פרוטוקולים/ועדת חוקה/7693



5
ועדת החוקה חוק ומשפט
13.1.2004

פרוטוקולים/ועדת חוקה/7693
ירושלים, כ"ו בטבת, תשס"ד
20 בינואר, 2004

הכנסת השש-עשרה נוסח לא מתוקן
מושב שני




פרוטוקול מס' 137
מישיבת ועדת החוקה חוק ומשפט
יום שלישי, י"ט בטבת התשס"ד (13 בינואר 2004), שעה 10:00

חוקה בהסכמה רחבה - חוק יסוד: משק המדינה

חברי הוועדה: מיכאל איתן - היו"ר
אופיר פינס-פז
אברהם רביץ
יולי תמיר

עו"ד דוידה לחמן-מסר - משרד המשפטים, משנה ליועמ"ש
עו"ד דלית דרור - משרד המשפטים
עו"ד עדנה ארבל - משרד המשפטים
אורי יוגב - משרד האוצר, ממונה על התקציבים
עו"ד ימימה מזוז - משרד האוצר, היועמ"ש
אסרף אמיר - משרד האוצר, רכז מקרו
פרופ' שמעון שטרית
ד"ר הלל סומר - המרכז הבינתחומי
יצחק קליין - ראש המרכז המדיני לישראל
יורם גבאי
ד"ר שלמה סבירסקי - מנהל פרוייקט ניתוח תקציב המדינה
אלי שהרבני - הקרן החדשה לישראל
אליעזר נהיר - אזרח
פרופ' אריק כרמון - נשיא המכון הישראלי לדמוקרטיה
עופר קניג - המכון הישראלי לדמוקרטיה
אמנון כוורי - המכון הישראלי לדמוקרטיה
עמיר אברמוביץ - המכון הישראלי לדמוקרטיה
עו"ד אדווין פרידמן - עו"ד אדווין פרידמן
דפנה בן-פורת - הכנסת, מרכז מחקר ומידע

סיגל קוגוט

תמי ברנע

אסתר מימון


חוקה בהסכמה רחבה - חוק יסוד: משק המדינה

אני מתכבד לפתוח את ישיבת ועדת החוקה, חוק ומשפט. בעקבות בדיקה של מה שעשינו ומה שעוד צריך לעשות עד לגמר שלב א' של הפרוייקט שלנו - אני רוצה להזכיר ששלב א' הוא השלב שבו אנחנו קובעים את השלד של הצעת החוקה עם אלטרנטיבות שונות, שהן נחשבות אלטרנטיבות שיש מאחוריהן גיבוי פוליטי מסוים, שיש מאחוריהן סיכוי סביר לעבור - ראינו שעל מנת שנגמור את העבודה בשלב הראשון - היום אנחנו בישיבה מס' 18 או 19 - נצטרך עוד כ-50-60 ישיבות.

מאחר שעשינו את 18 הישיבות האלה בתקופה של מספר חודשים, הגעתי למסקנה שאנחנו מוכרחים להאיץ את הקצב. האצת הקצב תתבצע בשתי דרכים: דבר ראשון, נקבל כוח-אדם נוסף על מנת שיסייעו לסיגל קוגוט ולצוות המשפטי להכין את הישיבות, כי לכל ישיבה כזאת צריך להכין חומר, ועל כל שעת עבודה פה יש כמה שעות עבודה לפני ואחרי; דבר שני, נגביר את הקצב.

עכשיו אנחנו עוברים לדון בחוק יסוד: השפיטה ובחוק יסוד: החקיקה, אני מקווה שנגמור את חוק יסוד: משק המדינה בשתיים או שלוש ישיבות.

כל שבוע, בימי שלישי, יהיו ישיבות כאלה, ופעם בשבועיים לפחות, בימי ראשון, נדון בנושא של הזכויות. בקשר לעניין הזכויות, יולי תמיר, הייתי מבקש תאיצו את הקצב.

תן לנו תאריך יעד, ואנחנו נעמוד בו.

אני אודיע לך היום, יכול להיות שנתחיל עם הזכויות החברתיות, התהליך המקבילי.

סיגל קוגוט צריכה לגמור לסכם את הדברים. תן לנו שבועיים היערכות, אולי נגמור עוד פרק קטן שחסר לנו, אבל בעיקרון עשינו את רוב העבודה.

על חוק יסוד: מקרקעי ישראל נעשה עוד דיון. זה יהיה בערך בעוד חודש וחצי.

כבר עשינו את רוב העבודה. יש עוד נושא אחד שאנחנו מתלבטים בו, שזה, קרקעות וזכויות אקולוגיות, האם צריך להכניס את זה לזכויות החברתיות. התלבטנו בזה, ועוד לא סיימנו, כי רצינו להביא כמה מומחים. כל השאר סוכם, ואנחנו צריכים שסיגל קוגוט תעבוד על ההערות ותעשה את הנוסח, ואז אתי לבני ואני נהיה מוכנות, פחות או יותר, להציג את זה עם כל הדילמות. אנחנו באות לוועדה להציג לכם התלבטויות. נתלבט ביחד, ואז נציג נוסח, מוסכם או לא מוסכם, אבל נתלבט ביחד.

היום אנחנו מדברים על הפן השני של הזכויות החברתיות, על הפן של ההכנסות.

של ההוצאות.

הזכויות החברתיות זה ההוצאות. צריך לדאוג שיהיה גם כסף, שיהיה ממה לממן את הזכויות החברתיות, זכויות חברתיות שיעוגנו.

אני אפתח בקריאת כמה סעיפים מחוק יסוד: משק המדינה.

סעיף 1 - מסים, מלוות חובה ואגרות (תיקון מס' 1)

"(א) מסים, מלוות חובה ותשלומי חובה אחרים לא יוטלו, ושיעוריהם לא ישונו, אלא בחוק או על פיו; הוא הדין לגבי אגרות.

(ב) מסים, מלוות חובה, תשלומי חובה אחרים ואגרות המשתלמים לאוצר המדינה, ושיעוריהם לא נקבעו בגוף החוק, ולא נקבעה בחוק הוראה שקביעתם בתקנות טעונה אישור הכנסת או ועדה מוועדותיה, קביעתם בתקנות טעונה אישור מראש או תוך התקופה הקבועה לכך בחוק - בהחלטת הכנסת או בהחלטת ועדה מוועדותיה שהכנסת הסמיכה לכך."

בגדול, יש לנו סעיף שדן בלגיטימיות של קביעת המסים, יש לנו סעיף שדן בנכסי המדינה, יש לנו סעיף שדן בתקציב המדינה ובחקיקה שצריכה תקציב. זה כרגע חוק-יסוד: משק המדינה.

השאלה שאני רוצה להציג לנוכחים, וכל אחד יוכל להתייחס בכל צורה שהוא ירצה, באיזו זווית שהוא ירצה: מה מבחינת כל אחד ואחד מכם היה ראוי שיופיע.

אנחנו עובדים כעת על כל חוקי היסוד, ואנחנו מתכננים את הצעת החוקה, שתהיה מורכבת מנורמות שנקבעו בחוקי היסוד בדרך כלל, עם שינויים כאלה ואחרים, אם יהיו, אבל הבסיס הוא חוקי היסוד הקיימים, כאשר אנחנו עושים עבודה של סריקה ומיון, ומעלים נורמות מרכזיות בחוקי היסוד, מורידים הרבה מאוד חומר שיש בחוקי היסוד, אבל אנחנו סבורים שהוא לא צריך להיות ברמה של חוקה. אנחנו עושים את ההבחנה בין חקיקה רגילה לבין אותם פרקים בחוקה.

כאשר אני מסתכל כאן עכשיו על חוק-יסוד: משק המדינה, השאלה שנשאלת היא: מה מחוק-יסוד: משק המדינה צריך, איזה נורמות מתוכו צריכות להיקבע באותו מסמך שהוא הצעת החוק למדינת ישראל, ואיזה נורמות יכולות לרדת לחוק, שלא יהיה חוק יסוד, אלא חוק רגיל, שייקרא "חוק משק המדינה", כמו שיש חוק-יסוד: הכנסת וחוק הכנסת, חוק-יסוד: הממשלה וחוק הממשלה. אם נצטרך, נפרק. יהיה בחוקה פרק על משק המדינה, והוראות שונות בחוק, שיתייחסו לחוק משק המדינה.

מתוך מעקב אחרי כל התיקונים ותיק החקיקה המקורי, זה אחד החוקים שנכתבו תוך תפיסה חוקתית, ורוב ההערות שלו מתאימות לחוקה. כבר כשחוקקו אותו בדקו את נושא של ביקורת הכנסת על מסים, נושא של חוק תקציב שנתי, של התחייבות המדינה, של הצעות חוק תקציביות של חברי כנסת. אלה באמת נושאים שראוי להסדיר אותם בחוקות. זה לא חוק ארוך, ורובו מתאים לחוקה.

יש פה שני מרכיבים: יש המרכיב של הצעת התקציב, אישורו או אי-אישורו. זה מרכיב אחד שהוא עניין לחוקה. יש השאלה של מה שנקרא פה "הצעת חוק תקציבית של חברי הכנסת", שזה נראה לי פחות ראוי להיות חלק מחוקה.

כאשר את רוצה שתהיה נורמה שתגבר על חוק רגיל, שתקבע שחוק רגיל צריך להתקבל בכנסת ברוב מסוים, אם זה לא יהיה בחוקה, לא יהיה תוקף להוראה.

אני אנסח את השאלה של יולי תמיר קצת יותר כללית: מדוע כל נושא החקיקה לא יבוא בחוק- - -?

זה משהו אחר. אני לא מדברת על זה. גם פיקוח על חקיקת משנה לא יהיה בחוק-יסוד: הממשלה, אלא בחוק-יסוד: החקיקה, וגם זה צריך להיות בחוק-יסוד: החקיקה.

בחוק-יסוד: החקיקה, זה מקובל עלי.

חשבתי שהשאלה היא, האם זה צריך להיות בנורמה על-חוקית או בחוק רגיל.

לא, היא שואלת למה זה צריך להיות כאן.

גם ביקורת משק המדינה יכולה להיות בחוק-יסוד: מבקר המדינה.

אני רוצה לעשות הבחנה בין חוק-יסוד: משק המדינה, שלדעתי צריך לעסוק בתקציב, ורק בתקציב, ובין הגבלות אחרות, שאפשר לדון עליהן בהקשר של מבנה החקיקה בכנסת, אבל הן לא מאותו עניין.

זה לא חייב להיות דווקא בפרק הזה. השאלה, אם זה צריך להיות בחוקה, ואני חושבת שכן.

לפני שאנחנו נכנסים במבוא, נעבור דרך ההשוואה שעשה המרכז למחקר ומידע על חוקות אחרות.

מה שסיגל קוגוט אמרה זה די מדויק. סקרנו 15 חוקות כדי שיהיה לנו מבט קצת יותר כללי. רוב ההוראות מצויות ב-11, 12, 13 מתוך 15 חוקות. המגמה די בולטת, שההוראות האלה הן הוראות שמצויות בחוקה. לפעמים, לגבי המועד המדויק של הגשת הצעת התקציב, זה מצוי רק במיעוט מהחוקות. כתוב באופן כללי, כל שנה, על-ידי הממשלה, ופרטים יותר ספציפיים, כמו המועד המדויק, נמצאים במעט מאוד מקומות. כך גם לגבי הליך האישור של הפרלמנט. בכל החוקות יש משהו כללי לגבי אישור הפרלמנט, ורק בחלקן יש את ההליך עצמו, במה הוא נבדל מחקיקה רגילה, איך הוא נעשה, סייגים לגבי חלק מהבתים או כל דבר אחר, זה רק בחלק מהחוקות. רמת הפירוט בהליך עצמו משתנה מאוד מחוקה לחוקה, עד כדי כך שלא יכולנו לעשות השוואה, לא יכולנו להצביע על מגמה. אבל הכלל, כמו שסיגל קוגוט אמרה, שרוב ההוראות האלה נמצאות בחוקות, זה נכון, כולל הוראות לגבי הצעת חוק תקציבית שנמצאות במחצית מהחוקות. לגבי הפרקים, גם שם, ההוראות שמצאנו, לפעמים היו בפרק על חקיקה, בעיקר החלק של המסים, מלוות, הסעיף הראשון לחוק שלנו, נמצאות בדרך כלל בפרק של החקיקה, יש הוראות מיוחדות לגבי מסים, איך מחוקקים חוקים לגבי מסים. אותו דבר לגבי הצעת חוק תקציבית, שלפעמים נמצאת בפרק על חקיקה. זה רק מבחינת הארכיטקטורה של החוקה.

מבחינת הארכיטקטורה, יש חוקות שיש בהן ממש פרק שנוגע לנושא משק המדינה?

בחצי מהחוקות פחות או יותר.

מה מייחדים בפרק הזה?

לרוב, הצעת חוק התקציב, הגדרה של קופת המדינה, אחריות של הממשלה בנושא הזה, הוצאות והכנסות, אם יש חובה להגיש דוח וכן הלאה. לפעמים נכנס לשם גם הבנק הלאומי. כאן היה לי קשה להצביע על מגמה מה בדיוק נכנס לפרקים האלה, אבל הקטע של התקציב, וההוצאות וההכנסות לקופת המדינה, תמיד נמצאים שם, אם יש פרק כזה.

אנחנו מתחילים לעלות על דברים שצריכים להטריד אותנו, שלא חשבנו עליהם קודם אולי, חלק מאתנו לפחות לא חשב.

כמה הערות מתודולוגיות על מסים, שמתקשרות לחקיקת יסוד. גם בחקיקה הבין-לאומית יש שאלות במה שנקרא "תקציב הוצאות מס", שהוא פרק נכבד מאוד, שהוא כל הפטורים.

