותות, נוסף ל-300 ילדים המאומצים בהליך רגיל בישראל. כלומר, מדובר בעצם על היקף שווה כמעט לזה שבאמצעותו מאומצים ילדים בישראל.

יש כאן טעות. הילדים המאומצים בארץ הם פחות ממחצית המאומצים.

נשמח לקבל כל תיקון.

מספר הילדים המאומצים באימוץ פנים-ארצי הוא פחות מהמאומצים באימוץ בין-ארצי.

אם כך, על אחת כמה וכמה שיש להסדיר את נושא האימוץ הבין-ארצי. היקף האימוץ מחייב דיון ציבורי ובחינה של יישום החוק ועמידתו במטרותיו. כשישראל הצטרפה לאמנת האג, חלק מהתנאים היה חקיקת התיקון לחוק אימוץ ילדים שנכנס לתוקפו ב-1998. להצטרפות היו שתי מטרות מרכזיות: נוהל מסודר ומבוקר, ושמירה הדוקה על עיקרון טובת הילד.


עד קבלת התיקון היה הנושא של אימוץ חו"ל פרוץ לחלוטין; בשטח פעלו עמותות פרטיות ללא פיקוח, ולעתים אכן הסתיימו סיפורים בשברון לב וכיס, כמו המקרה של הילדה הברזילאית קרוליין-ברונה, שלא ניכנס אליו עכשיו.

כיום פועלים בזירה ארבעה גורמים - שרי הרווחה והמשפטים; הוועדה המייעצת בראשות ד"ר טובה ליכטנשטיין; העמותות שהוכרו לעניין אימוץ בין-ארצי והרשות המרכזית לעניין האימוץ הבין-ארצי.


עמותה שמבקשת לקבל הכרה לעניין אימוץ בין-ארצי צריכה להצהיר כי מטרתה הבלעדית הינה פעולה בתחום האימוץ הבין-ארצי ושפעולתה אינה נעשית למטרת רווח. יש הגבלות לגבי כוח האדם המקצועי שעליה להעסיק, ולא אכנס לפרטים. מדובר על אנשי מקצוע - עובד או עובדים סוציאליים (לפי מספר הילדים שהיא מטפלת באימוצם), פסיכולוג קליני, רופא מומחה ברפואת משפחה ועורך דין.

גם מבחינה כלכלית יש דרישות. העמותה נדרשת להגיש דוח של רואה חשבון על מצב הכלכלי ולפרט את גובה השכר שהיא משלמת לעובדיה. העמותה נדרשת גם לביטוח או לערבות בנקאית בגובה חצי מיליון שקלים וכן לביטוח אחריות מקצועית.


דוח מבקר המדינה, שנראה לי שאין מקום להיכנס אליו בדיון היום, טען כי הפיקוח הפיננסית נעשה באופן לקוי עד שנת 2000, ואילו כיום ישנה יותר הקפדה רבה יותר על העמידה בתקנות ובכללים.

לגבי נתונים מפורטים על פעילות העמותות השונות והמדינות מהן מובאים הילדים לאימוץ, לא אכנס לזה עכשיו; אני מפנה אתכם לחוברת של מרכז המחקר והמידע והאוניברסיטה העברית, עמודים 12 ו-13. אציג שני הדגשים עיקריים לגבי הממצאים, כאשר הנתונים נכונים פחות או יותר ללפני שנה.


עד לפני שנה, דצמבר 2004, מספר קטן של עמותות הביא את מרבית הילדים. בתקופה בה התקיים החוק, כ-80 אחוז מהילדים הובאו באמצעות 4 מתוך 21 עמותות. וגם מבחינת המדינות יש ריכוז. 82% אחוז מהילדים הובאו משלוש מדינות - אוקראינה, רומניה ורוסיה. המשמעות המעשית היא שהעמותות לאימוץ בין-ארצי תלויות באופן מוחלט בפתיחת וסגירת השערים על-ידי המדינות, שלעתים נעשית ללא הודעה מראש. במקרים כאלה מוצאות עצמן העמותות וגם המשפחות תלויות באוויר, לאחר שהכספים או חלק מהם כבר שולמו, עם תהליך אימוץ שמתעכב או אפילו מתבטל.


ישנה שאלה לאיזו עמותות יש תמריץ לפעול. כיום נראה שיש ירידה בכוחן של העמותות הקטנות, שמביאות ילדים ספורים מדי שנה. כתוצאה מכך אנחנו חוששים שעלול להיווצר מצב - וזה בניגוד לרוח התיקון לחוק - שבו יישאר בזירה רק מספר מועט של עמותות גדולות. הדבר יקטין את התחרות, שהיתה אחת מיעדי החקיקה. השלכה נוספת היא שזמן ההמתנה עלול להתארך. ראוי לבחון מה היתה כוונת המחוקק בהקשר זה, והאם המצב הנוכחי עונה על הכוונה.

כיום הפיקוח מוסדר באמצעות הרשות המרכזית לאימוץ בין-ארצי, שרי הרווחה והמשפטים והוועדה המייעצת לשרים. אבל נראה שהסמכות של הרשות המקצועית היא בעיקר בבדיקות מדגמיות ולא בפיקוח רציף ויום-יומי על פעילות העמותות. הרשות המרכזית יכולה להיכנס לבדיקה רק לאחר שבוסס "חשד סביר"; כלומר, למיטב הבנתנו, המדינה נכנסת לתהליך הפיקוח בשלב מאוחר מדי, כאשר למעשה אין כמעט יכולת לעצור את התהליך.

חשוב לציין שההורים שמבקשים לאמץ ילדים מחו"ל אינם מחויבים להשתתף בקבוצות הכנה להורות, וזאת בניגוד להורים המבקשים לאמץ ילדים בארץ, שכן מחויבים בכך. אנחנו חושבים שאם כן היה חיוב של הורים להשתתף בקבוצות הכנה להורים, חיוב כזה היה מאפשר לממשלה להיכנס בעוד מקום כגורם מפקח והיה עוד שלב שבו המשרדים היו יכולים להפעיל עוד מסגרת של מעין פיקוח ובקרה במהלך תהליך האימוץ.


הנושא שהוא השורה התחתונה, הוא שאלת המסוגלות ההורית וכאן צריך להתקיים הדיון המרכזי. היום, לפי החוק, הקביעה אם משפחה היא בעלת מסוגלות הורית - אינדיקטור מרכזי וקריטי לקבלת ההחלטה - נעשית על-ידי גורמים הפועלים מטעם העמותות ובמימונן. יש פה, לפחות לכאורה, ניגוד עניינים מובנה. לעמותות יש אינטרס להכריז על כמה שיותר משפחות כבעלות מסוגלות הורית כדי שהן יוכלו לשלב בהליך יותר ילדים. יש לכך כמה וכמה השלכות: ראשית, יש להניח שעמותה שתקנה לעצמה שם של עמותה "קשה", יהיו לא פחות לקוחות - דבר שיקטין עוד יותר את האינטרס שלה להחמיר בקריטריונים לגבי מסוגלות הורית. בעיה נוספת שעלולה להיות - כיוון שאין פיקוח של רשות מרכזית אחת על הגדרת הקריטריונים, לכאורה לפחות, כאשר הורים לא יוכרו כבעלי מסוגלות הורית בעמותה אחת, הם יוכלו לפנות לעמותה אחרת שכן תכיר בהם כבעלי מסוגלות הורית.

זה אסור על פי חוק.

אולי עוקפים את זה.

אמנם מבקר המדינה המליץ לחייב את העמותות לדווח על כל ניגוד עניינים ספציפי, אלא שלהבנתנו ניגוד העניינים מובנה בתוך הסיטואציה.

עשינו גם השוואה בין-לאומית, ובדקנו מה קורה בארצות אחרות. בכמה מדינות שנבדקו - כמו אנגליה, שוודיה וצרפת - מצאנו שבכולן המסוגלות ההורית נבדקת על-ידי מערכת הרווחה ולא על-ידי העמותות. באיטליה מעבירים את המלצת גורמי הרווחה לרשות השופטת והיא זאת שמחליטה.


לגבי שאלת המבקשים לאמץ, אנחנו רואים שיש הבדל בקריטריונים בין הורים שמבקשים לאמץ ילד בישראל לבין הורים שמבקשים לאמץ ילד מחו"ל. בישראל דורשים שפער הגילאים בין ההורה לבין הילד יהיה עד 43 שנים ובאימוץ הבין-ארצי פער הגילאים המותר הוא עד 48 שנים. השאלה למה צריכים להיות הבדלים כאלה.