הוא נמצא אצלנו בחוק יסודות התקציב.

האם צריך להכניס תקציב הוצאות מס. קרי, בכל נקודת זמן ובכל שנה, האם לחייב את הרשות המבצעת להגדיר את הפטורים ולהסדיר את המשמעות הכספית שלהם כחלק מהתחזית. בהרבה מדינות זה מקובל. זה נושא כבד ודי מורכב, כי התחזית מורכבת.

תחזית לקביעת המס?

לא הפטורים. למשל, זיכויים ממס הכנסה בנקודות עם עדיפות לאומית.

זה נמצא בחוק הישראלי.

השאלה, אם אתה מכניס את זה בחוקה או לא. אני מעלה שאלות, אני לא מבין כל כך את השלבים, את זה אתם מבינים.

בעיה שנייה. בתיאוריה של מסים יש התנגדות למה שנקרא "מסים ייעודיים", ואז השאלה מה זה אומר. מס ייעודי, למשל, זה מס על מרכיב מס בסיגריות שהולך לאגודה למלחמה בסרטן. בתיאוריית מסים בדרך כלל מתנגדים למסים ייעודיים כראיית מיסוי כולל. מס בריאות הוא לא מס ייעודי, הוא סתם טייטל, הוא לא מהווה בעיה. בטייטל אפשר לקרוא לזה "מלווה שלג", "מלווה ניצחון", זה הכול מלים. השאלה, אם אתה מגדיר כבר בחקיקה איסור על מסים ייעודיים. כלומר, שקל שנגבה מובא ליעד ספציפי. למשל, האם מסי דלק הולכים לתשתיות. זה מנוגד לתיאוריית מסים, וצריך להתייחס לשאלה הזאת.

אנחנו רוצים לאמץ את תאוריית המסים בחוקה, לתת לה מעמד קונסטיטוציוני.

בעיה שלישית, ואחרונה. מסים, זה אומנם חלק מהחוק, אבל צריך לזכור שזה תחזית. לתחזית צריך לעשות הרבה מאוד הוראות בקרה, הוראות פיקוח, הוראות מעקב, כי למעשה, לאורך שנים, זה המנגנון העיקרי של גירעון תקציבי במשברים תקציביים, שהוא דרך המסים. צד ההוצאות, בדרך כלל לא מאפשר חריגות, כפי שאתם מכירים את האוצר. צד המסים, יכול לגלוש לפעמים באחוזי תוצר, ואז הוא יוצר מערכות של משברים, וגם פה צריכה להופיע הבקרה באחד השלבים, לאו דווקא בחוק יסוד. זה הנושא המרכזי בתקציב: הקושי בתחזית, המתודולוגיה של התחזית ותיקון לאורך השנה של חוק התקציב במקרה של גירעון או עודף.

אני רוצה, ברשותכם, ללכת שני צעדים אחורה, וקצת להרחיב את היריעה, כי הנושא של תהליך התקצוב הוא נושא מרכזי בהגדרת מערכות היחסים גם בין הרשויות. התקציב הוא מסמך מדיניות של הממשלה, וביחסים שבין הרשות המבצעת לרשות המחוקקת הוא עניין מרכזי. אני חושב שזאת הזדמנות להרחבת היריעה. אני לא רוצה להיכנס כרגע למה צריך להיות בחוקה ומה בחקיקה רגילה, אלא מבקש להציג תמונה שעולה מבדיקה שערכנו ב-22 מדינות, בעיקרן מדינות OECD, חלקן מעגנות בחוקה ומשלימות בחקיקה רגילה ובתקנות, חלקן בצורה אחרת. מה שחשוב, לצורך העניין שאני מבקש להעלות, זה העיקרון או הכיוון. ויש בהצעה הזאת מבחינת שינוי למצב הקיים בישראל.

המצגת שהכנו, מתארת את מצב ב', את אותו מצב אופטימלי שאני הייתי מציע שנשקול להגיע אליו, שהוא מייעד תפקיד מרכזי לפרלמנט, בשונה ממה שקיים היום במדינת ישראל, בדומה למה שקיים במרבית המדינות, אם לא בכולן, של ה-OECD. הוא מבוסס על הגדרה אחרת לגמרי של אחריות הפרלמנט וסמכותו בתהליך התקצוב. הוא מביא בחשבון, כמובן, את המבנה הפרלמנטרי של משטר קואליציוני, שמי שמכין את המסמך זאת הממשלה, הממשלה היא זאת שקובעת את תוכנית המדיניות שלה באמצעות התקציב, אבל לפרלמנט יש תפקיד קצת שונה, בתוכו הוטמעו ערכים כמו שקיפות ו-accountability, שהם לא רק ערכים דמוקרטיים, הם בעיקר ערכים שמובילים ליעילות ולאפקטיביות.

מה שמתואר כאן זה לא הנוסחים של מה שצריך להיות בחוקה, אלא איך צריך להיראות מצב ב', שממנו אני מציע, מתודולוגית, ניתן יהיה לגזור מה צריך להופיע בחוקה ומה בחקיקה רגילה.

כאמור, מה שמופיע כאן מבוסס על מה שקיים במדינות אחרות. כרגע אני לא נכנס לפירוט, מספר חודשים של עיסוק בתקציב וכך הלאה.

בגדול, מדובר על שני חלקים בתהליך, דבר שלא קיים כאן. החלק הראשון הוא, שהממשלה דנה וקובעת את סדרי העדיפויות שלה ואת המסגרת הכללית של התקציב כבר באביב, מרץ-אפריל, אגף התקציבים קובע את המסגרת הכללית, ואז, עד פסח, הממשלה מגדירה ומציגה סדרי עדיפויות, ועד יום העצמאות, שזה מספר שבועות לאחר מכן, אגף התקציבים מתכנן הגדרת תפוקות על-פי סדרי עדיפויות שהוצגו על-ידי הממשלה.

היא מציגה את זה לכנסת?

בדיוק זה השלב הבא. מרגע זה מתחילה המעורבות של הכנסת בצורה הבאה. לא פירטנו את זה, זה יבוא בהמשך, ברוב המדינות של ה-OECD, יש ועדת תקציב, כלומר, ועדת תקציב שהיא זאת שעיקר עיסוקה הוא בתקציב. בשלב של תכנון התקציב זאת הוועדה שמכינה את החקיקה, ולאחר אישור התקציב, זאת הוועדה שעוקבת אחר ביצוע התקציב. הוועדה הזאת מורכבת בחלק מהמדינות מראשי ועדות שעומדות מול המשרדים: ועדת חינוך, ועדת הפנים. באותם מקומות שאין ועדות ייעודיות, מקימים תת-ועדה, או מייחסים, למשל, ועדה בנושא של איכות הסביבה או בנושא של ביטחון פנים, זה אולי חלק מוועדת הפנים וכך הלאה.

אחרי שאגף התקציבים תרגם את סדרי העדיפויות של הממשלה למסגרת תקציבית, אז זה מגיע לוועדת התקציב, ואז מתחיל תהליך שכל אחת מהוועדות, מול המשרדים, מתרגלת את סדרי העדיפויות האלה הלכה למעשה, על-פי תפוקותbottom up ולא top down, על-פי תפוקות ולא תשומות, כמו שזה קיים היום, כשכל התהליך הזה מיועד לתרגם עכשיו, כשהכנסת מעורבת בתהליך הזה, את התקציב מבחינת המבנה שלו. כאן מתואר מה שאמרתי קודם, ויש כמה דוגמאות של הוועדות.

עשו אצלנו מחקרים, במיוחד המודל הסקנדינבי, זה נעשה בשבדיה, כך שאני מניחה שזאת אחת המדינות שבדקתם, אבל כשאתה מדבר על עבודה הפוכה, אתה יכול לתת קונקרטיזציה לזה? איך אתה מצפה שהעבודה תהיה בכנסת?

כל התפיסה בתהליך התקצוב מטילה על הממשלה, קודם כול, את המטלה להגדיר את סדרי העדיפויות שלה. אחרי שהיא הגדירה את סדרי העדיפויות שלה, השלב הבא הוא הגדרת התפוקות, איך מתרגמים את זה לתפוקות. למשל, הממשלה תחליט שבשנה מסוימת היא רוצה להשקיע בהקטנת הנשירה מבתי-הספר, והיא נותנת לזה עדיפות, עכשיו צריך לכמת. איך אתה מכמת את הגדרת הנשירה, או בתשתיות, וכך הלאה? מרגע זה לא שואלים מה היה בתקציב משרד החינוך בשנה שעברה, ולפי זה גוזרים מה יהיה תקציב משרד החינוך כדי להתמודד עם היעד הזה, אלא הפוך. פה מתחיל הדיאלוג בין ועדת החינוך מול אנשי משרד החינוך, איך עכשיו בונים את החלק הזה בתקציב על מנת ליישם את התפוקה הזאת. כך בנוי התהליך. דרך אגב, זה לא רק במדינות סקנדינביה, זה כמעט בכל מדינות הקונטיננט, כמעט בכל מדינות ה-OECD.

באנגליה זה לא כך.

גם באנגליה, אם כי בצורה קצת שונה.

לאחר הדיון בוועדת התקציב ההצעה מובאת לממשלה, כשאז הממשלה נכנסת לפירוט. הפררוגטיבה היא של הממשלה להחליט על סדרי עדיפויות, לאחר שהכנסת היתה שותפה בתהליך.

מה נשאר מהפררוגטיבה?

אנחנו מדברים על משטר קואליציוני, שלא נטעה. לממשלה יש קואליציה, יש הסכמים קואליציוניים, אבל הכנסת מעורבת הרבה יותר בתהליך הזה. לכנסת, מאחורי התהליך הזה, יש בטרייה מקצועית, שעוזרת לכל אחת מתת-הוועדות להבין את התהליכים התקציביים האלה. זה מחייב את הממשלה לדיון הרבה יותר רחב בנושאים האלה. אבל, בסופו של דבר, הממשלה, בחלק השני, מגישה את הצעת התקציב שלה, פחות או יותר, במבנה הנוכחי, משהו כמו חודשיים לפני חקיקת חוק התקציב. אחרי שזה עבר את התהליך הזה, זה חוזר לוועדת התקציב, ואז ועדת התקציב בודקת את כל הנתונים האלה.

בגדול, זה התהליך. מאחוריו יש פרטים לא מבוטלים, שצריך להגדיר איפה הם מיועדים. הם לא מיועדים לחוקה, אבל, למשל, בכל המדינות שנבדקו, ב-22 מדינות, מספר תקנות התקציב הוא שלוש ספרות. זה חלק מתפיסה שמאפשרת חופש פעולה אחר כך למשרדי ממשלה. אני לא יודע השנה כמה תקנות יש אצלנו, לדעתי, יש כמה אלפי תקנות.

זה לא תקנות.

סעיפים בתקציב.

מה שיש היום בחוק יסודות התקציב, זה דבר מסוים אחד. מה שאני מציע זה, לשקול להכניס בחוקה, וזה לא משנה איפה, זה יכול להיות בחוק יסוד: הממשלה, בפרק של הרשות המבצעת, או בחוק יסוד: הכנסת, להכניס עיקרים, כגון ועדת התקציב, שמגדירה סטטוטורית את התפקיד של הכנסת, וזה יכול להיות גם משך התקציב. אלה דברים שאני מעמיד לפניכם.

יש לי רושם שאתה קצת נסחף. אני יודע שהשקעת בנושא הזה הרבה-הרבה מאמצים, ומחויבות אישית שלך לקדם ולדחוף, אולי אתה אחד האנשים שהשפיעו על כל הסביבה בחשיבה ובהתייחסות. אבל אנחנו עכשיו אנחנו נמצאים בפרוייקט של חוקה, ואני לא בטוח שאנחנו צריכים, ברזולוציה של חוקה, להיכנס לדברים שלך הם הכי חשובים בעולם. אז לך זה טבעי, הראייה שלך היא מאוד סובייקטיבית, היא ראייה של מי שרואה את הדבר הזה ושם אותו בקדימות גבוהה מאוד, ויכול להיות שמבחינת הסיטואציה שבה אנחנו נמצאים היום, זה כך.

אני שומע אותך, ואני אומר לעצמי, שאם אני אהיה הוגן ואני אסתכל סביב השולחן הזה ושולחנות אחרים, בכל נושא יש אנשים שיש להם נושאים, והם רוצים להעלות אותם לרמת חוקה. יש לי קצת הסתכלות שלי, ואני אומר, שאם אני משווה, אני לא חושב שרצוי שאנחנו נעלה פתרון בעיות לרמה של חוקה.

היכולת שלנו להביא חוקה תהיה בכך שנשאיר דברים די פתוחים, דברים שאפשר לשנות, ברמות יותר נמוכות מחוקה. אם אני אגיע לזה, אני אצטרך להגיע אחר כך לנושאים שונים.

אין ויכוח בינינו. פתחתי ואמרתי שמה שברמה החוקתית, ואת זה בהחלט אתה יכול להגדיר כעניין סובייקטיבי, מה שאני חושב, שחשוב מאוד שיקרה בחוקה, זה להגדיר אחרת את מעמדה של הכנסת במשולש היחסים שבין הרשויות. תהליך התקצוב הוא אחד מכמה. יש עוד דברים שבהם צריך לחזק את זה. יש נושא שעוד לא הגעת אליו, כל הנושא של הביקורת השיפוטית, מערכת היחסים בין הכנסת לבין בית-המשפט, זה עוד נושא שיש הרבה מאוד מה להגיד. אני מסכים שלא כל הדברים שנאמרו כאן, מוצע להכניס אותם לחוקה. בהחלט לא. יש הרבה דברים שצריכים להיגזר מהנחיה חוקתית. לא נכנסתי כרגע לאותה רזולוציה. אני מוכן להיות הרבה יותר מפורט. יש לנו הצעות קונקרטיות מה צריך להיכנס לחוקה. לא הרבה מדי, לא יותר מכמה משפטים. אבל זה בהחלט צריך לתת את האוריינטציה ואת הכיוון. הרחבת היריעה עכשיו נועדה להצביע על הכיוון. לגבי מה יהיה במדויק בחוקה, אני מקבל את מה שאמרת.