לפני שעו"ד זהר נוימן תשלים את הדברים, אני רוצה לומר שני דברים בבסיס הדיון הזה. אני מכיר את הסוגיה של אימוץ ילדים והיא סוגייה מאוד רגישה, אנושית ביותר. להורים שרוצים לאמץ ילד צריך לסייע ככל האפשר, כמובן בתנאים של מסוגלות הורית. אני רוצה שיהיה ברור שבדיון הזה וכל מה שיתפתח הלאה, הכוונה היא לסייע לתהליך ולא להפריע לו.


אנחנו נמצאים בוועדה לזכויות הילד, והמטרה שלנו היא שלילדים בתהליך הזה יהיה הכי טוב בעולם. זאת הראייה שלי בתוך כל העניין, וזה תפקיד הוועדה לגבי הפיקוח, יישום החוק ואיך הוא מתנהל.

לגבי כוונת המחוקק, כן היתה כוונה שיהיו מעט עמותות שייכנסו ויתפסו תפקיד חברתי ציבורי - דבר שבפועל, מניתוח התוצאות, לא התקיים.


המסקנה הכי מובהקת שלנו היתה לעניין התסקיר של מסוגלות הורית. גם בדיונים של ועדת החוקה, חוק ומשפט היתה התעסקות נרחבת בשאלה מי אמון על הנושא ומה אמורה להיות הדרך שבה זה יתבצע. נתנו את הדעת על כך, שמכיוון שהשירות למען הילד קובע קריטריונים מאוד מחמירים לאימוץ בארץ, והם מרשים לעצמם להעלות את הרף יותר ויותר, יש קושי להורים לאמץ ילדים. נוצר מצב שאנשים עוברים מיונים על מיונים ולא מגיעים לשום מקום ואחרי 5-6 שנים מגלים שעברו את הגיל המקסימלי.


גם אז, היו מתנגדים וביניהם השירות למען הילד שלא רצה בזמנו להפקיע את עניין התסקיר מידי המדינה. הגענו למסקנה המובהקת שלנו, שיש עם זה בעיה קשה. יש ניגוד עניינים מובנה, גם אם בפועל אין לנו כלים לבדוק עד כמה הדבר בא לידי ביטוי. לכאורה הדבר סותר את טובת הילד; ומי שיש לו אינטרס כלכלי מידי, הוא זה שקובע את הכשירות והמסוגלות ובסופו של דבר עשוי להיווצר מצב שבו הורים שלא היו עוברים את רף המסוגלות ההורית במנגנון הפנים-ארצי, פונים לאימוץ בין-ארצי, והילדים מחו"ל יזכו לבתים טובים פחות. דבר זה עלול לפגוע בעיקרון טובת הילד.


לעניין הקריטריונים, הקביעה האם יחידים יכולים לאמץ או לא - שהוא נושא שזכה לדיונים מאוד סוערים בזמנו - לטעמנו צריכה להיות האחדה של הקריטריונים והמגבלות על המבקשים לאמץ בארץ ובחו"ל. יש לקבוע אמות מידה זהות באופן שלא תתקיימנה אפליה ופגיעה בשוויון בתחום.

ואז יהיה תור של עשרים שנה בארץ?

עושים "הנחות" למבקשים לאמץ ילדים מחו"ל, ואז הם יקבלו משפחות פחות טובות.

זאת שאלה של היצע וביקוש. נפתח תור של 15 שנה? על מה את מדברת?

צריך להבין את הסוגיה, ועו"ד נוימן מדברת גם על הרמה של העיקרון.

למרות שגם היום העמותות מחויבות, כשמישהו נמצא בלתי כשיר, להעביר את המידע לעמותות האחרות - מנגנוני התיאום הם קצת מסורבלים. מבחינת הפיקוח, המידע לגבי הילדים, עצם העברת התסקיר - מעבר לפתרון העניינים המובנה - תאפשר פיקוח בשלבים מוקדמים יותר.