מתוך אותו מבט שיש להפריד בין מה שצריך להיות ברמה החוקתית, ושני הפרמטרים על חשיבות ורצון שלא ישנו את זה בהינף יד, אני רוצה להזכיר מה שעלה גם בדברים של פרופ' כרמון, שיש לנו עוד חוק שנקרא "תת חוק-יסוד" בחוק יסודות התקציב, ויש היום, גם בגלל התבטאות של בית-המשפט העליון, יש שאלה לגבי המעמד החוקתי של חוק יסודות התקציב. יש אמירה אחת לפחות של בית-המשפט העליון שיש לו מעמד חצי עליון כזה.

העיקרון שלגביו זה דובר היה עיקרון של שוויוניות, אותו משחק חתול ועכבר רב שנים בתקציבים כאלה ואחרים. אין הרבה עקרונות בחוק יסודות התקציב, כי רובו חוק בעל אופי תהליכי, רשת בקרה, אבל, כשמסתכלים על חוק יסוד: משק המדינה, צריך להסתכל גם על עיקרון או שניים מתוך חוק יסודות התקציב, לפחות לאור ההתבטאות של בית-המשפט העליון.

ההערה שמדברת על תפקיד הכנסת היא חשובה מאוד. נוהגים להסתכל על סעיף 1 לחוק-יסוד: משק המדינה ולהגיד שהוא קובע את העיקרון של not accession without a presentation הידוע. אבל אין ספק שחלה שחיקה מסוימת במעמד של הכנסת, וזה דבר שהקדישו לו הרבה מאמץ. אני מודה שזה מסבך את חיינו, אבל כדאי לחשוב על עקרונות מסוימים, שקשורים באחריות ובשוויון, אני אומר את זה בזהירות, שצריכים להיות ברמה החוקתית. אני לא יודע איך מנסחים אותם. מצד שני, פרטי התהליך, בהחלט צריכים להיות קבועים בצורה מאוד מפורשת בחקיקה של הכנסת, אבל צריכים להיות פתוחים גם לאפשרות של שינוי.

אני רוצה להצטרף לדברים של פרופ' כרמון והלל סומר. אני חושב שאם מדברים על חוקה, מה יותר חשוב ממעמד שלוש הרשויות, ובנושא מרכזי? זאת אומרת, בהיסטוריה של הפרלמנטים במערב, התקציב הוא אחד הגורמים שבכלל בנו את המוסד של פרלמנט, החל מהמגנה קרטה.

זה סעיף קטן (א), הנושא של המסים והמלוות.

אני רוצה להצטרף לאמירה שהמעמד של הכנסת כאן הוא כן חשוב בסוגיה במסגרת החוקה.

השאלה באיזו רמה אנחנו קובעים את זה, האם אנחנו נכסים לפירוט או שאנחנו קובעים את זה כנורמה כללית.

זאת שאלה במקומה, אבל העיקרון כן צריך להיות בחוקה.

זה ברור, על זה אין ויכוח. אני שואל עד איזו רמה אנחנו יורדים.

אולי נשמע את ראש אגף התקציבים. אני רוצה כרגע לבודד את הדיון לשאלה, מעבר לעיקרון של מהלך התקצוב ואחריות הכנסת ואחריות הממשלה מול הכנסת בנושא תקציב, מה אנחנו צריכים, לדעתכם, שיופיע בחוקה? איזה אלמנטים נוספים שקשורים בעניין זה, לדעתכם, צריכים להופיע בחוקה?

דבר ראשון, האם צריך להגיד משהו לעניין חוק ההסדרים, כן או לא? לאפשר, לא לאפשר? אם יש לו מקום קבוע אצלנו בהליך, האם להגדיר את מקום ההליך ולהגדיר את דרך הדיון בחוק ההסדרים? נראה לי שאחד הדברים הלא תקינים במהלך דיוני התקציב זה כל מה שמסתובב סביב חוק ההסדרים, וזה לא מעוגן בחוק. זה דבר אחד שאני רוצה להעלות לדיון.

דבר שני. אני לפחות חושבת שצריך שיהיה הליך של דיון של הכנסת, לא רק באופן פיזור התקציב, אלא גם בתקרת התקציב. היום בעצם באה הממשלה לכנסת ואומרת שזאת המסגרת, ואז היא בונה את השמיכה הקצרה, היא אומרת: נתתי לכם את השמיכה הזאת, תתכסו בה, כל אחד ימשוך לצד שלו. אין דיון, שבעיני הוא מאוד עקרוני, הוא לא מתקיים בכנסת, וגם בממשלה לצערי עושים אותו- - -

יש דיון על יעדי התקציב, על הערכות העבודה של התקציב, על יעד הגירעון.

אתה לא מצביע על זה בנפרד. השאלה היא, האם ראוי לחלק את הדיון לשניים, שקודם שהכנסת תדון ותגדיר ותצביע.

השאלה, לצורך העניין הזה, מה זה כנסת. האם ועדת הכספים היא לא כנסת?

זה אחד התפקידים הבולטים של הכנסת ככנסת. זאת אחת השאלות. וכמו שנאמר פה קודם, זאת אחת הסוגיות המרכזיות בחייה של המדינה, וודאי בחייה של הכנסת.

מה שקורה, שאתה מתחיל לפעול בתוך מסגרת. האם היה ראוי לדון קודם במסגרת, ועל זה לקיים דיון ולהצביע. דרך אגב, זה גם חשוב מבחינת האחריות של חברי הכנסת שלא לפרוץ את מסגרת התקציב. אז יש דיון של כולנו ביחד בכנסת על מסגרת התקציב. מגדירים אותה, דנים גם ביעדי הגירעון, גם ביעדים האחרים של הממשלה, בונים את המכלול, ואחר כך חוזרת הממשלה, עם המכלול הזה שאושר והוסכם, אל שולחן הדיונים שלה, היא מחלקת את זה על-פי סדר עדיפויות שלה, וחוזרת לכנסת לדון על הפרטים. אז יש גם מחויבות של הכנסת למסגרת, מה שלא קורה היום.

אולי המומחים כאן יאמרו איך מגיעים לתקציב נכון, האם מתחילים מן המסגרת ומגיעים אל הפרטים, או דווקא צריך להתחיל מהפרטים ולהגיע למסגרת?

השאלה איזה תפקיד אתה מייעד, מי מגדיר.

אם הממשלה והכנסת, בדיאלוג קודם, יקבעו את מסגרת התקציב, ויגידו שבזה זה נגמר עכשיו ונתחיל לטפל בתוכניות.

אז אי-אפשר לשנות את זה? אתה יודע שישנו את זה 30 פעם.

זה מה שאני אומר. יבואו עם התוכניות ויגידו: אין לנו יכולת. אנחנו רוצים להגדיל את הגירעון כי אין לנו כסף לתת להזנה. יולי תמיר תגיד: בשביל הזנה אני מוכנה להגדיל את הגירעון.

יחזרו לכנסת ויצביעו על זה.

כל תחזיות ההכנסות התפוגגו, הגענו לגירעון ב-2003 של 28 מיליארד שקלים. אתה כבר נמצא במקום שהוא שונה לחלוטין מהמקום שבו היית אמור להימצא בו, זה בכלל לא קשור לרמת ההוצאה. משהו קרה? מישהו אמור לתת דין וחשבון על זה? מה אתה אמור לעשות עם זה? שום דבר.

אני ארחיק לכת עוד יותר ממך. אומרים הרי שבסך הכול, בתוך מסגרות התקציב, יש תקציב אמיתי, שרק האוצר יודע, ויש תקציב שמוגש לכנסת, שהוא בנוי על כל מיני הערכות, שאפשר להעביר, אבל הן לא הערכות שמאמינים בהן, והם משחקים בזה, וזה חלק מהריסון או חלק מאי-הריסון, אני לא יודע. השאלה אם כל הדברים האלה זה לא חלק מהדברים שאפשר היום לנסות ולברר, בהנחה שיש ועדת כספים יעילה, יש חברי כנסת רציניים, ויש דעת קהל שתומכת בכנסת, והם יודעים לשאול את השאלות ויכולים לקבל את התשובות. אם זה לא יהיה, גם אם יכתבו את החוקה הנפלאה ביותר, והכול יהיה כתוב לא בחוקה, אלא בתורה למשה מסיני, זה רק יהיה כתוב, לא יהיה שום דבר.

לגופו של הדיון התגובה שלי יחסית קצרה. לצורך חוקה, כמו שאני מבין, רוב מה שדובר פה לא רלוונטי. חוקה מדברת על אותם דברים שאי-אפשר לשנות, של תקציב, של הוצאות והכנסות, ופעם בשנה, ושאסור שתהיה חקיקה תקציבית, כי אחרת אין תקציב, ופה זו ההזדמנות לשנות ב-60 חברי כנסת, זה יכול להיות רעיון לא רע, אבל אני לא יודע אם אתם רוצים לדון לגופם של הסעיפים מבחינת מה יש בחוקה ומה אין.

נדמה לי, וקראתי גם את הסקירה ההשוואתית שעשיתם, שהחוק הקיים היום הוא סביר, אין פה יותר מדי מה לשנות. אני כן אתייחס, כי הדוברים התייחסו לתהליך עצמו, אני חושב שכן צריך לטפל בתהליך. אני לא חושב שהכתובת היא החוקה, כי תהליך צריך לשנות מדי פעם, אבל כן ניתן לשקול מצב שבו נותנים לכנסת יותר מחודשיים, כן ניתן לשקול מצב שבו מגיעים לכנסת בשלב יותר מוקדם עם מסגרת. כמה מהאלמנטים שהועלו פה יכולים להיות סבירים גם ברשות המבצעת, לשקול אותם לתהליכי העבודה שלה, ואז, גם בפינג-פונג מול הכנסת.

הם יכולים לסייע אפילו.

אפילו לאלה שרוצים להעביר את המדיניות הכלכלית. התפיסה שאומרת - אני אומר פה בלי לקבוע עמדה אוצרית, כי עדיין אין - בואו נאשר בשלב יותר מוקדם את מסגרת התקציב, אולי נביא אותה גם לכנסת, ואחר כך נביא את הפירוט. זו תפיסה שיכולה להקל על שמירת המסגרת וגם על תהליך הביקורת עליה, אבל בפירוש יכולה לאפשר הבטחה יותר חזקה של האחריות של התקצוב, ובאמת, כשזה מתחיל מהמקרו, מהיעדים המרכזיים, ויורד אחר כך לפרטי המדיניות, מה שבמצב הנוכחי אולי טיפה מתערבב.

לשאלה האם ועדת כספים או ועדת תקצוב. בעיני זו ודאי לא החלטה חוקתית, אבל היתה יכולה הכנסת לבנות את מבנה הוועדות קצת שונה. זה הגיוני. אני לא חושב שהכנסת צריכה יותר ועדות ממה שיש לה. אבל אם היית רוצה לשנות את ועדת הכספים וועדת הכלכלה, אחת שמתמקדת יותר בתקצוב, והשנייה, יותר במעקב על התהליכים המבניים של הענפים השונים, זה יכול להיות. אני חושב שאם המטרה שלכם היא חוקה, כדאי לכם להתמקד בה ולא להיכנס למבנה התהליכי.

הדבר המרכזי שכן נעשה פה בשנים האחרונות זה, כל ההכנסה של החקיקה נגד החקיקה פרטית, שמקומה בחוקה, וברוב המקומות בעולם זה שם.

זה לא יכול להיות שלא בחוקה.

בזה עשינו את השינוי הכי מרכזי שבונה את החוקה לחוקה, שיחסית בשלה להיות, פחות או יותר, כמו שהיא.

יש בניירות די הרבה על התהליכים, דווקא בנושא של החוקה. הדבר שהייתי הכי משתדל, ככנסת, זה, לא לבנות פה עוד ביורוקרטיה. יש, בחלק גדול מההצעות, רעיונות לבניית ביורוקרטיה גדולה.

איזו הצעה?

גם בחלק מהניירות ההשוואתיים, גם בהצעה של המכון הישראלי לדמוקרטיה, גם באדווה.

איזו ביורוקרטיה יש פה?

אני מכיר את תקציב הכנסת די טוב, ואת התפתחותו בעשור האחרון. הוא גדל בצורה דרמטית מאוד. חלק בדברים שהם ליד זה, המכון פה שעושה את כל העבודות.

הוא הדבר הכי חשוב בכנסת.

להביא סיוע מקצועי לכנסת, זה ביורוקרטיה?

לא הבנתי, אתה מדבר על תקציב הכנסת?

אני אומר שתקציב הכנסת עצמו מאוד גדל בכל הכלים שעומדים לחברי הכנסת, גם בעזרה של הצוות, גם מבחינה מחקרית, גם בנציב הדורות הבאים, בהרבה מאוד פונקציות, שחלק גדול מתפקידם מתעסק בתקציב, אני חושב שאם קרה משהו בעשור האחרון, זה תקצוב עודף.

כאשר נבחרתי לכנסת בשנת 1984 הכניסו אותי לחדר אחד יחד עם חבר הכנסת יצחק זייגר, שהיה אז בכנסת, הגודל של החדר היה קטן, והיינו צריכים להיות שניים בחדר הזה עם עוזר פרלמנטרי לכל אחד. פניתי לאחד הוותיקים, ושאלתי איך בנו כך את הכנסת, והוא אמר: אתה לא מבין? אלה שבנו את הכנסת אמרו שבכלל לא צריך את חברי הכנסת פה, הם לא באים לכאן לעבוד, הם באים להסתובב, צריך שיהיה בניין יפה, נותנים להם חדר קטן שיהיו להם כמה דקות לנוח אם הם צריכים, לא צריך אותם פה, שיעבדו במשרדים שלהם, שיעבדו בעסקים שלהם, כי אז אפשר היה לעסוק גם בעיסוקים אחרים. אבל הכנסת השתנתה.

הדבר המרכזי שאמרתי, שצריך לעשות שינוי בתהליך, אני לא חושב שצריך לשנות את המשאבים המוקדשים. אפשר, באותם משאבים קיימים, לעשות שינוי די דרמטי בתהליכים, שיכולים לשנות את צורת העבודה, גם של הממשלה וגם של הכסת.

נסכם את הנקודה.

אורי יוגבף

הערתי רק את ההערה הזאת. אני חושב שבינה לבין החוקה אין הרבה, אבל לא יכולתי שלא להתייחס אליה.

אם אני יכול לסכם את העמדה שלך, אתה אומר שלגבי החוקה עצמה תקבעו את העקרונות הכלליים בלבד.

יותר מזה, החוק הקיים, אולי הייתי עושה שיפוצים, אני לא משפטן, אבל הייתי משאיר אותו.

היית משאיר את כל הנורמות שנמצאות כאן כמו שהן. לגבי הצעות לרפורמה, אתה אומר שאפשר לעשות בחקיקה רגילה.

בחלק מהם הגענו לשלב שזה אפילו נכון.

מר יוגב, הדרך שבה הכנסת עובדת, זכותה להרבה סיוע ולהרבה סיוע כספי. דמוקרטיה זה דבר שעולה כסף, ובקרה דמוקרטית, זה דבר שעולה כסף, הרבה כסף אם רוצים לעשות את זה טוב. כל העלות של זה לא שווה לרמת הטעויות הנוראיות שנעשות ללא ביקורת, ולכן ביקורת זה דבר חסכוני, גם אם על פניו, בשלב הראשון, נראה לך כאילו היא עולה כסף.

הטוטליטריות השלטונית של האוצר, שנובעת מחוסר היכולת של חברי הכנסת לעמוד מול האוצר עם נתונים ומומחים שווי ערך לאלה שמצויים באוצר, פוגעת באופן ניכר ביכולת הבקרה של הכנסת.

המשאבים האלה קיימים היום בכנסת.

הכנסת לא יכולה לבצע את הביקורת באופן יעיל, להסכים או לחלוק על האוצר, אם אין לה את הכלים, ואין פה היום את הכלים האלה.

אני תומכת לגמרי בהצעה של המכון הישראלי לדמוקרטיה. הכנסת צריכה להיות גוף חזק, עם כלכלנים בכירים, עם אפשרות לחברי כנסת לקנות ייעוץ כלכלי מעולה, כדי שהם יוכלו לעמוד מולכם ולהציג תזות כלכליות אחרות, כדי לשאול אתכם למה אתם טועים בהערכות שלכם כל שנה במאות אחוזים, כמו שזה קרה בשנים האחרונות, כדי להביא הערכות משלהם, כדי להתווכח על מסגרת התקציב. זה הדבר הכי חשוב שקורה כאן בכנסת, זה הדבר שמתווה את דרך פעולתה של המדינה בשנה הקרובה.

אני שומעת את הצליל המדאיג הזה, אם תבוא הכנסת ותדרוש, בצדק מבחינתה, הגדלת תקציב, כדי להגדיל את כוחה המקצועי של הכנסת. אם לא תהיה פה התמקצעות של הכנסת, אפשר לסגור את הבניין הזה, כי בתור חלטורה הוא עובד עלא כיפאק, אבל בתור מקום מקצועי, הוא לא עובד בכלל. אני כבר שומעת את הצליל שהאוצר אומר: לא, כבר הגדלנו את תקציב הכנסת יותר מדי.

אנחנו לא שולטים על תקציב הכנסת, שגדל, אפרופו השנה, ב-70 מיליוני שקלים.

76 מיליוני שקלים.

אם הכנסת היתה מוציאה על תקצוב, שאת אומרת שזה הדבר החשוב ביותר שקורה פה, כמה שעולה אגף תקציבים כולו, שיש שם מעל 50 כלכלנים, ששם לפחות ההיקפים לא גדלו, אם זה כל מה שהיא היתה מוציאה בצורה מאוד יעילה לצורך העניין הזה, תבורכו.

יש לי ביקורת גדולה מאוד לגבי הכנסת. חלק מהגידול בתקציבים הוא בהחלט נכון, אני לא אומר שהכנסת שלפני 20 שנה רלוונטית למשהו במדינה מערבית מפותחת, אבל לחשוב שאין בתקציב הכנסת הקיים משאבים, שחלקם הלא מבוטל הולכים לנושאים שקשורים לתקציב, ושאי-אפשר לקחת את אותו מרכז מחקר שיש לך היום, ומערכות נוספות, ולמקד אותם לעניין הזה, ושזה לא בהכרח ידרוש עוד משאבים, זה לא נכון.

בעולם הלוביסטים, שהוא לא שייך לעולם הזה, שקיים היום בכנסת, עם כל הדה-לגיטימציה הקיצונית שיש לו, רמת היכולת המקצועית של המערכת הפרלמנטרית מול הפקידות לא שווה, אבל בכיוון ההפוך.

לצערי, הלוביסטים לא משרתים את השכבות שאני רוצה שישרתו. זו בדיוק ההטיה שאני רוצה לעמוד מולה בכספי מדינה.

במידה רבה זה נובע מהפגם המיבני. כשכל הדיון מתנקז לחודשיים ולפחות מחודשיים- - -

אין בינינו מחלוקת אמיתית. מקום החוקה הוא פחות או יותר מה שנמצא פה בחוק. התהליך הוא בהחלט תהליך שיכול וראוי שיעבור שינוי. זה נכון שאין הרבה מקומות בעולם שהדיון הוא רק חודשיים.

אלה הגדרות חוקתיות.

ברוב המקומות אין הגדרות חוקתיות.

אם אתה רוצה לשמור על גמישות, ורוצה לנסות מודל א' ומודל ב', לא צריך חוקה בשביל זה.

חוק ההסדרים הוא בהחלט נושא חשוב. הוא ודאי וודאי לא נושא חוקתי. אני חושב שכל העניין החוקתי לא אמור לטפל בתהליכים.

חוק ההסדרים יש בו שני דברים: דבר ראשון, לא מעט חקיקה רגילה. בקריאה ראשונה קוראים את כל החוקים ביחד, במקום לקרוא כל אחד בנפרד. והדבר השני, שמעבירים את זה לא בהכרח לוועדות שהתקנון קובע.

זה לא עניין חוקתי, זה עניין של תהליכים.

הפגם הבולט ביותר כתוצאה משני הדברים שאמרת, שזה לא נותן זמן לדיון רציני.

אני לא מדבר על התוצאה.

אפשר לקרוא לזה חוק ההסדרים, אפשר לקרוא לזה חוק אמצע השנה, אפשר לקרוא לזה הקוד הפלילי, ולהביא 30-40 חוקים שלא קשורים אחד בשני בנושאים פליליים, ולהעביר אותם כאילו באותה פרוצדורה. אנחנו לא דנים כאן בתוכן, אלא בצורה. לכן, לדעתי, זה נוגע יותר לא בהכרח לחוק-יסוד: משק המדינה, אלא אם אנחנו רוצים לקבוע הוראה שאוסרת את זה, זה צריך לבוא לחוק-יסוד: החקיקה או לחוק-יסוד: הכנסת. את רוצה לומר שאי-אפשר לוותר על קריאה ראשונה, וכן, שבמהלך החקיקה, הקביעה על-פיה חוק צריך לבוא לוועדת מסוימת, כפי שקבוע בתקנון הכנסת, גוברת על כל דבר אחר.

זה רלוונטי לחוק-יסוד: החקיקה. אפשר להחליט שלא עושים את זה, אבל אם דנים בזה, זה צריך להיות בחוק-יסוד: החקיקה, כי השאלה מה דורש חוק מבחינה תוכנית.

יש כאן כמה דברים. שאלה אחת היא מה צריך להיות בחוקה בנושא של משק המדינה, ויש המצב הקיים. תהליך הכנת התקציב ואישורו, במקור הוא לא נושא חוקתי, אלא אם אתה רוצה לעגן פרוצדורה מסוימת על מנת שתיקבע בו המהות. גם היום יש הוראות: התקציב לא יוגש אלא לפני חודשיים. לוחות-הזמנים האלה מעידים שהציגו תהליך פורמלי לחלוטין מבלי להיכנס למהות.

פרופ' כרמון מנסה להוביל למהלך שבו יהיה עיגון חוקתי של תהליך מאוד נוקשה--

זה לא נכון.

--שבו ייקבע באופן מפורש תפקידה של הכנסת ושילובה בתהליך אישור התקציב. יש מקום לדיון בנושא הזה, כולם מסכימים שיש מקום לדיון בשאלה של תהליך אישור התקציב בכנסת. השאלה האם זה צריך להיות עיקרון חוקתי, היא השאלה שאפשר לדון בה היום, ואפשר להגיע להסכמה, למרות המסקנות הרחבות אצל כולכם שיש מקום לשינויים- - -

את אומרת בדיוק מה שאמרתי.

ההבדל בינינו שאני חושבת שקודם צריך להגיד אם זה נושא חוקתי או לא. בעולם שלי אלה לא נושאים חוקתיים, ולכן זה יורד מסדר-היום. אם אתה רוצה להעלות את זה כנושא חוקתי, אז אתה צריך להתחיל לדון במהות, והמהות אז הרבה יותר מורכבת בדיון בין ועדת החוקה, ועדת הכספים וועדות אחרות.

אני לוקח את האתגר מהנקודה שאמרת. את אומרת מה שבעצם אמר אורי יוגב, שיש היום את חוק-יסוד: משק המדינה ואין צורך להוסיף בו דבר וחצי דבר על מה שכתוב, אפשר להעתיק אותו, אולי לחלק את הנורמות למקומות שונים, וזה ייכנס לחוקה, כל מה שיש בו. יש אנשים שאומרים: לא, בהזדמנות זו צריך להוסיף.

אנחנו מדברים על חוק-יסוד: משק המדינה. אם אתם רוצים לשנות את היחסים בין הממשלה והכנסת, יש מארג גדול של חקיקה קונסטיטוציונית, שהוא המקום המתאים לדון בזה.

אני שואל לגבי תוספות לחוקה, לנורמות נוספות מעבר למה שכתוב בחוק-יסוד: משק המדינה.

אין לי את הנוסח, אבל אני מציע להוסיף בשני מקומות. קודם כול, לגבי משך הדיון, להאריך אותו מ-60 יום לכפי שהוצע; ושנית, לשקול את האפשרות להנחות את הכנסת, אני לא יודע איך, שתקום ועדת תקציב, שזה עיסוקה, כדי להגדיר את מערכת היחסים שבין שתי הרשויות בנושא של תהליך התקצוב.

אני לא אתן לך להיפטר בקלות כל כך מהאמירה. דבר אחד אמרת שהוא ברור. כאן יש עניין של 60 יום, צריך לשנות אותו, נגיע אליו.

לכמה?

לשבעה חודשים.

זה לא אותו דין?

נגיע לפרטים. בעיקרון, 60 יום לא מתאים לחוקה.

לא מתאים.

זו הערה שנשמעה. דבר שני, אתה אומר שצריכה להיות נורמה שעל-פיה – השאלה אם זה צריך להיות בחוקה- - -

מתקיים דיאלוג בין הרשות המחוקקת למבצעת בתהליך התקצוב.

אתה חושב שצריך לחלק את הליך התקצוב לשני שלבים: שלב א' – מסגרת; שלב ב' – פרטים, שהעיקרון הזה יהיה בחוקה.

אני רוצה להבין את העמדה של סיגל קוגוט ושל דידי לחמן-מסר. אתן אומרות לנו: נעשה חוק תקציב, שהוא לא חוק יסוד. יהיה חוק תקציב שהוא יפרט את התהליך, שהוא חוק רגיל?

כן, זאת ההצעה. אם יש צורך בתוכן, זה יהיה בחקיקה.

זאת ההצעה של דידי לחמן-מסר. אני מנסה להבין מה בכל זאת מציעים לתקן בחוק היסוד הזה, הקיים, ואני מבינה שרוב הדברים שמדובר עליהם ברמה חוקתית הם: דבר ראשון, שלא להגביל פה בחוקה את הנושא של 60 הימים, על מנת לאפשר, לפחות בחוק רגיל, לקבוע פחות, יותר זמן.

זה לא הגבלה, זה מינימום.

פעם זה גם לא היה כתוב כך. היה כתוב: במועד שתקבע הכנסת בחוק או משהו כזה. בדרך כלל לא נהוג לכתוב בחוקה ממש ימים, אלא מועדים של בחירות וכן הלאה. הדבר השני שמציעים ברמה חוקתית זה לקבוע שזה ייעשה בשני סיבובים, שיהיה קודם כול הליך אישור מסגרת- - -

את חושבת שזה כן לחוקה.

לא ראיתי הרבה חוקות שעושות את זה.