אני מאוד רוצה התייחסות גם של משרדי הממשלה וגם של העמותות לכמה סוגיות שאנחנו צריכים לדון בהן בעניין הזה. מהדברים של ד"ר אברמי ושל עו"ד נוימן, שמענו על העימות המובנה בין האינטרס של העמותות לרווח לבין זה שבדיקת המסוגלות נמסרת לידיהן, דבר שיוצר ניגוד עניינים מובהק. הסוגיה השנייה היא שאלת האחדת הקריטריונים של אימוץ ילד בישראל ואימוץ ילד ומחו"ל. ככלות הכל, כולנו היינו רוצים שכל ילד יזכה לאותם הקריטריונים שהמדינה או המחוקק קובע. לאחר שהוא מאומץ, הוא ילד שווה בתוך מדינת ישראל והוא זכאי לגדול בשוויון מלא ומוחלט ובאופן ראוי. בנוסף להאחדת הקריטריונים למסוגלות הורית, צריך שיהיה גורם מרכזי מפוקח, שהמדינה שולטת בו, והוא יקבע זאת.

הייתי גם רוצה לשאול אתכם מדוע לא לחייב הורים שמאמצים ילד מחו"ל להשתתף באותן קבוצות הכנה להורים מאמצים, כפי שמחייבים את ההורים שמאמצים ילד בארץ. מבחינה מסוימת, זה כמעט כמו הכנה ללידה.

יותר.

אין הכנה להורים שעושים ילדים, לא עושים להם הכנה להורות. עושים הכנה ללידה. שמענו כאן שהחיוב של קבוצות הכנה להורים לא חל על כולם, אלא רק על הורים שמאמצים ילד בארץ. לדעתי החיוב הזה צריך לחול גם על הורים שמאמצים באימוץ בין-ארצי.

אם יש מחלוקת על הנתונים שניתנו כאן, הייתי מבקש שתיתנו את הנתונים האמיתיים מבחינתכם. הנתונים במחקר הם רק עד לפני שנה, אז בואו נשמע איפה אנחנו חיים בסוף 2005.


עוד סוגיה אחת או שתיים, כדי לחדד את הדיון שלצערי לא יוכל להתארך מעבר לשעה 14:00, כי אני צריך להיות בישיבה אחרת.


אני מבין שהיום, כשמבקשים לאמץ בישראל, צריכים לעמוד בקריטריונים יותר מחמירים לגבי מסוגלות הורית מאשר לאלה שרוצים לאמץ בחול. מדוע שלא תהיה האחדה של קריטריונים ולמה להבדיל בין זה לזה?


הייתי רוצה לבקש מכם, בעיקר ממך גב' נחמה טל, שתאירי את עינינו לגבי סוגיות שלא עלינו עליהן פה, והאם יש צורך - ואת זה אני מחזיר גם לד"ר אברמי ועו"ד נוימן - בשינוי בחוק או עדכון החוק לגבי דברים שנחשפו מאז 1998.

ראשית, אני רוצה להגיד שבאתי היום טבולה ראסה. אין לי מנדט לבוא ולהגיד: ישבנו, דיברנו ואלה התוצאות. את הדברים האלה אעביר הלאה ויצטרך להיות המשך לדיון. לגבי הנושא שהוא מאוד פרובלמטי ומסובך, מי יעשה את בדיקות המסוגלות ההורית, זה דבר שאני מבקשת לא להתייחס אליו. אני יכולה להגיד שהוועדה יושבת על המדוכה בימים אלה, האם להעביר את זה לרשות המדינה. כהערת אגב, ההתנגדות הגדולה להשאיר את תסקיר המסוגלות ההורית בידי המדינה היתה דווקא של חבר המפלגה שלך, דדי צוקר, יושב-ראש ועדת החוקה דאז. הוא היה זה שבשום אופן לא הסכים לשמוע על האפשרות הזאת. של. הצעת החוק המקורית דיברה בדיוק על כך, אבל חה"כ צוקר ביקש להגביל את הכוח של השירות למען הילד בנושא, ולכן זה שובש.

למה הוא התנגד?

אז היתה הרגשה שצריך להוציא את זה בכל מקרה מהמדינה.

היתה הרבה ביקורת.

אחרי התאבדותו של מנהל עמותה ראו כמה זה מסובך ומורכב, והיתה איזושהי חזרה בתשובה. היסטורית, זה היה הסיפור.