הוויכוח אם זה בחוקה או לא בחוקה, אין לי עדיין דעה על זה, חככתי בדעתי, אך טרם הסכמתי עם עצמי מה צריך לעשות עם זה, אבל, בכל מקרה, צריך לעשות כאן הבחנה בין שני עניינים: האחד, התהליך של הדיון בכנסת, שצריך לגעת בכל ההיבטים של התהליך: ועדות, חוקה, זמנים, פיצול, לא פיצול וכן הלאה, והעניין של חוק-היסוד,שהוא בעצם נותן את המסגרת.

יכול להיות, ואני מקשיבה להצעה של המשפטניות, שהמטרה שלנו, ואז גם יותר קל לעשות את זה, כי עד שהשינוי החקיקתי יגיע, אלוהים יודע מה יהיה, שאנחנו צריכים, בתור ועדה, שזה נראה לי נושא חשוב מדי שכל אחד מאתנו יעסוק בו בנפרד, לנסות בתור ועדה גם לגבש הצעת חוק תקציב נפרדת.

מיקי איתן, שאלת מה ברמת החוקה כדי להוסיף בתהליך התקצוב. בחוקה של דרום-אפריקה, אני לא מציע שזה יהיה הנוסח, אבל זה מצביע על הכיוון. סעיף 4 בפרק של תקציב המדינה, התקציבים הלאומי, המחוזי והמקומי וההליך התקציבי חייבים לקבל שקיפות, נשיאה באחריות וניהול כספים אפקטיבי של הכלכלה והסקטור הציבורי. הדגש כאן, וכאן זה כן לחוקה, אתה מדגיש איזה ערכים אתה מצפה שימומשו בתהליך הזה.

אני מסתכל על החוקה בעיקר כחינוך.

זה לא נשאר כך.

יש לזה משמעויות משפטיות כבדות.

תראו מה קורה כאן, כשבית-המשפט העליון- - -

בית-המשפט עושה מה שהוא רוצה, אם יש חוקה או אין חוקה, והוא בונה את החוקה.

לא נכון.

תרסן אותו.

זה מה שאתה מציע במכון לדמוקרטיה, לרסן את בית-המשפט העליון.

יש שני סוגים של חוקי-יסוד. כשדובר בזמנו על חוק-יסוד: זכויות חברתיות, אחת ההצעות שעמדה על השולחן, חוק שהוא דקלרציה, ובהחלט מקובל בעולם, שיש נושאים שלגביהם החוקה מתעסקת ברמה דקלרטיבית בלבד, יש נושאים שלא.

אמרתי שהמשפט שנאמר, עד כמה שיכולתי לקלוט אותו, אפשר היה היום, בסמכויות שבג"ץ קונה לעצמו, תיקחו את המשפט הזה, הוא יוכל לתת כל צו לפי המשפט הזה, אם הוא כתוב או לא כתוב.

כדי שהמשפט הזה ייכנס, נגביל את בית-המשפט? זאת ההצעה.

זה רע? זה טוב מאוד.

ממש נהדר.

בהחלט, דידי לחמן-מסר, זה טוב מאוד. הטענה שלי בסופו של דבר שהכי חשוב שהאזרח יקרא ושהאזרח יידע, וכך הוא גם צריך לנהל את העניינים שלו. זה מה שחשוב, שתהיה שקיפות, שזה ינוהל בצורה נאותה, חשוב שכל הדברים האלה יופיעו בחוקה.

שתי הערות ברמה החוקתית. הערה ראשונה, אני חושב שברמה החוקתית צריך להיות ברור, וזו שאלה חוקתית, והיא גם מאוד אקטואלית, מה דינו של חוק שלא תוקצב. יש חוקים שמטילים חובות מסוימות על המדינה, והמדינה, בגלל בעיות פנימיות בין הרשויות, בתוך הרשות המבצעת, לא עושה. הסיפורים שהיו לאחרונה עם הסיפור של השילוב בחינוך המיוחד- - -

זה לא נכון, פשוט החוק לא הטיל חובה על המדינה לתקצב את זה, אלא הטיל עליה לקדם בשלבים את הנושא.

תלכי לשאלה האבסטרקטית, עזבי את השאלה הפרקטית.

אין נושא כזה. המדינה מקבלת על עצמה, שאם יש חוק שמטיל עליה חובה לתקצב, היא מתקצבת. אין דבר כזה שהיא לא מתקצבת. יכול להיות איחור של ימים אבל היא מתקצבת.

חוק מטיל על המדינה לעשות משהו. בחוק לא כתוב בדרך כלל שהמדינה חייבת לתקצב, כתוב שהמדינה חייבת לעשות משהו. ויש מצב, או תסכימי אתי שלפחות, תיאורטית, ייתכן מצב שחוק מטיל על המדינה לתקצב פעילות מסוימת, ואחר כך לא תקצבו אותו בספר התקציב. מה דינה חוקתית? זו השאלה ששאלתי.

נקודה שנייה, שהיא בהמשך למה שאמר פרופ' כרמון לגבי עקרונות מחוקת דרום-אפריקה, אני שם אותה על השולחן, אני לא רוצה להביע עמדה לגביה, אני מחדד אותה, כי זה מה שניסיתי להגיד קודם. יש לנו עיקור שהתפתח מאוד עם השנים, עיקרון של שוויון בתמיכות בתקציב המדינה. היום העיקרון הזה מצוי בחוק יסודות התקציב, והשאלה אם העיקרון הזה חוקתי או לא. אם הוא לא חוקתי, אז ניתן להתגבר על תפיסת השוויון באמצעות חקיקה רגילה. זו שאלה טעונה, אבל היא צריכה להיות על השולחן.

זה לא שייך לשאלה שלה.

אני שם את זה ליד שקיפות ואחריות. שוויון זה סוג אחר של אידיאולוגיה, שצריך לדון בה, אני לא בהכרח תומך או שולל אותה. אני אומר שזאת שאלה חוקתית. זה הפך בישראל בוודאי לשאלה חוקתית.

שאלות של הליך, מקומן לא בחוקה, אבל לפעמים חשיבות התהליך עצמו מעלה אותו לשאלה עקרונית. מה ששאלה יולי תמיר בקשר לחוק ההסדרים, ולאור הרקע ההיסטורי של ההליך הזה במדינה, כן יהיה מקום לכתוב בחוקה שלא יחוקק חוק בענייני תקציב, מלבד ההליך שנקבע בחוקה. זאת אומרת, מבלי לפסול באופן ספציפי את חוק ההסדרים או חוקים אחרים.

חוקים אחרים יכולים להיקבע בדרך שלא קבועה בחוקה?

אם אנחנו קובעים בצורה די מפורטת, בלי להיכנס למועדים, תהליך מסוים, ושאין לחוקק חוק תקציבי מלבד התהליך שייקבע- - -

חוק שהוא לא תקציבי, אפשר לקבוע בתהליך שלא נקבע?

אדווין פרידמןף

שום דבר שיש לו השלכה תקציבית.

אני מדבר על חוק שאין לו השלכה תקציבית, אותו מותר יהיה לקבוע בהליך שלא נקבע?

אני מתייחס להליך המיוחד של התקציב. לא מדובר כאן על כל חוק. כשזה חוק פלילי, אנחנו לא עוברים את כל התהליכים האלה שצריך להגיש אותו במועד מסוים.

למה לא עוברים? זה אותו דבר. תקציב זה חוק כמו כל חוק.

יש הבדל. התקציב הוא שנתי. חוק פלילי או חוק עונשי, אין מגבלה מבחינת המועדים.

אדוני, התקציב מבחינה צורנית, מוגש כחוק לכל דבר ועניין. הוא מוגש בקריאה ראשונה, עובר לוועדה, מאשרים לקריאה שנייה ושלישית, יש הסתייגויות, מצביעים במליאה.

לגבי הניסיון כאן להגדיר איך לקבל חוק שיש לו השלכות תקציביות. אנחנו מדברים עכשיו על קבלת תקציב. אם קובעים לא להיכנס לפרטים לגבי מועדים, אבל קובעים לפחות ברמה שאפשר למנוע קבלת חוקים בצורה של חוק ההסדרים, דהיינו, שלא יהיה תהליך- - -

חוק ההסדרים הוא לא קשור לחוק התקציב. הוא חוק שעומד בפני עצמו.

הוא מכניס דברים שיש להם השלכות לתקציב.

לפעמים יש קשר, לפעמים אין קשר, תאמין לי.

הוא רוצה שיהיה כתוב: רק דברים שיש להם קשר ישיר לתקציב, יהיו בחוק ההסדרים.

אם זה אוסר על קבלת חוק שיש לו גבייה תקציבית, או השלכה לגבי תקציב, בהליך שאינו ההליך שנקבע בחוקה, הדבר הזה לא יקרה. לא יהיה חוק הסדרים שקובע תקציבים.

לא הבנתי מה שאמרת. יש לנו כאן חוק שנועד למנוע חקיקה פרטית, שהוא קובע הסדרים בדבר יוזמות חוק פרטיות. לזה אתה מתכוון?

אני מתכוון לחוק שיש לו השלכות תקציביות והתקבל בתוך חוק ההסדרים, בצורה שנוגדת את ההליך של הגשת התקציב ומסגרת התקציב.

זה לא קשור, אתה מערבב מושגים.

זה לא נוגד.

אם אתה אוסר קבלת חוק שקשור לתקציב, בצורה שלא מתיישבת או לא מתאימה למה שנקבע בחוקה, הדבר הזה לא יכול להיות.

זה לא יהיה. בחוקה אין הוראה שתביא לתוצאה שאתה רוצה, משום שהחוקה לא אוסרת כרגע להעביר 100 חוקים בקריאה ראשונה ביחד.

נגיד שכדי לקבל חוק בענייני תקציב צריך לעבור שלב א', שלב ב', שלב ג'. זה לא כמו כל חוק אחר.

אין דבר כזה.

יש הצעה.

אין הצעה ואין דבר כזה, ולא יהיה דבר כזה.

אין שום חוק שמחייב, למשל, מועדים מסוימים?

אני לא מכיר שום חוק כזה.

אם אני רוצה להגיש חוק בענייני חוק העונשין, אני לא מוגבל במועדים.

באיזה חוק אתה מוגבל?

יש כאן הצעה להליך מסוים לגבי התקציב, להגיש תקציב במועדים מסוימים, שיגיע לכנסת ויחזור לממשלה, ויהיו הערות. כלומר, יש מסגרת מיוחדת לענייני תקציב, שאינה קיימת, ולא מוצעת, לגבי שום חוק אחר בנושא אחר.

חוק התקציב. אבל זה גם לא מונע מהממשלה להגיש עוד תקציב שבוע אחרי זה או יום אחרי זה או יום לפני זה.

אם נקבעה מסגרת מסוימת לענייני תקציב, וקובעים בחוקה שמלבד המסגרת הזאת אין להגיש חוק בענייני תקציב, אתה מונע- - -

אי-אפשר, שיתקת את כל החקיקה.

אדוני, אתה מערבב כמה דברים במקשה אחת. יש חוק שקוראים לו "הצעת חוק התקציב" - נדמה לי שזה מחולק לשניים אפילו, בין הפרטים עצמם לבין המסגרת של חוק התקציב לשנה, אבל נעזוב את הדקויות האלה - ויש חוק ההסדרים. במקרה המציא השר מודעי פעם, הוא אמר יש כל מיני חוקים שאין לי סבלנות לחוקק אותם בהליך רגיל, אני רוצה שזה ילך מהר. הוא אמר אז, שזה משרת את תקציב המדינה. ויש חוקים רגילים. כל חוק, או כמעט כל חוק, עולה במשהו מתקציב המדינה. כל חוק נוגע לתקציב המדינה. קבעו מסגרות מסוימות, מגבלות מסוימות על הצעות חוק פרטיות, אם הממשלה מתנגדת להן, אבל זה לא רלוונטי, נעזוב את זה כרגע. מה שנשאר בגדול זה חוק תקציב, חוק הסדרים וחקיקה רגילה, חוק הסדרים יכול להיות חוק הסדרים לענייני המשפט האזרחי, חוק הסדרים לענייני קידום מעמד הילד. לוקחים 80 חוקים, מצרפים אותם ביחד, ואומרים, שמאחר וזה קשור לקידום הילד, נעביר את זה. מה אתה רוצה למנוע?

אנחנו מדברים כאן על מסגרת תקציבית. כלומר, לפי ההצעה כאן, תהיה מסגרת תקציבית או סכום מסוים, ומתוך זה הממשלה או הכנסת חייבים לחוקק את החוקים בתוך המסגרת.

זה לא נאמר בשום מקום.

הבעיה הגדולה עם חוק ההסדרים, או לפחות הטענה על חוק ההסדרים, שיש שם סעיפים שהם לא סעיפים תקציביים.

תסכם את עמדתך, בבקשה.

מבחינת התקציב, אם תיקבע מסגרת מסוימת בהליך בענייני תקציב, שההליך הזה יהיה ההליך הבלעדי, שאפשר לחוקק דברים שנוגעים לתקציב. כלומר, שלא יהיה מצב שאחרי שנקבע התהליך הזה יבואו, בחוק הסדרים או בכל חוק אחר, וישנו את המצב.

בעניין תהליכי תקצוב. אלה דברים שיש להם היסטוריה ארוכה, והם נתונים לעובדות, ויש דברים, כולל בדברים שמופיעים בהצעה של המכון הישראלי לדמוקרטיה, שמדינות מסוימות מתלהבים מזה. במדינות אחרות, יש להם 30שנות ניסיון, וכבר התייאשו מזה. אלה דברים שאסור להכניס ברמה חוקתית.

לגבי אותם 60 יום שמופיעים, הייתי מוריד את זה, כי זה דבר שלא צריך להופיע בחוקה. אם זה חיוני, להוסיף, שפרטים ייקבעו בחוק.

יש משהו שהייתי שוקל להוסיף ברמה חוקתית. כיום אין שום גוף במדינה, לא הממשלה, לא הכנסת, שקובע את ההוצאה הציבורית של מדינת ישראל, זה מפוזר בהרבה מאוד רשויות, ואפילו משרד האוצר לא יכול לקבוע. וכשאנחנו מדברים על תקציב המדינה, אנחנו מדברים על 75% בלבד מההוצאה הציבורית בישראל. השאלה, אם אין להוסיף לחוק התקציב סעיף שאומר שהכנסת והממשלה יקבעו את מסגרת ההוצאה הציבורית, של הסקטור הציבורי בישראל.

הממשלה מגיעה אלינו עם מסגרת התקציב.

ההוצאה הציבורית יותר רחבה.

יש רשויות מקומיות, תאגידים, חברות ממשלתיות.

רשות השידור לא מופיעה.

יש להם תקציב נפרד. כל גוף שיש לו תקציב נפרד, הוא לא בתקציב המדינה.

מי מאשר?

ועדת הכספים.

הביטוח הלאומי, רשות השידור, רשות הנמלים, רשויות מקומיות.

הוא רוצה להכניס את זה לחוק הזה?

לא, הוא אומר שאין תמונה של היקף ההוצאה הציבורית בישראל.

השאלה, אם צריך להגביל אותה.

הוא לא אומר להגביל.

באיזו מדינה בעולם יש דבר כזה?

אני לא יודע אם יש. אני צריך לבדוק את זה.

יש מקום לחשוב על הפרדה בין שני תפקידי הכנסת והממשלה: תפקיד אחד הוא להגדיר את המגבלה הכוללת של ההוצאה הציבורית על כל פניה; תפקיד שני, לקבוע את תקציב המדינה, שהוא התקציב המרכזי, שאנחנו דנים בו כאן כל שנה, ולמעשה הוא מהווה רק 75% עד 80% מההוצאה הציבורית.

אין מי שמפקח. אתה מדבר על חקיקה הרבה יותר מתערבת מסתם הגדרת ההוצאה.

החקיקה מתערבת מבלי שיש לך סמכות.

למה אין סמכות? כל התאגידים הסטטוטוריים יש להם תקציב שטעון אישור הכנסת.

מה פתאום?!

רשות השידור, בוודאי שכן.

רשות השידור זה החריג, כל השאר - לא. לא ביטוח לאומי, ולא רשות הנמלים, ולא שום תאגיד אחר.

כל דבר כמותי, אסור לו להיכנס לחוקה.

אם תגדיר את ההוצאה הזאת, כל אחד שמתעשר הוא על חשבון השני, הוא נוגס בנתח של השני. והשאלה, מי רואה את התמונה הכוללת, ואיך רואים את התמונה הכוללת.

הכנסת לא זכאית לקבל במסגרת הליך החקיקה את התמונה הכוללת?

היא תקבל הכול, מה זה קשור לחוק היסוד?

היא מבקשת, אבל אלה לא מנגנונים שפועלים היום בכנסת, הם בתוך הממשלה במידה רבה.

זה טוב שהם לא בכנסת?

יש בעיות מקרו כלכליות קשות במדינת ישראל, והרבה גורמים, לא רק הממשלה, תורמים לזה. אין לשום גוף, לא לממשלה, לא למשרד האוצר, לא לכנסת, אין לאף אחד במדינה, הסמכות לקבוע מה זה, ולשים לזה גבולות. היום זה לא קיים. כל אחד יכול לתמרן לצדדים.

זה לא מדויק. אין פיקוח מקרו, אבל יש אישור תקציבן של רשויות מקומיות, יש אישור של שר הפנים. תקציבים של תאגידים סטטוטוריים, כולם מאושרים בידי שר האוצר, חלק גם בידי הממשלה.

התקציב של תל-אביב, למשל, לא בא בוודאי לכנסת.

ההצעה האחרונה נראית לי מופרכת, גם על בסיס עיוני וגם על בסיס פרגמטי. על בסיס עיוני היא מופרכת, משום שאם אני לוקח את המבנה הדמוקרטי, יש לנו שיירים מהשלטון המנדטורי, ששר הפנים מאשר את התקציבים, אין דבר כזה בעולם. יש לנו שיירים מהשלטון המנדטורי, שהממונה על המחוז היה אחראי על כל דבר, ולנציב העליון היה מזכיר, שאישר כל דבר. קודם כול, העובדה שצריך לאשר ברשויות המקומיות, זה שריד מנדטורי.

בא ד"ר קליין הנכבד ואומר לנו: לא רק שצריך לאשר את זה במערכת האקזקוטיבית, שזה מיותר לחלוטין. זה שיש בעיות, ואנשים לא מנהלים נכון, זה לא אומר שכך זה צריך להיות. אני מבין שדידי לחמן-מסר תומכת בו, וזה קצת מפתיע אותי, כי המבנה העיוני הוא, שיש מערכת נבחרת, שהיא מנהלת את המערכת הזאת. שר הפנים לא שייך לעניין. זה היה צריך להיגמר במערכת הנבחרת. זה לגבי השלטון המקומי.

אם הרשות בגירעון, מי ישלם את זה?

זאת שאלה לא לעניין. אם מדינת ישראל בגירעון, מי ישלם את זה?

אנחנו משלמים את הגירעון של תקציב עירייה גירעונית.

דידי לחמן-מסר, כשנפלו הבנקים, מי שילם?

אנחנו.

אנחנו מאשרים את התקציב השנתי של הבנקים, את הדין וחשבון שלהם? לא. יש תקלות.

דרך אגב, לא היינו חייבים לשלם.

אנחנו גם לא חייבים לשלם בקרית-מלאכי, וכנראה שנשלם.

כאשר הבנקים נפלו, מאחר שהמניות שלהם הוחזקו בידי מרבית הציבור, אז באה הממשלה ועשתה הסדר, כדי שיימצא לזה פתרון. זה לא דומה לעירייה.

הנושא כאן הוא לא נושא חוקתי, אבל הוא מעורר כאן שאלות מקרו, שהן שאלות מעניינות: מי רואה את התמונה הכוללת של היקף ההוצאה הציבורית, והאם זה נכון שהיקף ההוצאה הציבורית, משום שאין לו accountability בכנסת של היקף הוצאה, נגיד של עירית תל- אביב- - -

שר האוצר ביקש שידווחו לו.

חוץ משר האוצר, שרואה את היקף ההוצאה הציבורית, הכנסת, למשל, לא יודעת אם זה מוצדק שלחינוך יהיה X, ולתקציב עירית תל-אביב, כי יש אנשים שמשלמים הרבה ארנונה, לצורך העניין, יהיה 200,000X.

אלה דיוני מקרו, וזה לא הדיון שלנו.

גם הדיון שלך הוא דיון מקרו.

ממש לא.

צריך לצמצם את הסעיף החוקתי שעוסק בתקציב, לתקציב המדינה בלבד. תקציב המדינה שווה הרשות המבצעת.

הגענו לשאלה שמטרידה אותי הרבה שנים, אני לא חושב שאני אתעסק בה, אבל אם כבר הגענו אליה, לפחות את היצר האישי שלי אני רוצה לספק, על-ידי זה שאני אעלה אותה על השולחן. יש מצב שיש בו, אני חושב, אי-צדק גדול. עירית רמת-גן מחזיקה שטח שעליו בונים גורדי שחקים, וזה מקור אדיר להכנסות, וההכנסות האלה מאפשרות לעירית רמת-גן לתת שירותים לתושבי העיר ברמה שאין דומה לה במקומות אחרים. אנחנו מדברים על משק המדינה, אנחנו מדברים על זכות של אזרח ליהנות ממשק המדינה, פחות או יותר בצורה שווה. העובדה שמקומות מסוימים נמצאים איפה שהם נמצאים, המיקום שלהם, לא צריך להשפיע.

העובדים ברמת-גן באים מאור-יהודה או אפילו ממקום יותר רחוק, מראש-העין, וכל השירותים שלהם, לנקות את הזבל וכן הלאה, צריכה לעשות עירית ראש-העין, אבל את הארנונה מקבלת עירית רמת-גן.

אני מנסה לשאול ברמה העקרונית בלבד. איפה כאן העניין של משק המדינה והחלוקה השוויונית של מה שהמשק הזה מייצר?

יש דברים יותר קיצוניים - מועצת תמר. היתה פעם הצעה של האוצר לפזר בין היישובים.

במישור הפרגמטי יש תשובה קיימת, ולא שלמה, לסיטואציה הזאת, וזה המודל של בעלות מענק, זכאיות מענק. אלה שנטולות מענק, אומרים: אדוני, יש לך גורדי השחקים, לא תקבל ממני גרוש. תשלומי המסים של כלל אזרחי המדינה, כולל רמת-גן, מסבסדים מקומות אחרים ולא את רמת-גן. זאת לא תשובה שלמה.

היום, אחרי פסק-הדין בעניין הקרקעות, יש הקונספציה של צדק חלוקתי. מה שאתה אומר זה צדק חלוקתי. אני חייב לקחת את משאבי המדינה ולחלק אותם בצורה כזאת שהמשאבים נפרסים על כלל האוכלוסייה.

אם אני רואה סיטואציה, שקבוצה קטנה מקבלת משאב גדול מדי, אני חייב להתערב, זה מה שאתה בעצם אומר. התזה הזאת קיבלה אישור משפטי, ומה שחשבת בשכל הישר, יש לך היום ביסוס משפטי די חזק. דהיינו, אם רוצים לתת קרקעות לקבוצה מסוימת, ועל-ידי כך לוקחים אותה מכלל הציבור, בא בית-המשפט ואומר שיצמצמו את הפיצוי, כי הוא גבוה מדי. זאת אומרת, צמצמו את מה שמקבלת רמת-גן בארנונה, משום שהיא הצליחה, בחוכמה גדולה, נדמה לי שבתקופת קרניצי, לסדר את תל-אביב- - -

בתל-אביב אמרו: לא טוב בתים גבוהים.

עכשיו הכול השתנה, יש עזריאלי וכן הלאה.

אי-אפשר ללכת בעמדה של צדק חלוקתי נומרי, מוקשה, אפילו מטומטם, כי אז אתה חונק את קרניצי, שהיה חכם, כי הוא יצר משאבים שלפני כן לא היו קיימים. אתה צריך למצוא יתרונות לרמת-גן, כי היא הצליחה לייצר דבר, שקו השמיים של אזור תל-אביב נראה כמעט כמו ניו-יורק.

מבחינה עיונית צריך להגיד צדק חלוקתי, כי זה המושג, אבל מבחינת הרצון שלך להשאיר את חופש היוזמה, אתה לא יכול להפוך לכך שגם מי שנכשל לחלוטין יקבל אותו דבר, ואתה לוקח את זה מרמת-גן, ואז אתה כבר מגיע לקומוניזם.

אם אתה טוען שיש עיקרון של צדק חלוקתי, הוא צריך להיות באיזה מקום מעוגן בחוקה, הוא לא יכול לבוא מהאוויר. צריכה להיות לפחות איזו אינדיקציה בחוקה.

אתה אומר שחוקה זה דבר חינוכי, אתם מדברים על שקיפות, אחר כך אתם שואלים מה המדינה נותנת לאזרחים ומה היא לוקחת מהאזרחים, בגדול. כל הנושאים האלה, ככל שתעגן אותם יותר ברמה חוקתית, כך אתה לא יכול להימנע מהתערבות של בית-המשפט, אלא כהצעתו של נשיא המכון לדמוקרטיה להגביל את בית-המשפט להתעסק בנושאים האלה, ותהפוך את האות הכתובה לחסרת משמעות. אם אתה רוצה שחוקה תהיה בעלת תפקיד חינוכי, אתה צריך קודם להגיד מה הכי חשוב לך. אחר כך, מה זה חינוך. שאנשים יקראו ותהיה שקיפות. אם לא תהיה שקיפות בפועל, ומישהו ירצה לאכוף את עיקרון השקיפות, תגיד: לא, בית-המשפט לא יתערב.

אף אחד לא אומר את זה. אל תביאי עז חדשה, עזבי את העניין הזה עכשיו. השאלה שלי היא אם מכירים בעיקרון מסוים, אני לא אומר לפרק, אני לא אומר לחנוק, השאלה, אם לא צריך להגיד אותו. יש עיקרון כזה, הוא קיים.

אתה מדבר על צדק חלוקתי?

הוא לא מדבר על צדק חלוקתי, זה שייך לזכויות חברתיות.

אמרתי שיש תהליך התהוות מבחינה חברתית, קורה משהו, ככל שהפערים גדלים בחברה – זה באמת לא משפטי, ואני אומרת את דעתי האישית – האדמה מתחילה לרעוד. האדמה מתחילה לרעוד ונוצרות תנועות, גם חברתיות וגם משפטיות, מה שאמר פרופ' שטרית, ואז הן מתנקזות לאותו מקום שיש בו שיח ציבורי, שהוא בית-המשפט, שקבע עיקרון של צדק חלוקתי. חלחול העיקרון של צדק חלוקתי לרמה של עיקרון חוקתי קיים כבר במידה מסוימת בעיקרון השוויון. ממה נובע צדק חלוקתי? מהשוויון. עיקרון השוויון עדיין לא קיבל עיגון חוקתי, כי כמו שנאמר כאן, לעתים, עיקרון השוויון בצורה האבסולוטית יכול לחנוק את האי-שוויון שיוצר את הרצון להתקדם. לכן הדברים הם בהתהוות.