אני חושבת שאי אפשר להתעלם ממציאות קיימת. דווקא לגבי מה שאמרת - היה רצון להקל ולתת לאנשים, שאין להם אפשרות לאמץ בארץ, בכל זאת לאמץ. זאת היתה הכוונה. כמו כן, רצו שהאימוץ הבין-ארצי ייעשה בצורה חוקית ולא כל כך גרועה כמו שהיתה אז, שהכל היה פרטיזני.

הכל היה "שחור".

זה בא ממקום טוב, לעשות טוב ולאפשר לאנשים לאמץ. העלאת או הורדת הקריטריונים בארץ - למשל, השוואת גיל המאמצים בארץ למאמצים בחו"ל, שהוא 48 - תביא לסיטואציה שבמקום תור של 5 שנים, שאנחנו עדים לו היום, יהיה תור של 10-15 שנים. אני מבקשת שתבינו ש-40% מהמאמצים בחו"ל הם משפחות חד-הוריות. השוואת הקריטריונים משמעותה בעצם שיבוש כל התור בארץ.

הנתונים שנמסרו כאן, על מספר הילדים המאומצים, אינם מדויקים. בארץ מוצאים לאימוץ כ-100 ילדים בשנה ובין 200 ל-250 ילדים מחו"ל נמסרים לאימוץ, וכפי שאמרתי כ-40% מהמאמצים בחו"ל הם משפחות חד-הוריות. האחדת הקריטריונים בין האימוץ הארצי לבין האימוץ הבין-ארצי תקשה מאוד על משפחות לאמץ ילדים.

נקבעו תנאים שונים לא על פי קריטריונים של טובת הילד, כי ברור שזה היה אחיד; לא בגלל שעד הגיל הזה טוב לילד לגדול אצל הורה מאוד מבוגר או צעיר, אלא בגלל העניין המספרי - שבארץ יש פחות הזדמנויות. אין לכם כלי אחר לעשות את הסינון הזה?

בחלקו זה נכון. עם זאת, אני רוצה לסייג את דבריי. אני לא טוענת שהורה בן 44 או חד-הורית לא יכולה להיות מאמצת טובה. צריך לעשות הפרדה בין זה לבין אי-מסוגלות הורית או מסוגלות מאוד לקויה, שלא יכולה להביא אותך להיות הורה מאמץ טוב. יש מרכיבים נוספים שאתה צריך, ולכן צריך להיזהר מזה. אני לא רוצה ליצור הרגשה שמעדיפים שאם חד-הורית תאמץ רק בחו"ל. זאת לא היתה הכוונה. אם יש אפשרות בחירה ואם בארץ יש תור כל כך גדול, אז אולי ראוי לחשוב אחרת - בארץ יש הרבה מאוד הורים שמבקשים לאמץ ואין מספיק ילדים לאימוץ, ובחו"ל יש הרבה ילדים שאם לא מאמצים אותם, האלטרנטיבה שלהם היא לגדול במוסד ולא בבית.

את אומרת שיש כמעט 100 חד-הוריות שמאמצות מחו"ל. האם יש חד-הוריות שמאמצות ילדים בארץ?

יש קצת. רק אותם ילדים שלא מצאנו להם זוג הורים.

בגדול, אם יקבעו קריטריונים להכנת להכנת תסקיר מסוגלות הורית, אני האחרונה שאתנגד. אבל הכל עניין כספי.

התמונה שעולה מהמחקר אינה נכונה. החוק קובע תנאים יותר קלים לאימוץ פנים מאשר חוץ. בפועל, הקריטריונים משתנים לפי מספר הילדים לאימוץ. העניין הוא, שהעמותות הגדולות אינן מעונינות בתסקיר מסוגלות הורית.

החשש הוא תמיד להציג את האלטרנטיבה שבאימוץ הבין-ארצי נפרוץ את הקריטריונים. הנחת היסוד של השירות למען הילד – ואני מכיר אותה היטב – היא טובת הילד. ואכן, עיקרון טובת הילד צריך להיות בראש סדר העדיפויות של המדינה, ואין סיבה שבאימוץ הבין-ארצי נוריד את הרף של הקריטריונים.

זאת סוגייה רגישה ביותר וצריך לעזור להורים לאמץ ילדים אך גם לשמור על עיקרון טובת הילד. מהדיון עולה כי הנושא אינו מספיק בשל ולכן נקיים דיון נוסף עם פרופ' יוסי תמיר, מחבר המחקר.

הישיבה ננעלה בשעה 14:00.