מתי אתה קובע את העקרונות החוקתיים? באותן נקודות קצה, כמו שאמר הלל סומר, שהמדינה כבר מקצה כספים, מוציאה את היד מהכיס ונותנת, אז תגיד: עקרון השוויון.

אתה מביא מקור אחר, ואתה אומר שאתה רוצה צדק חלוקתי בשירותי האזרחים במדינת ישראל, שזו הדוגמה של רמת-גן. אומר לך פרופ' שטרית: נכון, צדק חלוקתי מתחיל להיות ערך במדינת ישראל, שהוא ניתן לאכיפה בידי בית-המשפט. אני אומרת לך, בתור משפטנית, שלפני שתעגן את הערך הזה, אתה צריך להבין מה אתה רוצה לעגן, לאיזו רמה, ומה תהיה המשמעות האכיפתית של הערך הזה אם תעגן ערך כזה בחוקה.

זה ממש הפרק של זכויות חברתיות, זה לא במשק המדינה.

ככלכלן אני אומר, שתביא לאבסורדים אדירים. לדוגמה, אם אני ירושלמי, אני משלם על אותו שטח דירה פי שתיים מאשר במבשרת-ציון. למה? כי במבשרת יש הרבה משלמי מס. ברור שאני בירושלים משלם כפול, כי כאן יש מעט משלמי מס. לכן, אם תיצור צדק חלוקתי, קרי, על בסיס אותו שטח, תאמר לשלם אותו דבר, בכך חיסלת למעשה את הביזור והצנטרליזציה של המערכות הכלליות. הצדק החלוקתי יהרוס את כל המערכות. ואז כל אחד יגיש תביעה על מיליון דברים.

למה לפרש את זה כך? לא חייבים לפרש אותו בצורה כזאת.

אני אביא דוגמה שנאמרה כאן, ואני לא יודע איך לא שמתי לב, כי בדיוק בימים אלה אני עוסק בזה. יש דימונה, ערד וירוחם, ושם, בכל פעם, כשצריך בית לזוגות צעירים, זו בעיה לקבל קרקע, ויש מועצה אזורית תמר, שחולשת על שטח דונמים פי, אני לא יודע כמה. הם נהנים מהארנונה שמקבלים בתי המלון בים-המלח, ההכנסה לנפש בדימונה היא מהנמוכות ביותר, וההכנסה במועצה האזורית תמר מהגבוהות ביותר, מספר הנפשות שחי שם - - -

בעומר הוא יקבל הרבה זכויות, וישלם מעט ארנונה.

אמרתי ערד, ירוחם ודימונה. אני שואל לא ברמת המקרה, ברמת אזרח שאומר שמישהו פה מחלק לא נכון את המשאבים, פוגעים בזכויות מאוד בסיסיות שלי, זה לא סתם מין החלטה.

מה שאתה אומר שייך לכל מערך השלטון המקומי והשלטון המרכזי.

השאלה לא שיגידו שיש חוק שמאפשר את זה, השאלה, אם יש לו זכות לבוא עם החוקה ולהגיד שכל חוק שאיפשר את המצב הזה הוא בטל, הוא לא חוקי?

זו המשמעות של לקבוע משהו בחוקה, לתקוף חוקים.

אין נורמה כזאת היום. השאלה אם צריך שתהיה.

תדון בזה בפרק זכויות חברתיות.

מי יחליט?

בית-המשפט יחליט.

אני לא כל כך חושש מזה.

אם המדינה כותבת בסיכומיה, שהזכות לכבוד כוללת קיום מינימלי ולא רק היעדר עניים, היא לא עשתה לעצמה אמות מידה? למה את כל כך נבהלת?

מה שאתה מעלה עם השלטון המקומי זאת בעיה, שפרופ' שטרית בחר לבוא ולהגיד שזאת המציאות מזמן המנדט, והיא נפלאה. מה קרה כאן? הלכו על שלטון מקומי ואמרו שהעירייה זכאית לקבל שני דברים: גם ארנונה וגם היטל השבחה. תיאורטית, אפשר היה ללכת לשיטה אחרת לגמרי בתקצוב השלטון המקומי, אפשר היה ללכת ליותר צנטרליזם. ולכן, השאלה שאתה מעלה, לא יכולה להיגמר בנושא השוויון. השאלה שאתה מעלה למה שיטת התקצוב של השלטון המקומי היא כזאת.

לא נכון. את מפספסת את כל הקייס. זה בדיוק מה שאני לא טוען. אני שואל, לאזרח תושב דימונה, מדוע אין לו הזכות ליהנות מארנונה של בית-מלון שנמצא 100 מטר ממנו, ולתושב מושב במרחק 200 קילומטר משם, יש זכות?

זאת החלוקה המקומית.

התוצאה היא ברמת אי-צדק.

זה בדיוק מה שאני אומרת לך, שזה נולד בגלל החלוקה האזורית.

אני יודע איך זה נולד.

תבטל אותה.

אני לא רוצה לבטל את החלוקה האזורית.

תבטל את מקורות ההכנסה שלהם, תשווה אותם.

אני רוצה לומר שהחוקה צריכה לשקף ערך שיאמר, שבכל מקום שיש הסדרים אבסורדים כאלה, אפילו אם הם עברו בחקיקת כנסת, הם לא שווים.

לעולם לא תגיע לפתרון שיביא לשוויון מוחלט.

המודל שלך אזורים משותפים: צפת, חצור וראש פינה. תעשה את זה בתמר עם הרשויות, זה המודל.

זה לא פתרון. עדיין תישאר רמת-גן, ותישאר צפת. לעולם הם לא יהיו שווים. השאלה, אם אפשר להגיע לשוויון, והשאלה, למה צריכה לשאוף המדינה. זה כמעט כמו להגיד שיש משפחה עשירה ושיש משפחה ענייה. כמה אפשר להביא אותם לשוויון? אי-אפשר להביא אותם לשוויון, אפשר לקרב, אפשר להבטיח את המינימום, אפשר לשפר את מצבם בכלים שיש למדינה.

מה שאת אומרת, מקובל עלי במאה אחוז, שלא תהיה אי-הבנה שאני רוצה להגיע למצב של שוויון מלאכותי. אבל, יש גם צד שני למטבע, גם אי-אפשר להגיע לאי-שוויון בלתי מוגבל, אפילו אם הוא נקבע בטבע, אפילו אם המצב הטבעי הוא כזה. אנחנו מבינים יפה מאוד שאם הטבע הוליד ילד מפגר וילד שאינו מפגר, הילד שאינו מפגר יצטרך, בסופו של דבר, לשאת, בכל מהלכי חייו, כשהוא יתחיל לשלם מסים, על גבו, גם את הילד השני. זאת אומרת, אנחנו יודעים שיש אי-שוויון, אנחנו חושבים שלפעמים אי-שוויון אפילו תורם ומעודד, זאת המחשבה הקפיטליסטית, אני חושב שהיא די משותפת היום בעולם הרחב, אבל אנחנו גם אומרים שיש מגבלות. והשאלה, באספקט של משק המדינה, איך משק המדינה שם לעצמו מגבלות מסוימות, שאדם יוכל לבוא מול המדינה ולהגיד שהיא חוקקה חוק שסותר הנחת יסוד, שעל-פיה משק המדינה צריך לשרת מידה מסוימת של שוויון או פערים בלתי גדלים. יש למדינה נכסים, יש לה משק, יש לה כסף.

אני מייצג את הקיבוץ שנלחם עכשיו על קיומו, על קיומו הרעיוני. מה רצינו? רצינו את הצדק, ואנחנו נאבקים, מי יותר בהצלחה, מי פחות. אני חושב שהנושא הזה צריך לבוא בהקדמה לחוקה. יש עקרונות ביהדות, "כי לי כל הארץ", יש עקרונות של שמיטה וכדומה. נגיד שזה אנכרוניסטי. אבל יש עקרונות, וברגע שהעקרונות נכתבים, אפילו אם הם עוד לא מקוימים, יש בזה משהו שאומר לאדם: יבואו ימים.

זה מאוד הגיוני.

בני אדם שעוסקים בכספים ובפרלמנטריזם יודעים שזאת המציאות, מצד שני, הוויכוח עלה למעלה.

זה אותו רעיון שהיה בסעיף הראשון של חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, זה היה סוג של מבוא, שבו העקרונות של המדינה מקבלים ביטוי. זה נכון, גם העיקרון, שאם הוא ייכנס, מתוך דאגה להוגנות בין אזרחיה, כי זה סוג של הוגנות, בסוף, המונח הזה יתפרש. התפקיד שלי להגיד לך, אדוני היושב-ראש, שהוא חייב להתפרש, והוא זכאי להתפרש, ואתה רוצה שהוא יתפרש.

נכון.

לכן, הרעיון הוא יותר של הוגנות. שוויון הוא בעייתי, ויש לנו הריאקציות לשוויון, והריאקציות נגד. הדבר היותר נכון זה יחסים הוגנים, שצריך להתקיים עיקרון של הוגנות. תקציב המדינה צריך לשקף - - -

אני רוצה לכפור בעיקרון של צדק חברתי, אני חושב שזה דבר רע.

צדק חברתי או צדק חלוקתי?

כל דבר חוקתי לא יכול לפתור שום בעיה בצורה אמיתית, הוא רק יוליד עיוותים אחרי עיוותים. אני מכיר כשלי שוק, ואני מכיר בעיות חברתיות, שצריך להתערב כדי לפתור אותם, כמו ירוחם, דימונה וכן הלאה. אני מעדיף להשאיר את הפתרון לבעיות האלה ברמה של מדיניות פרקטית, כי לחשוב שאפשר לפתור אותן על-ידי חקיקת חוק-יסוד: צדק חברתי, לאפשר פרנסה לעוד 10,000 עורכי-דין, זה לא יפתור שום בעיה בצורה אמיתית. מה גם, שיש למדינה משק, תקציב ומשאבים, יש לחברה משק מסוים. מתוך התפיסה שיש למדינה משאבים שצריך לחלק בצורה שוויונית, אתה יכול ליצור מציאות כלכלית שלעולם לא תסגור פערים חברתיים, כי זו לא הדרך, ואף פעם לא תשיג שום תוצאה.

אני אתקוף אותך הפוך. דווקא בכדי לייצר כלכלה טובה בעוד עשר שנים, חשוב מאוד שמדינת ישראל היום תחלק משאבים בצורה בלתי שוויונית, תיתן העדפות לשכבות חלשות ולחינוך שלהן, על מנת שבעוד 15 שנה, הילדים שהיום בני עשר, יהיו טכנאים או מהנדסים ברמה הרבה יותר גבוהה מאשר הם היום.

לא התקפת אותי, לא אמרת דבר שאני מעוניין להתנגד לו. אני אומר שכל המושג של צדק חברתי, זה מנוף משפטי להגדיל הוצאות ציבוריות,לנתב אותן לכיוונים לא יעילים.

עוני זה לא יעיל.

אני לא מתווכח אתך, עוני זה לא יעיל, אבל רוב המדיניות שנוצרת על סמך צדק חברתי מקבעת את המדינה, מנציחה את הבעיה ולא פותרת אותה.

אין פתרון לבעיה?

ודאי שיש פתרון לבעיה, אבל הפתרון נמצא בכיוון ההפוך מהדרך שהלכנו בה 30 שנה.

כלכלת שוק של המערב הפרוע?

לא קפיטליזם מתפרע, קפיטליזם נכון.

אני רוצה לחזור לדבר על החוק. דבר ראשון, אני חושב שפרופ' כרמון דיבר שהוא רוצה לדבר על הנושא של תהליך חקיקת חוק התקציב, אבל במצגת יש נושא מאוד חשוב שצריך להופיע בחוקה, וזה הפיקוח על יישום התקציב. תפקיד הכנסת הוא פיקוח על יישום התקציב ועל השגת היעדים. כל רבעון או כל חצי שנה צריך לבוא לכנסת עם דיווח.

יש את זה היום בחוק יסודות התקציב. אף אחד לא מתעניין בזה.

הכנסת בכלל לא מקבלת את הפירוט ברמה שאפשר לעקוב אחרי מה שקורה באמת. סעיפי התקציב מחולקים ברמות שונות, אני לא זוכר כרגע את הטרמינולוגיה המדויקת.

אתם לא רואים את רמת התקנה.

אם לא רואים את רמת התקנה, איך אפשר לפקח?

יש דוח על ביצוע התקציב, והוא מוגש לכנסת, והכנסת אף פעם לא מתעניינת בו. היחיד שמדי פעם מתעניין בו זה בייגה שוחט.

את מדברת על סעיף 2(ה), ששר האוצר יגיש דין וחשבון על ביצוע תקציב המדינה? על הדוח הזה?

זה בחוק-יסוד: משק המדינה, יש גם חוק יסודות התקציב.

את מכירה פרוייקט שנקרא "תהילה"? זה פרוייקט שקם לאחר שהקמתי פרוייקט בשם "הילה". משרד האוצר החליט להקים "תהילה". תהילה זה פרוייקט שהקימו הפקידים, בלי לקבל אישור של השר, בלי לקבל אישור של הכנסת, הוא קיים כבר חמש-שש שנים, נהנה מתקציבים שנתיים קבועים, ולא ראיתי אותו מופיע בשום דיון שהחליטו על הקמת הפרוייקט.

מה זה "תהילה"?

"הילה" זה היערכות ישראל לעידן המידע, ו"תהילה" זה משהו דומה, הוסיפו עוד מילה. דרך אגב, הייתי שר בממשלה וידעתי, שאם אני אלחם בהם, אני אבוד, אז החלטתי להתפשר אתם, וחייתי אתם בשלום רב, אבל ידעתי שחוץ ממני, לשר האוצר לא היה מושג במה מדובר, הוא אף פעם לא נדרש, לא אישר, לא כלום. אחר כך הכנסת, ודאי לא קיבלה דיווח.

זה מופיע בחוק התקציב. לא יכול להיות שלא. זאת מערכת המחשוב של כל הממשלה.

הם היו מהחשב הכללי. היו להם כוחות, כי הם גם ניהלו את כל מכרזי המחשוב, ויכלו לעמוד מול המשרדים עם כל מיני מניפולציות, הם היו מעבירים עודפי תקציבים, והקימו שם אימפריה. הם קנו חוות שרתים, והתחילו לתת שירותי אינטרנט. אלה היו דברים טובים, אבל לא הם היו צריכים לעשות את זה. אמרתי להם שהם יוציאו את זה לחברות חיצוניות, הם אמרו שהם יקימו והם יעשו, והם עשו. הכנסת קיבלה דיווח, הכסף מסומן, אבל הכנסת מעולם לא ידעה שעל זה יוצא הכסף, ולא קיבלה דיווח על זה.

מי יצר את התקנות?

אין תקנות בלי סעיף ותוכנית- - -

יכול להיות שהיה כתוב שם: שירותי מחשוב.

אף אחד לא מתעניין.

למשל, היתה החלטה שהם יקימו חוות שרתים.

זה אצלנו במשרד.

זה נמצא למטה, הם גם הראו לי איך הם כבשו שטח מלמטה במרתף, בלי שאף אחד שם לב. הם לקחו אותי לסיור במקום. יכול להיות, למשל, שזה מופיע תחת הסעיף שירותי מחשוב.

מה רע בזה?

לא אמרתי שזה רע, אני רק מראה שהיכולת של הכנסת לדעת היא אפס.

אני מתווכחת עם סיגל קוגוט, האם היא צריכה לדעת. זה הוויכוח עם אריק כרמון. יש מצב של דיווח ויש מצב של אישור ויש מצב של מעקב, אבל אם אנחנו רוצים שהכנסת תהפוך בפועל להיות מעקב יומיומי אחרי הרשות המבצעת- - -

למה יומיומי?

כי כל יום מוצאים כספים, כל יום יש חוזים, כל יום יש הסכמים, כל יום יש הפרטות.

מה אנחנו רוצים שיהיה תפקיד הכנסת בתהליך אישור התקציב?

בקרה על התקציב.

אישור ובקרה. ברמת המקרו צריך ודאי לפרט יותר. האם את חושבת שזה יהיה נכון ברמת המיקרו? כאן לי, ואולי גם לחבר הכנסת איתן, יש היסוסים, כי הסוגייה תהיה, שחבר הכנסת הספציפי שיקבל את הדיווח, ישאל את השאלה למה.

כאשר רוצים להתעניין ברמת המיקרו של המיקרו, כל מיליון שקלים שעוברים לאיזו עמותה, חברי הכנסת מעורים, והם יודעים להניח את האצבע, אם הם רוצים שיעברו עוד מיליון שקלים. מה שלא מעניין אותם, לא מעניין אותם. זה ברמה של מיליארדים.

את המידע הם זכאים לדעת.

מי שמבקש, מקבל הכול.

מה זאת אומרת, אם הוא מבקש, הוא יקבל הכול? אם חבר כנסת מבקש לקבל בסעיף תקציב מסוים עד לרמת פירוט תקנה, אני אקבל?

אין מניעה.

אין מניעה, או שהוא לא יקבל?

אם תדרוש, תקבל.

הכנסת זכאית לקבל את כל המידע שהובא לידי ביטוי בתקציב המדינה, שאושר על-ידה, גם אם לא היתה רמת פירוט מדויקת של התקציב שאושר.

אנחנו צריכים להתמקד, כי הכול לא קשור לחוקה, אבל כאן באה השאלה הפנימית של הכנסת. יש דעה שאומרת, שאם ועדת הכספים תחלק את עצמה, חלק מוועדת הכספים יהפוך לוועדת מעקב- - -

במדינות אחרות יש ועדת תקציב בוועדת כלכלה.

בארצות-הברית זה ועדת הקצבות.

חברי הכנסת מתחלקים. יש שלושה חברי כנסת על כל משרד ממשלתי, והם יושבים, והם יודעים מה קורה שם, והם מתמחים, אז הם גם יכולים לעזור אחר כך, לפחות מבחינת הכנסת, לדעת מה קורה. השאלה, אם הכנסת צריכה להיערך לזה. אתם אומרים שאם הכנסת תיערך לזה, אין מניעה, גם בחוק היום, שהדבר הזה יתבצע. מחר יקום יושב-ראש ועדת הכספים, והוא ישנה את סדרי העבודה. במקום לעשות דיונים כאלה ואחרים, הוא יקים צוותים, כל אחד יישב מול כל משרד, והם יידעו על כל מיליון שקלים שעוברים במשרד, מסעיף לסעיף, מתוכנית לתוכנית.

הוא עושה את זה גם היום. היום, העברה מסעיף לסעיף טעונה אישור ועדת הכספים, ואז הם מקבלים פרטים.

אני מכיר את זה, אבל זה בלתי אפשרי. אני מקבל ערמות ענקיות של תדפיסים, ואין זמן, ואתה לא עושה את העבודה הזאת. רק אם מישהו מצלצל ואומר לך שעוד מעט תקבל, תתנגד או תהיה בעד, אתה יודע.

הוועדה היתה יכולה לאשר העברה מסעיף לסעיף בתקציב המדינה, בהתאם לנושא של הסעיף המועבר. אם מעבירים מסעיף לסעיף במשרד החינוך, מעבירים את זה לוועדת החינוך.

מה את אומרת?

החוקה היום לא מונעת לעשות את זה.

זה היה מעולה.

אתם עדיין יכולים לעשות את זה. המצב החוקי היום לא מפריע לעשות את זה.

כנראה שזה גם דורש רמת ריסון מסוימת של חברי הכנסת.

אחריות, לא רק ריסון.

אחריות וריסון לא להתערב בחלק מהדברים. תארו לעצמכם מה יהיה כשהם יישבו והם יעקבו אחר התקציבים של החינוך, ויתחילו שם: תביא לי ותיתן לו. תחלק כך ותחלק אחרת. ברמה מסוימת זה חיובי, כי זה אולי חלק מהחלוקה האמיתית של התקציבים, אבל אם זה מגיע בסוף לרמות פרטניות, זו בעיה.

לגבי החוק. הייתי מכניס בכל זאת מה שהערתי בהתחלה. בכל מקום שכתוב "תקציב", שייכתב גם "תקציב הוצאות", שיפרט את הערכים של הפטורים. זה מקובל בעולם, אבל צריך להיות סעיף שאומר את זה בתוך חוק היסוד.

ההשתתפות בביטוח הלאומי, זה מופיע?

אפילו העלות הנוספת של אגרות חוב מיועדות, שווי הסובסידיה מוצגת. העניין הוא, שזה לא חלק מהתקציב, כי תקציב מדינת ישראל בנוי על צד ההוצאות בלבד.

זה סוג הוצאה.

זו לא הוצאה בפועל, אין מה לעשות. אי-אפשר לתקצב אותה בצד ההוצאה.

אפשר לשקף אותה.

משקפים אותה בהסברים ובתחזיות.

אבל לא בסכומים.

היום כל סעיף מוגדר בסכומים. מה שאני אומר, שכמו שאתם כותבים מסים ומלוות חובה, זה אקוויוולנטי למסים ומלוות חובה. יש מע"מ על ירקות ופרות, צריך לכתוב שהפטור ערכו כך וכך.

ברמה של השקיפות, זה קיים.

אני מדברת על הרמה של המספר.

היא אומרת שגם במספר זה קיים.

חוק היסוד אומר, שאם אתה מטיל מס או נותן פטור ממס או מטיל מלווה, אתה צריך אישור מוועדת הכספים וכן הלאה. השלב שעליו מדבר יורם גבאי, זה שלב שקיים. כל שנה צריך להציג את הפסדי ההכנסות שלך מזה שאתה ממשיך את הפטורים הקיימים, אז אנחנו מציגים את זה. זה קיים בעיקרי התקציב.

זה צריך להיות חלק מהחוק.

אי-אפשר, כי החוק שלנו בנו על סך כל ההוצאה שהממשלה רשאית להוציא בשנת הכספים 2004, שהוא 300 מיליארד שקלים. מפורט כך וכך. אין הוצאה כזאת, אלא יש הפסד הכנסה. בצד התחזית על ההכנסות, אנחנו אומרים שההכנסות הצפויות הן כך וכך.

יורם גבאי, איך אתה רוצה שזה יופיע? באיזה סעיף?

בבל מקום שכתוב שהממשלה תכין לקראת כל שנת כספים תוכנית תקציב רב-שנתית, בכל סעיף כזה יהיה כתוב "לרבות תקציב הוצאות מס", שזה דבר מוגדר בכל החקיקות בעולם, וגם בארץ. בתקופה שלי כבר הכנו את זה כתקציב הוצאות מס, וזה גם מפורט.

למה?

זאת שקיפות.

נניח שיש שיעור פטור של 100% ממס-הכנסה לעיוורים. חשוב שהציבור יידע כמה זה עולה לו העניין הזה. יכול להיות שהוא יגיע למסקנה שזה סכום זניח, ולא כדאי להתעסק עם זה. יכול להיות שיגיעו למסקנה שצריך לעשות את זה פרוגרסיבי, יגידו שזה הרבה כסף, למה שעיוורים מיליונרים יקבלו 100% הנחה במס, זה עולה הרבה כסף, אפשר את זה להעתיק למשהו אחר. זה נותן יותר אפשרות להבין מה קורה.

אם החוקה מציינת את העקרונות, כמו שקיפות, ואז נתחיל לפרט מה זו שקיפות בחוקה, החוקה תהפוך להיות ספר החוקים.

ראית ספר תקציב.

אין מניעה שיהיה חוק תקציב, אבל לא לפרט בחוקה מה זה.

בחוק-יסוד: משק המדינה יש היבט שהוא לא חלק מחוק התקציב, הוא אומר "להצעת חוק התקציב יצורף אומדן המקורות למימונו". זה בעצם צד ההכנסות, שהוא לא חלק מחוק התקציב. כאשר מאושר, בסוף, חוק התקציב, יש חוק עם מסגרת ופירוט לפי סעיפים ותוכניות. צד האומדן הוא רק לצורך דברי הסבר, לצורך הדיון.

גם באומדן צריך להיות תקציב הוצאות מס.

אתה מדבר לצורך אישור או לצורך דיווח? זה שונה.

זה הכול אומדנים, גם הפטורים הם אומדנים.

אפשר לצרף פירוט של הפסדי הכנסות או פירוט של סובסידיות, שהן לא בכסף. היום, בהתאם להנחיות הקיימות, אנחנו מצרפים את זה ברמה של אובדנים ודברי הסבר. השאלה, מה צריך מעבר לזה.

גם אם צריך, זה בחוק, לא צריך את זה בחוקה.

לא בחוקה, ובסוף זה גם לא יהיה בחוק התקציב. חוק התקציב שיאושר, לא יכלול את זה.

אם הולכים על צד ההוצאה בלבד, לא מכניסים את המינוס. יש הבדל בין אובדן הכנסות לבין הוצאות. יש הבדל בין זה שאתה לא שם את אומדן ההכנסות ממסים לבין השאלה כמה מראש התחייבת שלא תגבה בנושא של פטורים. מה שיורם גבאי מנסה לומר, שפטור זה סוג של הוצאה, ולכן בניגוד להכנסה, שהיא רק הכנסה, פטור הוא סוג של הוצאה, וברגע שאתה נותן את היקף הפטורים, זה נותן דוגמה. יש לנו פטורים פוליטיים, אנחנו יודעים את זה.

אנחנו רוצים לדעת כמה זה עולה.

כל פטור הוא פטור פוליטי.

יש פטורים שאתה רואה בבירור. בפקודת מס-הכנסה אתה רואה פטורים. אבל יש פטורים שמסובבים בכל מיני חקיקות אחרות, והשאלה היא, מתי הכנסת רואה את היקף הפטורים שמוענקים בצורה כוללת.

מקובל בעולם, שעל כל פטור אומרים סכום.

לעניין הורדת מספר הימים שהצעת התקציב תוגש לכנסת. במצב הפוליטי של מדינת ישראל לא הייתי שם בחוקה, הייתי משנה בכמה ימים.

יש לנו הצעות חוק על 90 ימים, אבל עדיף אולי שזה יהיה בחוק רגיל.

כך, בכל חוק תוכל הממשלה לשנות, פתאום היא תגיש ב-20 יום או ב-30 יום וכן הלאה.

אם עוסקים בחוק יסוד ובחקיקה רגילה שתטפל בנושא, נושא של אי-אישור תקציב, לפחות בחלקו, צריך לרדת לחקיקה רגילה. צריך לעשות שם סעיף איך מבצעים את האחד חלקי 12.

הרב רביץ הציע הצעת חוק, וזה יהיה רלוונטי אם ידונו בסעיפים, והסעיף הזה יישאר, איך מחשבים את האחד חלקי 12, האם מה שהיה בפועל או לפי מה שתוכנן.

יש מה שבפועל, יש מה שמתוכנן, ויש ההוצאות הנוספות, ויש דברים שהם לא גמישים.

בישיבה הבאה נדבר על זה. אני מאוד מודה לכם. תודה רבה.

הישיבה ננעלה בשעה 12:20